不同行为主体对政策性农业保险的影响分析

胡 苗 王建兵

（甘肃省社会科学院农村发展研究所 甘肃 兰州 730070）

农业保险作为专业的现代风险管理工具，是健全农业风险防范机制，提高农业防灾减灾能力的重要措施，对促进农业发展、农民增收、农村脱贫具有重要的“稳定器”作用。2004年中央一号文件首次提出“加快建立政策性农业保险制度”，将农业保险升级为国家重要农业政策，之后的中央一号文件都对农业保险工作做出了安排部署。

甘肃省气候变化敏感，生态环境十分脆弱，属于我国自然灾害种类最多，活动最频繁，危害最严重的省份之一。近年来，自然灾害呈现愈演愈烈的态势，农牧民因灾致贫、因灾返贫的现象也比较严重，在甘肃大力发展政策性农业保险，对分散农牧民经营风险，有效保障农民利益，推动甘肃农业经济社会发展具有更加非凡意义。

一、甘肃省政策农业保险实施的现状

甘肃省自2007年开始与全国同步开展农业保险试点，农业保险实现了从无到有、从小到大、从点到面较快发展，累计实现保费收入56.76亿元，为农业提供了1756亿元的风险保障，处理赔款案件53万件，赔款支出32.4亿元，直接受益农户达514万户（次）。2018年，全省参保农户160.14万户（次），保费总额11.53亿元，保险理赔7.33亿元，从中直接受益农户达到117万户（次）。共开办能繁母猪、奶牛、玉米、马铃薯等11个中央财政补贴险种，中药材、苹果、肉牛、高原夏菜、设施蔬菜、生猪、鸡8个省级财政补贴品种和一县一品地方特色以奖代补补贴品种50多个，其中藏区养殖险和中药材产值保险走在全国前列，牦牛、羊承保率达到82.4%、84.8%；开办以来累计支付赔款7.71亿元，受益牧民13.1万户，户均赔款5885元。为全省农业连年增产、农民持续增收提供了支撑保障。农业保险制度框架体系基本建立，服务网络初步形成，保险覆盖面不断扩大，有效促进了农业稳定发展和农民持续增收。同时，甘肃省农业保险助推产业脱贫的典型做法在全国受到了广泛关注和认可，在2018年10月17日全国第5个扶贫日上被农业农村部评为全国产业扶贫机制十大创新典型。

二、政策性保险实施的影响

为进一步了解政策实施所在地农户的基本情况，分析政策实施对农户的影响，2019年4月10日至17日，课题组分两组组对甘肃省14个地州市政策性农业保险情况进行了调研。

（一）农户层面

农户作为农业保险保费补贴政策的直接受益主体，作为农业保险的保障核心，其是否对政策性农业保险满意、是否真正得到了福利，是否有负担保费的能力是农业保险政策最关注的问题之一。因此，基于农户视角的政策性农业保险评价主要包括农户对政策的了解程度、投保积极性、满意程度、收益和负担能力的评价。

从调研数据看，2018年被调查农户耕地面积为5138.45亩，参加农业保险的有685.98亩，占农作物总面积的13.35%。以临夏州临夏县为例，2018年政策性农业保险产品有冬小麦、玉米、能繁母猪、奶牛、牦牛、藏系羊，分别占到种养殖总量的83.33%、16.65%、13.28%、16.07%、15.49%、12.16%。虽然较2017年中央、省级保险品种数量增加，但95.67%的农户认为当前的农业保险品种不能满足需要，尤其是给农户带来较高利益的经济作物未能列入投保系列。

1.受自然灾害影响程度

了解农户生产中面临的风险，以及风险对农户的影响程度，能够深刻理解农业保险在农民生产生活中的作用。在调查中，设计了“您（2018年）是否遭受自然灾害?”、“受灾损失程度”、“自然灾害造成的损失对您家生活的影响情况等问题来了解被调查农户受自然灾害的影响程度。调查数据显示：有84.36%的被调查农户受到了不同程度的灾害影响；给被调查农户的生产(收成)带来的损失超过五成的农户达43.16%；超过70%的受灾农户认为：最严重的一次自然灾害，所造成的经济损失对其家的生活造成的影响“非常大”和“比较大”。以上分析说明，调研地区的农业生产深受自然灾害的影响，农户的生产、生活遭受的损失比较大，农户需要分散农业生产中的自然风险。

