新型城镇化进程中融资面临的挑战及其突破

2020-01-14江素勤潘家坪

中国林业经济 2020年3期

江素勤，潘家坪

（南京林业大学经济管理学院，南京210037）

1 问题的提出

国际经验表明：只有城镇化、工业化和现代农业化同步、协调发展，才能实现整体经济发展的良性循环。但是在我国，城镇化明显滞后于工业化，而现代农业化又滞后于城镇化和工业化。从党的十五大明确提出要不失时机的实施城镇化战略到十六大提出要逐步提高城镇化水平，城镇化的战略地位在我国体制中日益深化。1978 年我国的城镇化率为17.92%，2008 达到46.99%，2018年城镇化率接近59.58%。事实上，高速发展的新型城镇化正在成为中国经济增长的一大引擎。

党的十八大强调了“新型城镇化”，在我国经济战略转型的关键时期，必须着眼于新型城镇化的推进。新型城镇化以人为核心，有序推进农业转移人口市民化，这就要求新型城镇化建设不能像传统城镇化那样盲目人口产业聚集、人工造城，而是要把以人为本和生态理念全面融入到城镇化的过程中去。

新型城镇化进程中的基础设施建设、公共服务供给、农村劳动力转移等都需要大量资金支持，如此庞大的资金需求并不能完全依赖于财政能力，充分发挥金融体系的资金融通功能和优势成为城镇化建设中的重中之重[1]。本文通过分析金融在我国城镇化建设中的面临的挑战入手，从资金的需求和供给两方面来分析我国城镇化建设的困境，在此基础上分析我国在城镇化建设中金融体系充当的作用以及金融支持在我国城镇化建设中的难点，并从政府、企业、金融体系四个层面上给出对策建议。

2 新型城镇化进程中的资金融通面临的挑战

2.1 新型城镇化建设所需资金庞大

基础设施建设包括：路桥、公交地铁、汽车客运及停车场等交通运输系统建设；电力、煤气、天然气及暖气等能源供应系统建设；供水排水系统建设；邮电通讯系统建设；环保环卫及防卫防灾安全系统。作为城镇化进程中的硬件设备建设，基础设施建设无疑需要大量的资金才能得以完备。数据显示，平均每个城镇居民所需要的基础设施建设费用约为5万元。根据一般定律，通常一个国家的城镇化率达到70%才会稳定下来，若我国未来十年城镇化率每年提高一个点，也就是每年大约新增1 300万城镇居民。这样，每年在基础设施投资建设方面所需资金为6 500 亿元[2]。即在基础设施建设中，我国必须保证在资金投入方面保持这样一个庞大的数字才能有效推进新型城镇化进程。

新型城镇化将把传统的流动就业模式逐步转变为定居式就业模式，也就是说，城镇化不仅要求基础设施完备，公共服务领域的建设（如居住、教育、养老、医疗、环境、卫生及保险等）更是保障新型城镇化进程扎实推进的重要一环。这些建设直接关系到居民生活质量，是居民健康生活以及吸引人才落户的重要保障，是城镇化落到实处的重要举措。就拿住房问题来说，城镇化的推进必然促进房地产的发展，反过来房地产的发展（主要表现为房价居高）却成为农民转变为市民的一大阻碍：研究数据表明，仅有大约1%的农民在城市拥有自住房。

2.2 地方融资能力不足

新型城镇化建设包含基础设施建设、公共服务以及商业性平台建设。几乎所有的基础设施建设以及部分的公共服务具有纯公共物品的的性质，换句话说，这部分建设具有非排他性（非排他性是指只要某一社会存在公共产品，就不能排斥该社会任何人消费该种产品，从而任一消费者都可以免费消费公共产品。）和非竞争性（非竞争性是指该产品被提供出来以后，增加一个消费者不会减少任何一个人对该产品的消费数量和质量，其他人消费该产品的额外成本为零，换句话说，增加消费者的边际成本为零。）。这类建设无法让投资者找到合适的营运途经来获取投资回报，资本的逐利性决定了这类具有社会性的投资在资本市场上难以进行融资。因而，在新型城镇化的进程中的此类建设的资金融通任务自然而然落到了政府的肩上。

然而，政府收入规模似乎并不乐观。1994 年的分税制改革使得地方税收收入规模不断缩小，财政总收入也随之降低。自2018 年起实施的一系列“减税降费”措施使得财政收入规模进一步缩减，地方财政收入增速减缓。同时，近年来随着城镇化的快速推进，各种要素价格均大幅上涨，土地征收成本上涨，土地带来的利润率出现下降，这样来看，传统的“土地财政”更是难以缓解财政赤字。地方政府财政收入的种种困境是城镇化建设严重动力不足。

