以国有林场改革为契机助力国有林场转型发展——以肇庆市属国有林场改革为例

李香林

( 肇庆市濒危野生动物救护中心，广东 肇庆 526000)

1 国有林场改革背景及现状

国有林场是建国初期为了消灭荒山，加快森林资源培育，保护和改善生态环境，以国家投资的方式成立的从事营造林和森林管护的林业事业单位。纵观国有林场发展历程，共经历了四个发展阶段：第一个阶段是建场初期，以造林为主，培育森林资源；第二个阶段是上世纪70年代，国有林场被弱化，国有森林资源出现被周边村集体蚕食的现象；第三个阶段是改革开放后至90年代初期，国有林场进入稳定发展期；第四个阶段是90年代后期，进入生态转型期，随着改革开放、市场经济社会大环境的影响和企业经营机制转变， 国有林场陷入发展瓶颈。

国有林场在我国林业和生态文明建设中发挥了重要的示范带动作用，特别是在森林培育和资源保护方面取得了巨大的成就，得到了社会的公认。但是，国有林场在长期发展过程中也累积了很多问题，如林场经济发展能力不足，职工收入没有保障，基础设施建设严重滞后，生态功能弱化等，林区的技术人才也存在着“招不来、分不去、留不住”的矛盾。上世纪90年代，很多地方政府为了发展经济，将国有林场作为生产性事业单位进行管理，经费自收自支，实行“事业单位、企业管理”的管理体制，政府部门只是对国有林场人事按事业单位管理，但不享受事业单位的政策待遇，管理人员不给经费，收入没有保障。而林场既要承担繁重的生产经营任务，又要承担森林资源管护任务，诸如森林防火、生态公益林管护等社会公益性工作任务，每年需投入大量的人力、物力和财力。为维持和保障林区生产生活，国有林场在经济效益驱使下，对林区可采资源进行了过度采伐利用，生态功能严重削弱。2000年以来，随着以生态建设为主的林业发展战略的实施，国家逐步采取了禁伐限伐政策，国有林场木材产量大幅调减，收入明显减少，国有林场陷入“资源枯竭、经济危困”的境地。为解决国有林场发展困境，2003年《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》提出实施国有林场改革。2011年，经国务院批准，河北、浙江、安徽、江西、山东、湖南、甘肃等7省开展国有林场改革试点。2015年，中共中央、国务院印发《国有林场改革方案》，全面启动国有林场改革。

2 肇庆市属国有林场改革中存在的问题

2.1 被定性为公益二类，面临生存和资源管护双重压力

党的十九大报告和习近平新时代中国特色社会主义思想给生态文明建设赋予重要地位，提出绿水青山就是金山银山的理念，所以强化生态保护是必然趋势。肇庆市国有林场改革自2015年底启动，2018年底完成，历时3年。改革前，7个市属国有林场均为公益二类事业单位，在职职工496人；改革后，7个市属国有林场仍定性为公益二类事业单位，定编322人。肇庆市属国有林地面积2.981万hm2，森林覆盖率达92.49%，森林蓄积量约1 900万 m3。2017年肇庆市属国有林场总收入为1.05亿元，其中商业性采伐收入4 513.61万元，占比43%，林场收入仍以商业性采伐收入为主。改革后，被定性为公益二类，并要求生态公益林比例达到75%以上，也就是说市属国有林场仅依靠0.745万hm2的商品林地采伐经营性收入和生态公益林效益补偿金，却要负担322人(未含自然减退人员)的工资待遇和2.981万hm2森林资源的培育、经营管护任务。管理体制和采伐政策的约束，制约了国有林场的生存空间和可持续发展，林场难以实现对森林资源的有效管护和培育。

