国家石漠公园申报规划与管理方面中存在的问题及对策

2020-01-13吴协保

中南林业调查规划 2020年1期

吴协保

(国家林业和草原局中南调查规划设计院，长沙 410014)

石漠公园指以多样化的岩溶地貌与生物景观资源为基础，以保护岩溶生态系统及其生态环境为基本出发点，以生态文化建设与科普宣教为主线，合理利用资源开展公众游憩、旅游休闲和进行科学、文化、宣传和教育活动的特定区域，属社会公益性生态型公园，是岩溶地区加强生态文明建设的重要内容，更是巩固石漠化防治成果，推进乡村振兴与美丽家园建设的重要举措[1]。本文结合2016国家石漠公园开展试点建设以来，在申报、规划及管理方面存在的相关问题与制约因素，提出对策措施，以便加快国家石漠公园建设与发展[2]。

1 国家石漠公园发展概况

针对林草主管部门主要承担着“三个生态系统”保护的重任，其中森林与湿地生态系统的保护中均设立了国家级的公园体系，在森林与湿地生态系统保护与合理利用方面发挥了重要作用，也是开展生态文明建设的重要平台。而我国广袤的荒漠及岩溶生态系统缺乏高效与针对性的保护举措，为此国家林草主管部门于2013年下发了《关于做￣好国家沙漠公园试点建设的通知》，引导各地积极申报与建设国家沙漠公园，截止2015年底，原国家林业局批复了国家沙漠公园55家，涉及内蒙古、甘肃、青海、新疆等9个省区及新疆生产建设兵团，总面积达29.73万hm2。岩溶生态系统与荒漠生态系统同属脆弱生态系统，是我国生态保护与修复的重点区域与难点地区。

岩溶土地在我国西南地区分布集中、面积大，其生态系统脆弱，石漠化是该区域的主要生态问题，也是我经济发展相对滞后、贫困人口集中区域。我国自本世纪初，结合长江珠江防护林工程、退耕还林等专项工程加快石漠化土地生态修复，尤其是2008年岩溶地区石漠化综合治理工程实施以来，岩溶地区加大了生态保护力度，对石漠化土地实施生态修复，提高岩溶生态系统的稳定性，改善了区域生态环境状况。为响应国家生态文明建设与美丽中国建设号召，在参照国家沙漠公园试点规范与标准，国家林草主管部门明确推进国家石漠公园建设，在岩溶生态系统保护与石漠化土地生态修复的基础上，合理利用岩溶地貌与景观资源，完善科研监测设施设备，强化岩溶生态系统与石漠化防治为主的科普宣教，创新性建设岩溶地区生态扶贫与生态文明建设平台，推进岩溶地区生态修复与扶贫进程。

2016年，湖南安化云台山国家石漠公园顺利获批试点建设，成为我国首家国家石漠公园。2017年，湖南省林业厅以首家国家石漠公园批复试点建设为契机，抓紧完善国家石漠公园申报规范，提出了国家石漠公园申报项目库，建立了石漠化监测与防治专家库和申报考核评价机制，积累了良好经验，为我国国家石漠公园的快速发展创造了条件。同时，原国家林业局加大了石漠公园申报与建设的宣传组织及业务培训，各省申报国家石漠公园热情高涨。截止2018年底，全国已批复国家石漠公园共23家，其中湖南15家、云南4家、广西2家、广东1家、四川1家。

2 存在的主要问题

2.1 申报阶段

2.1.1 申报文件行文不规范

参照国家沙漠公园管理办法，石漠公园申报时，应提交当地人民政府出示的关于同意建设国家石漠公园的批复文件。但在申报过程中，许多申报单位仅提供县林业局或县人民政府向省林草主管部门提交的同意申报的请示文件，不符合申报要求。另外申报文件的土地权属、相关利益主体无争议及组织机构承诺文件都应该逐级申报，申报收文单位为省级林草主管部门，而不应跨级为国家林草主管部门。