其次，政府在融资过程中举债行为（主要以银行贷款的形式举债）的切实性是值得商榷的。政府的还款能力会受到市场风险因素的影响，例如，房地产价格下跌将降低财政收入，地方债务风险加速暴露，进而波及银行体系。随着政府债务的积累，商业银行等融资平台将会更加严格限制对地方政府贷款。虽然早在2014 年财政部就出台了《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》，允许地方政府通过债券置换、纳入地方政府预算及建立政府偿债准备金等方式处置债务，但是，由于种种原因，比如地方政府债务质量堪忧、债务规模过大等，通过债权置换来缓解政府偿债能力并不能如期推行[3]。

而地方大小企业的融资渠道也比较单一，企业自身风险波动性较大，可抵押资产数量有限，不能提供有效担保等等，这些因素直接导致银行对乡镇企业贷款数量较少[4]。

2.3 金融支持力度难以满足融资需求

改革开放后我国推进“城市化”建设，政策、资源明显向城市倾斜，直至今天，我国形成了世界上发达国家都少有的大城市和超大城市。与此形成鲜明对比的是落后乡镇的资源匮乏、人才流失、基础设施甚至生活生产基础难以保障，金融平台的发展水平更是堪忧：①无论是政府还是企业群众，对金融的认识都不够客观准确，更有甚者不懂金融如何帮助生产，在生产建设中对金融表现出抵触；②乡镇地区金融资源匮乏，资本的逐利性注定了金融资源会流向产业发达回报丰厚的地区，因而造成这一恶性循环：乡镇资源匮乏因而产业落后，进一步无法吸引金融资源而造成更长期的产业落后。

针对上面第二点进一步具体来说，很多落后的城乡地区金融机构单一甚至匮乏，营业网点较少，使得城镇化建设首先在银行贷款这一渠道上被严重限制。在仅有的商业银行中，银行所能提供的服务极其有限，金融服务创新不足，不能够做到切合城乡特点因地制宜的提供金融服务。最为致命的是，农村地区较高的信用风险促使商业银行不得不对地方政企贷款实行更为严苛的贷款

3 城镇化进程中发挥金融支持作用的对策建议

上文从资金的需求和供给两个方面分析了在城镇化进程中城镇化主体面临的挑战和困境。资金在新型城镇化进程中发挥着“造血”和“输血”的功能，打通城镇化建设与资金之间这条脉络是当前任务的重中之重。金融体系理应以国家经济战略转型的需要为着眼点，承担起应有的社会责任，在此基础上完善投融资制度、创新城镇金融服务、健全信贷管理体系和规范。

3.1 政府角度

政府在新型城镇化建设中承担着重要的资金供给方的角色，如何适当地提高财政收入势必是政府部门的首要任务。

①要提高财政收入从根本上来讲要提高地区生产总值，提高地区生产力、产业活力，和适宜的进行产业转型，尤其是依靠地区资源发展起来的地区的产业转型；

②财税收入是我国财政收入的主要来源，因此提高财政收入的落脚点自然是提高财税收入。监管者要严把税收并，完善健全税收法律法规，严防偷税漏税，最大可能地守护国家财产[5]。

政府一方面要通过提高财政收入来收集建设资金，另一方面要引导民间资本、市场资本来为城镇化建设提供动力。①充分发挥政策性金融的引导调控作用。通过建立城镇化发展银行或地区性发展银行等金融机构，引导资金流向城镇化建设进程中基础设施建设、公共设施建设等具有非竞争性和非排他性、商业银行不愿早期提供投资的项目；②鼓励和引导商业性金融机构逐步落户落后的城乡地区。地方政府要善于结合当地人文和地理优势来吸引产业落户、人才落户，并在此基础上确定地区发展方向，带动地区生产活力，进而吸引金融机构等投资者移船前来投资[6]。其次，政府可以在一定程度上对金融机构落户乡镇予以政策倾斜，为城乡推进城镇化提供先决条件；③通过BOT、BOO、BT、TOT及PPP 等项目融资模式引导民间资本流向城镇建设，并巧妙地盘活社会资本[7]；④建立并进一步完善政府风险投资公司、种子基金等风险投资机构，积极吸引民间资本加入城镇化建设，为企业初创阶段提供资金支持[8]。