2.2 国有林地未完成确权，影响林场的经营和发展

肇庆市属国有林场大多建于上世纪50年代末60年代初，据统计，肇庆市属国有林地2.981万hm2，确权发证2.797万hm2，占国有林地面积的94%，仍有0.184万hm2林地未完成确权发证工作。林场建场时，林地都是从当地村集体划拨过来的，大多都是荒山，在划拨过程中林场虽然与村集体签订了协议，但因技术手段落后，四至界线均采用文字描述，标注的只是地上附着物和标记物，并没有清晰的地形图，1965年进行森林资源规划调查时，也只是采用了手绘的林场范围图，没有等高线。地上附着物和标记物不是永久不变的，在频繁的经营活动中很容易丢失，为国有林地被侵占留下了隐患。当时的土地多为集体所有，农民没有意识到土地的宝贵，并且在国有林场发展过程中，也促进了周边农村的经济发展，农民也从中得到了实惠，所以农民与国有林场可以和平相处。但上世纪80年代，农村开始实行分田到户的家庭联产承包责任制，农民对土地拥有了自主权，对土地的权属意识开始强化。特别是进入21世纪，随着经济发展速度的加快和集体林权制度改革政策的落实，为充分保障林农权益，林权证实行发证到户，林地逐渐成了香饽饽，原来可以和平相处的集体林和国有林出现了摩擦，村民不认可国有林场的建场资料和林权证，认为界线不清晰，在进行国有林地确权时，村民不愿意签名确认。执法时，当地政府因害怕农民群体性上访，往往避重就轻，偏向农民，要求林场作出让步，对于权属一直采取模棱两可的中立态度，不说是林场的，也不说是农民的。涉及征地时，农民不肯签字办手续，但补偿款却寸步不让，这就造成了征地材料林场签字确认上报但却拿不到应有的补偿款，农民利用群体性影响力逼迫政府作出让步，政府又让林场作出让步。这也在一定程度上助长了国有林地被集体蚕食现象的发生。

2.3 国有林场产业发展缺乏科学性规划

国有林地被保护是国家生态建设的需要，也是国有林场改革的方向所在，但林场后续产业还处于起步阶段，缺乏科学的规划和引导，发展方向不明确、发展种类不均衡，经营方式也比较单一，经营品种较为零散，无法有效形成产业集群，并且产业发展总体较为薄弱，尤其是经济收入占比较少，尚不足以成为林场经济发展的有效力量，某种程度上不利于新形势下国有林场承担的生态建设和经济发展的双重任务[1]。

2.4 国有林场管理工作创新性不足

思想决定出路，如果在思想认识上没有得到有效的提高，对工作就很难有好的突破性的发展和良好的规划。国有林场因地处偏远山区，职工多与山林打交道，平时接受继续教育机会不多，大多都是满足于做好当前的日常工作，缺乏对政策形势的准确把握，缺乏对林场可持续性发展的规划和研究，从而导致工作墨守成规，创新性不足。

3 国有林场改革后的出路探索

以现有森林资源优势，以及新型森林利用方式为发展思路，通过发展与生态建设相协调的绿色产业和储备林项目建设，对所属森林资源进行高效高质量管护，突破采伐资源危困的发展瓶颈，实现由采伐型林场向生态型、旅游型林场的绿色转型发展，提升生态效益、提高林地利用率，并探索国有林场经营活动市场化运作模式，推动国有林场转型发展，不仅可以确保国有林场在生态文明建设中的重要作用，且有助于林场可持续发展，保障职工利益。

3.1 理顺国有林场管理体制

1)争取政府支持，将国有林场纳入公益一类事业单位。国有林场改革坚持公益导向，将主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护国土生态安全和提供生态公益服务[1]。肇庆市属于山区市，国有林场大多地处偏远，没有相应规模性的支柱产业支撑林场的生存发展，所以应积极争取将国有林场纳入公益一类事业单位。这将从根本上解决困扰林场发展的突出问题，解决了经费来源、社会保险、基础设施建设、人才队伍、经营发展等一系列问题，为国有林场发展解困松绑，能够让林场集中精力做好森林资源管护和培育，加快生态文明建设步伐。

2)转变管理方式，理顺体制。目前大部分国有林场都加挂着森林公园、保护区等牌子，还有的林场虽然成立了经济实体，但人员都还是原来的人员，实行一套人马、几块牌子的“事业单位、企业管理”的经营模式，造成管理混乱，管理效能低下。应对实行一套人马几块牌子管理的林场进行人、财、物的全面核实清点，按照机构职能重新定编定员定岗，理顺管理体制，提高工作效率。

3)解决纠纷，确定权属。解决山林纠纷是确保国有林场实现可持续发展的首要任务，国有林场作为主体单位应主动向不动产登记部门申请林地确权登记，对于确实存在争议的，加大山林纠纷调处力度，在尊重历史、兼顾各方利益的前提下，尽快明晰权属核发不动产登记证书。

3.2 打造“绿色生态”发展新模式

随着国民经济的发展和个人生活水平的提高，对生态旅游资源的需求呈现大幅增长的趋势，和以前节假日人流往城市集中不同，现在节假日人流更多的是集中在生态环境优美的乡村、林场、保护区等地方。林场本身具有丰富的动植物资源，特殊的地形地貌，在发展生态旅游方面具有独特优势。国有林场应充分利用现有丰富的森林资源，在不破坏森林植被的前提下因地制宜发展以森林资源为依托的森林生态旅游项目和丰富多样的林下经济产业，拓展生态型产业发展道路，打造“绿色生态”发展模式。以全方位的休闲旅游度假、森林康养以及地理标志产品形成独具特色的品牌优势，提升林场森林旅游的核心竞争力，使国有林场成为森林旅游、森林康养和科普教育的基地，在增加林场收益的同时，也为社会提供更多生态绿色产品，这也可以促使林场更为重视和保护森林资源。这对于国有林场的可持续发展和生态文明建设都具有重大意义和深远影响。