2.农业保险参与度

在调查的农户中有254户农户购买了农业保险，占样本总数的79.38%。当问及农户购买农业保险的原因时，有89.37%农户购买农业保险的原因有“能弥补损失，对生产有保障”；有15.41%的农户购买农业保险的原因是“有政府补贴”；有10.67%的农户是因为政府要求购买农业保险，有4.21%的农户是为享受优惠政策而购买农业保险；农户没有购买农业保险的原因主要是有两方面，一是农户可选险种少；二是险种门槛高，出现一般农户有保而不能保的尴尬局面；三是认为自己的农业风险比较小，不需要购买农业保险；四是有些险种因赔付额度低，赔付时间长等原因拒保。

3.农业保险满意度

调查农户对基层政府在农业保险方面、保险公司的理赔服务工作方面表示基本满意（均值2.78，众数 2；均值 2.43，众数 2），大多数农户认为保险公司的赔付是合理的，但由于承保和理赔程序太繁琐，工作量太大，保险公司的赔付不及时。同时，农户对办理农业保险中的个人缴费情况了解较少，他们一致认为面临自然灾害时政府对农业保险补贴政策能起到积极的作用，但由于保险打到农户一折通账户时，没有标注说明款项来源，而一折通上钱的来源很多，给农户造成困扰，造成不知保险到账等误会，影响了群众的知情权，也常常因在遭灾后赔付额度与其心理预期有差距，从而对农业保险产生误解和不信任。

表1 调查农户满意度

分析结论：

第一，通过调研我们发现农业保险自开办以来得到了广大农户的认可，政策性农业保险受益面非常广，投保农户对开展政策性农业保险比较满意；各级政府对农户购买农业保险进行保费补贴，大大降低了农户的负担。通过农户对农业保险服务的评价可以看出，有一部分农户没有见过农业保险公司工作人员，在得到过灾后赔款的农户中有近一半农户没有见过勘察定损人员，农业保险经营机构的服务并不完善。农业保险设置保费补贴品种、保险责任范围基本能够符合大部分农户的需求，但是农户对农业保险金额的评价却不高，农业保险金额处于一般水平，对于风险规避的农户并不能满足其需求。

第二，投保品种不能全覆盖。在今年的运作过程当中，部分农产品的保险已经获得了农户的广泛认可，如苹果保险、玉米保险等。但限于地方财力，目前农户只能部分投保，意味着灾害发生后农户只能按照投保的面积和数量获得补偿，剩余的损失自己承担。尤其是经济价值比较高的苹果等覆盖率很低，损失发生后农户自己承担的部分很大。

第三，部分经济价值高的地方特色产品不能获得承包。在调研中，农户和地方政府普遍反映到的华亭的黄芪、独活，宁县的万寿菊等产品未列入中央和省级财政补贴范围，保险公司若要开办这些险种，农户经济负担很大，所以到目前为止，这些产品还没有实施保险。受访农户迫切希望这一类能够带来较高收入的产品能获得保险保障。

第四，保险金额不足，难以实现预期赔付。政策性农业保险在保险金额的设置上遵循保成本的原则，目前中央和省级财政补贴的农业保险产品的保额是“提标降费”后大田玉米为600元/亩、马铃薯为700元/亩、苹果为2000元/亩，尽管绝大多数品种保额提高了30%～100%，费率降低了30%～40%，但是种植业品种保障程度仅达到直接物化成本的60%～80%，养殖业品种也只有饲养成本的50%左右，保障程度较低，农户“不解渴”的问题仍然比较突出。

第五，虽然各级相关部门和保险经办公司对农业保险政策进行了广泛宣传，但仍有部分群众对政策理解不深，认识有差距，投保积极性不高。

（二）政府层面

通过调研发现，在政策性农业保险的发展中面临以下困境：

1.从政府层面讲，配套补贴资金的筹集非常困难。由于甘肃省贫困县比例大，县级财力不足，86个县市不同程度存在市县级配套保费补贴资金不到位的问题。2010年—2016年市县级财政欠缴保费为2134.92万元。2017年市县财政欠缴保费金额为230.76万元，2018年市县级财政欠缴保费金额为2042.62万元。因此，地方政府尤其是县级政府在推广政策性农业保险方面存在一定的担忧，积极性不太高。

2.从已经开办的政策性农业保险的赔付状况看，虽然各个农产品的赔付率差异性较大，部分产品如能繁母猪保险、苹果保险赔付较高，简单赔付率达到或者超过了100%，也有部分产品如冬小麦、马铃薯等赔付较低，简单赔付率在50%左右，但总体上来看，政策性农业保险的简单赔付率在75%左右，除去保险公司10%～15%的经营费用率，保险公司还有部分盈余。致使地方政府认为补贴资金的投入和产出不匹配，对农业保险产生了一定的误解。