2.1.2 申报书中内容重点不突出，特色不鲜明

参照国家沙漠公园管理办法，申报书的申请单位为省级林草主管部门，仍存在有部份申报单位为县级人民政府的问题。沙漠公园中明确沙化土地面积不低于公园面积的60%，部分申报单位套用为石漠化土地占公园面积的60%，但因石漠化现今平均发生率仅为22%，尤其是随着近年来石漠化防治力度加大，石漠化土地缩减加快，石漠化发生率如此高的区域极为稀少。而大部分区域因生态修复后转化为潜在石漠化土地，区域生态状况日趋好转，生态环境质量稳步改善，这些区域更应纳入保护与规划范围。因此，申报书中应调整为石漠化与潜在石漠化土地占公园面积的60%。实际上，已批复的石漠公园亦是按此标准在实施。

石漠公园申报书重点应体现参照沙漠公园管理办法所要求遵循的相关准则与要求，提供申报后机构承诺文件、公园权属与相关权益主体的关系、省级申报文件等。同时高度总结与概括公园建设条件及资源特色，但目前申报书中对公园建设的生态区位、岩溶地质地貌特色、景观资源及人文条件优势等总结提炼不到位、比较优势不突出，申报书没有全面体现公园资源特色。

2.1.3 宣传画册分类与标注不规范，效果不佳

因石漠公园申报区域仍处于原生态状态，原始照片资料有限，石漠公园一般是在4月份左右开始提出申报，当年7月底提交正式申报材料，因而申报材料编制时间紧，导致画册以春夏景观照片为主，缺乏秋、冬季节照片，照片种类不够丰富；照片质量也普遍不高，尤其是有些石漠化照片中存在悬崖及小至几十个平方米的裸露石质照片，与石漠化定义不符；此外，画册没有按石漠化、地文、生物、水文、天象、人文、基础设施等进行科学分类，分类标题混乱，照片的标注不规范，照片与文字不匹配等问题。

2.1.4 申报视频真实性与可靠性有待加强

受限于公园内拍摄的视频素材，申报视频中存在大量引用公园周边及县域内其它区域的视频资料，导致与文本内容不匹配，或者视频素材无法在公园内找到，文字与视频素材不匹配，视频真实性不强；视频中大量使用照片素材，部分素材分辨率或像素低；片中文字组织结构不完整，数据不真实，用词不严谨科学，更像是景区宣传片；对公园规划内容较少，缺乏展现规划思路、分区布局及保护重点等关键内容，申报视频总体质量不高。

2.2 规划材料中的问题

2.2.1 编制单位及项目负责人专业水平有所欠缺

石漠化是我国岩溶地区的重大生态问题，涉及石漠化监测与研究的单位极少，研究程度也不够深入。国家石漠公园规划编制项目负责人及参编人员在承担该类项目前，对石漠化及石漠公园了解甚少，而且目前国家石漠公园规划又缺乏规范的技术标准，导致规划文本中出现较多低级错误，专业性水平不高。

2.2.2 规划基础数据调查不清

石漠公园规划的基础是摸清规划区的本底资料，彻底分析其建设条件的优劣势、发展机遇及存在问题，为公园规划提供支撑与对策[3]。但因岩溶生态系统及石漠化具有较强的专业属性，对岩溶地貌、石漠化等基础数据没有彻底摸清。如石漠化本底数据套用2016年监测数据，与项目区现状不符，导致大面积植被综合盖度超过50%的有林地，仍被标注为石漠化土地；另外，项目区岩溶地貌及母岩判断不准，针对岩溶地区独特的水文地质结构缺乏调查数据，导致规划内容缺乏支撑数据，亦没有针对存在问题提出合理解决方案；在公园内生物多样性表述中，因没有开展专项调查，而采用全县动植物种类及数量，或引用周边自然保护区及森林公园等数据，制约着生物多样性的针对性规划。

2.2.3 评价指标真实性不够，数据不足以支撑

在我国首个国家石漠公园规划中，已探索出一套石漠公园建立的定量与定性评价指标体系[4]，但各个公园在分析评价时没有依据其特有的资源条件进行科学合理的评价，生搬硬套评价体系和指标，定性评价及定量评价均存在与实际不符的情况。如生态系统脆弱性、稀缺性、典型性等缺乏数据合理支撑，评分依据不充足，评分结果不够客观和真实。