一是开展特色主题性森林旅游。实行国有林场经营活动市场化运作模式，通过政府公开招标方式引进第三方旅游公司，以国有林场现有森林资源为依托对国有林场进行主题性森林旅游的开发和建设。从“砍树赚效益”到“看树卖景观”，从“把林产品运出去”到“把游客引进来”，充分利用各个林场的森林特色景观，结合资源、区位、传统文化和种植养殖传统等优势，进行主题性的开发，打造各林场的地理标志产品，形成品牌效应和文化竞争力，辐射周边区域，带动林场经济发展，将国有林场打造成全域旅游的新基地、新龙头。如新岗林场的茶文化主题旅游、大水口林场状元湖的传统文化教育、北岭山林场的历史遗迹(古炮台、端砚坑口、纤夫痕、清风摩崖石刻)、大南山的现代林业试验示范基地、葵垌林场的水电景观、清桂林场的广绿玉等都可以进行主题性的开发和建设，也契合了现代人的旅游和消费理念。通过品牌打造和主题性开发，提升森林生态旅游档次，让林场从本质上实现转型发展。

二是建设森林康养和科普教育基地。森林康养是以丰富多彩的森林景观、沁人心脾的森林空气环境，健康安全的森林食品、内涵浓郁的生态文化等为主要资源和依托(载体)，配备相应的养生休闲及医疗、康体服务施设，开展以修身养性、调适机能、延缓衰老为目的的森林游憩、度假、疗养、保健、养老等活动的统称[2]。传统景区旅游，注重观赏功能，属走马观花式的“一次性消费”，而森林康养作为休闲旅游概念，是健康生活的一部分，社会大众在节假日等空闲时间都可参与体验，也是都市人群进行“清心”“洗肺”的首选。森林内负氧离子含量高，对人体抗氧化、防衰老、消除自由基和增强细胞活力具有独特疗效。有研究表明居住地的森林植被条件越好，人就会越健康长寿。这也说明了森林环境是人类生存的最佳环境，也是人类的保健医生。通过市场化方式运作，充分利用林场的地理区位优势，选择距离城区60 km以内的林场建立森林康养基地，打造森林康养、森林旅游、水上娱乐、森林探险等功能板块，提供旅游、休闲、度假、养生、教育、培训等体验与研究，将林场打造成国内知名的森林康养和科普教育基地。

三是科学规划林下经济产业，打造地理标志农产品和森林生态产品。针对全域林场的资源和生产特点，对国有林场林下经济产业发展进行科学规划、合理布局，充分突出各个林场特色，做到不重不漏，有针对性的多方位开发现有的资源，推出森林康养食品，如茶叶、辣木籽、灵芝、红葱等品种。创新性的鼓励本场职工开展林下传统养殖，主要是本地山羊、黄牛等，拓宽林下经济发展渠道，开辟林场多元化发展道路。同时，还应着力将森林康养食品打造成地理标志产品，将特色乡土用材树种打造成森林生态产品，以品牌效应带动规模化发展，地理标志产品和森林生态产品除了代表产品产地外，还代表着产品的品质、信誉和品牌等特性，使产品具有独一无二的属性，可以为林场带来更高收益。

3.3 推动国家储备林建设，开启新型投融资模式

国家储备林建设，是对绿水青山就是金山银山科学理念的生动诠释，是推进林业供给侧结构性改革的重要抓手，是精准提升森林质量的重要工程，对推进林业现代化建设、建设生态文明具有重要意义。根据《国家储备林建设规划(2018—2035年)》，中国将建设2000万hm2国家储备林。肇庆市作为广东省建设国家储备林项目的试点市，有着丰富的森林资源和林木优势，具有建设国家储备林基地的充分优势。可以以市属国有林场为依托，成立储备林项目投资公司，并由投资公司开展项目实施和林业融资，树立和践行“绿水青山就是金山银山”理念，按照“分类经营、长中短结合、以中短养长”的思路，采取“边收储、边改培、边经营”的操作方式，采用“公司+基地+农户+林权抵押贷款”的建设模式，实行集约化、基地化、规模化、标准化建设经营国家储备林，为国有林场谋求新的出路和发展机遇。