3.政策性农业保险的开办秉承“政府引导、协同推进”的原则，尤其是我国农业小农生产的经营模式下，农业保险的承保、理赔等环节非常需要基层政府的大力支持，否则保险公司的成本将非常高。而承保和理赔的时间上大多与政府开展各项工作的时间相重合，导致基层政府没有更多的时间和精力投放到农业保险上面。甚至，部分基层政府将农业保险事务看作是分外工作，这样，基层政府对农业保险也有一种抵触心理。

4.当前政策性农业保险采取的是省级财政按照县级农业状况编制计划，再向保险公司进行招标，保险公司通过基层政府进行承保，各级财政根据各承保农产品的规模进行补贴资金的划拨。这样的运作机制，在很大程度上限制了县级政府运用农业保险的灵活性，使部分县域具有地方优势、经济效益高的农产品不能或者大部分不能获得保险保障。中央和省级财政的补贴品种与地方重点扶持的特色农产品协调性、一致性较差，不能有力地支持地方发展特色农业和高效农业的规划目标。

5.由于2018年第二批农业保险计划任务下达时已是8月份，一些县区的相关品种已投保或错过农事季节，未能享受《实施意见》关于“提标降费”的相关政策。

（三）保险公司层面

保险公司作为农业保险市场的主体之一，是农业保险的供给方，是执行农业保险政策的重要载体。其决策和行为等与农业保险的经营效率息息相关。从利益诉求角度来看，保险公司是以追求利益最大化为需求的。因此，从保险公司视角来看，对政策性农业保险的评价主要从经营自主性、赔付率、管理体系健全等方面展开。

1.农户的分散经营带来的投保的时效性问题。每个农户种植和经营的农产品品种种类比较繁多，分布也比较分散，即便采取按行政村集体投保的方式，保险公司要完成全包的承保合同签订也需要一个时间段。这样，还未完成投保就发生出险的情况时有发生，很容易造成农户、政府和保险公司之间的纠纷。

2.农户外出打工多，不能做到及时签字，导致投保和获赔不及时，增加了保险公司工作难度。

3.受灾后结果的差异化带来定损难的问题。各市、县之间由于地理、地貌等存在很大的差异，使得各个区域之间的风险特征差异很大。即便是同一区域在遭遇相同风险后，各个农户的农产品损失程度也存在一定的差异。受灾后，保险公司一般是会同地方农技、畜牧部门和地方政府部门共同定损，但是县域上述差异性以及抽样调查的局限性，使定损结果与农户的正式损失之间仍然存在差异。由此，造成了农户对保险公司的不信任和误解。

4.“投一保十”的风险无法根除。目前正在运行的农业保险产品，没有一个能够做到全覆盖，这就意味着保险公司将以不足额的保费承担全额的风险。如果不能做到全覆盖，那么作为农户和地方政府将可能进一步降低承保的面积或数量，使农业保险陷入倒退的境地，也极大地挫伤了保险公司的积极性，回到10年前农业保险寸步难行的状况。

5.农户平均注意思想难以转变。长期受平均主义思想和依赖政府的心理影响，农户普遍认为灾害后的保险赔偿是一种政府救灾。所以，不论自身受灾程度的轻重，都会关注别人获得补偿的额度，一旦其他受灾较重农户获得的补偿高，便认为对自己不公平。由此，使部分地区保险公司在灾害不得不以相同的标准进行赔偿，扭曲了损失多少补偿多少的保险经营原则。

三、农业保险运行优化建议

（一）将参加农业保险和享受其他农业补贴相捆绑

现阶段农业保险发展程度和保障能力，还做不到高比例覆盖受灾损失，只能在一定程度上起到经济补偿作用。在这种情况下，提高农业保险参保率，将参加农业保险和享受其他农业补贴相捆绑，吸收足够大量的农户来参保。在美国、法国、日本等发达国家，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他农业优惠政策，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等。同时，对与民生重要相关的大宗农产品或达到一定种植规模的农户必须投保,此外,在加入保险连续几个时期不出险的情况下应考虑返还给参保方一定的比例，这可有效规避道德风险，以更好地发挥出农业保险的整体效用，从而确保必要的参保率。