2.2.4 规划布局空洞，建设目标不明确

规划指导思想与原则中没有突出岩溶生态系统的脆弱性，国家石漠公园以保护为主的理念及公园建成后的阶段目标等没有充分展现[5]。规划原则仍以口号式为主，对石漠公园的针对性不强，在专项规划中如何体现与落实规划原则没有具体表述；规划目标中对各个阶段目标不明确具体，与专项规划内容没有紧密关联。此外，石漠公园规划区域范围也有部份存在问题，如：有的与现有保护地重叠，也有的规划区域内有已批复的探矿与采矿权或正在开采的矿区，都与石漠公园以保护为主的设立要求不符。

2.2.5 功能分区依据不足，整体性不强

功能分区中对各个分区现有资源条件、特色与存在问题等调查不实，导致主体功能定位及分区依据不清，对各个功能分区的保护、利用等规划建设项目与主体功能不协调；尤其是以保护为主的生态保育区破碎、整体保护性不强；而休闲体验区、科普宣教区及保护管理区缺乏有效的连接通道，或被生态保育区分隔成为相互独立的空间，难以落实各个分区的功能定位[6]。

2.2.6 专项规划不具体，专业性不强

针对石漠公园的保护、修复、科普宣教、合理利用、灾害防御和社区共管等专项规划内容，普遍存在着现状分析不到位、规划思路类似、特色不突出和建设目标不明确等问题。尤其是保护与修复规划措施不具体，建设地点、规模及要求不明确，对公园保护与生态修复指导性不强。

2.3 管理方面的问题

2.3.1 缺乏国家专项资金支持

国家沙(石)漠公园自2013年纳入国家荒漠化防治体系建设以来，至今未落实国家沙(石)漠公园中央建设资金，资金主要来源于地方政府自筹及社会资金，资金数量少，且缺乏固定的投资渠道，未纳入地方年度财政资金预算范畴，导致公园日常运转资金不足，严重影响到公园的正常运转。

2.3.2 缺失专项指导、监管与评价

国家石漠公园因没有获得国家及省级专项资金的支持，国家林草主管部门及省级林草主管部门亦没有对石漠公园建设、管理与保护纳入年度考核与评估计划，没有对各公园建设与管理情况定期开展调研，也没有要求石漠公园定期进行汇报，对石漠公园建设情况了解甚少。

2.3.3 公园建设与发展停滞不前

因受资金、机构等因素影响，已批复的23处国家石漠公园除结合石漠化综合治理工程等生态工程开展了以林草植被保护与修复为主的生态建设外，已正式启动管理与保护为主体的基础设施建设的不到40%，更没有建设相应的科研监测、生态旅游生产接待服务设施，更没有开展科普宣教活动及社区共建活动，建设相对滞后。

2.3.4 机构不健全或没有建立

根据国家沙(石)漠公园管理办法要求，新设立的国家石漠公园应设立相应组织管理机构，落实编制与管理保护人员，确保公园高效有序运转。而目前已设立的石漠公园，已落实组织机构的不到10%，严重制约着石漠公园的建设与正常运转。

2.3.5 保护与运营没有分开

目前，已启动建设与运营的石漠公园，基本都是采用传统运营模式，即公园的生态环境及资源保护管理与生产经营(运营)仍为石漠公园管理局，没有实现保护管理与运营实体的相对分离，管理局即当运动员，又当裁判员，不利于协调和解决资源保护与利用的矛盾，难以走出一条生态改善、群众增收、经济社会可持续发展的路子。

3 发展对策

3.1 健全国家石漠公园相关规范标准，强化管理

自2016年批复首个国家石漠公园以来，石漠公园的申报、管理及总体规划编制规范等均是参照国家沙漠公园的相关规范标准及规章制度，但因石漠公园布局区域的自然地理状况、发生机理及社会经济状况及规划理念等都与沙漠公园存在明显差异。因此，在参照沙漠公园现有管理、建设与规划等相关规范标准的基础上，尊重石漠化发生与演替机理，科学制订石漠公园的相关规范标准与规章制度，从而实现国家石漠公园的申报、规划、管理与建设逐步走上科学化、规范化的轨道。

3.2 设立发展专项资金，确保管理正常运转

沙(石)漠公园是我西部荒漠(岩溶)生态系统保护的重要举措，属保护地范畴，也是开展科普宣教与实施乡村振兴的重要平台，符合国家生态文明建设战略，建议纳入中央财政预算，给予重点扶持，并作为各地生态保护与生态文明建设的场所，纳入各级地方政府财政预算，提供稳定的资金投入保障，确保石漠公园的建设管理与有效运转。