（二）改进优化资金筹集使用和保费补贴机制

一是进一步优化政策性农业保险保费分摊比例。调研中发现，中央与省级财政补贴保险完成情况较好，但市县财政补贴的“一县一品”保险完成情况差距较大，这主要是由于甘肃省贫困县比例大，县级财力不足，86个县（市、区）不同程度存在县级配套保费补贴资金不到位的现象，建议进一步加大中央、升级政策性农业保险省级财政补贴力度，降低市县配套比例。二是农业保险资金筹集可以考虑将农业相关补贴转化为保费，提高政府补贴相关品种的保额，还可以从财政扶贫资金中划出一部分用于贫困户的农业保险补贴，逐步推动不足额成本为主的农业保险向足额成本为主的农业保险转型升级。三是对预算资金采取结算制，给予地方政府更大的资金使用自主权限，以便在不同险种间调配。

（三）创新农业保险发展模式

改革创新成为农险业务开展的当务之急，而保险“新国十条”提出的“积极探索天气指数保险等新兴产品和服务”，建立集旱灾、风灾、冻灾、洪涝、暴雨、冰雹等多种灾因的天气指数保险。天气指数保险并非以个别生产者实现的产量作为保险赔付标准，而是根据现实天气指数和约定天气指数之间的偏差提供标准统一的兜底赔付，极大克服了定损量化信息不明确或自然因素与人为因素相混合的问题，对受灾区域统一进行赔付，忽略赔付中出现的基差风险，进而解决了逆选择和道德风险问题。由于合同标准化，无需根据参保人的变化来调整合同内容，不需要对单个农户进行监督，不需要繁琐地勘查理赔流程，因而该险种管理成本较低；由于合同结构标准、透明，很容易在二级市场流通，这不仅方便人们获取保单，而且使其定价过程更为遵循市场供求规律，有利于用强大的资本市场来分散农业风险。

（四）建立农业风险调节基金

农业风险的高度关联性，很容易促成农业大灾风险损失的发生。化解农业大灾风险，并非单个的农业保险供给主体力所能及的。因此，各地区可根据本地区当年保费实际发生额的5%～10%的比例，建立农业大灾风险基金，视同农业保险基金由政府相关部门管理，列入财政预算，做到专户管理、滚动积累、定向使用，为化解大灾提供保障。同时，还要求所属各市县建立大灾风险分担和补偿制度，发生农业巨灾超赔后，农保基金和农业大灾风险基金不足时将由政府财政调剂补助。

（五）建立农业保险信息化的共享平台

在政府层面推进农村基础数据库建设，积累社、村、乡、县四级相关的农户、合作社、负责人信息、种植作物、面积、产量、受灾情况等基础数据。加大数据共享力度，基础数据库在县级以上农牧局和政府共享，尤其是取得财政补贴部门的认可、监督和使用，有利于财政部门下达有效的计划，也有利于监督基层政府农险资金补偿流程是否透明和公正。增加公司面向农户的信息化平台研发和提升，开发面向农户的移动APP便捷平台，方便农户农业保险承保、理赔和查询。

（六）保险公司应明确社会责任主体

在调研中发现，保险公司的赔付盈利有很大的空间，保障农牧业的指数保险实际上是救助保险，属于社会保险范畴，并非商业保险。但我国的农业保险在实施过程中，使用社会保险的投入（政府投入接近90%），却用商业保险的手段进行操作。这样的结果是保险公司获利偏高，农户本应得到的赔偿却打了折扣，这是当下政府部门亟须解决的问题。保险公司运作商业保险天经地义，但对于具有普惠性、兜底性，且是政府投资的农业保险而言，还应回归其社会保险本位。保险公司应将农业保险视为农户利益兜底的产品，同时通过其他业务获得利润，在兜底的同时打开农村保险市场。

（七）整合资源，建立农业保险的长效机制

调研中发现，农业保险政策性强、涉及面广，任务重、责任重，人员不足。一是部门整合。建立以政府牵头，县级整合农技部门，乡镇层面整合农经站，村级层面农民专业合作社、农业产业化龙头企业、农经室等多方联动合作平台，将风险补偿机制和科技服务机制、农业保险与产业化经营有机结合在一起，建立农业保险可持续发展的机制；二是加强农业保险政策宣传。充分利用电视、广播、报纸等媒体作用加大农业政策性保险方针、政策、典型案例的宣传力度，尤其要加强面向养殖大户、龙头企业、专业合作组织的宣传，使这项工作家喻户晓；保险公司要加强组织人员深入乡村开展农业保险知识讲座，具体讲解农业保险的有关知识，利用保单等让农民了解农业保险补贴政策，懂得投保、索赔、防灾防损常识，提高农民对农业保险的认知水平和保险意识，增强投保的积极性和主动性。