我国土壤污染场地修复法律问题研究

常朔

（东北财经大学法学院，辽宁大连 116025）

1 引言

当今人类社会发展迅速，在短短百年间就发生了翻天覆地的变化。但在这种惊人的变化背后，环境污染、生态破坏等问题层出不穷。在这些污染问题中，土壤污染由于其具有长期性、滞后性以及难恢复性等原因，更应该得到重视。近年来，由于经济转型、产业结构调整等原因，城区出现了大量的工业废弃场地，进而导致了很严重的土壤污染问题，亟须解决。

2 我国土壤污染场地修复法律问题概述

2.1 土壤污染场地修复的概念

我国是历史悠远的农业大国，在经历工业化的浪潮后，已然改变了过去几乎完全依赖土地的情况，但土地资源仍是我国不可或缺的重要资源。现今世界各国对于土壤污染场地并没有一个比较统一的概念，美国环保局（U. S. EPA）于1980 年颁布的《综合环境反应、补偿与责任法》（CERCLA，也称《超级基金法》）将其定义为“因堆积、储存、处理或其他方式（如迁移）成为了有害物质的任何区域或空间”［1］；我国于2017 年施行的《污染地块土壤环境管理办法》的第二条将其定义为“从事过有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业生产经营活动，以及从事过危险废物贮存、利用、处置活动的用地。按照国家技术规范确认超过有关土壤环境标准的疑似污染地块”。

2.2 我国土壤污染场地问题的现状

我国的土壤污染问题一直受到国家的重视。在2018 年的机构改革中，生态环境部成立土壤生态环境司，下设污染地块生态环境处，承担污染地块污染防治监督管理、土壤污染防治综合性工作。原环保部从2005 年4 月至2013 年12 月开展了长达8 年的全国性土壤污染调查，并于2014 年4 月17 日与国土资源部联合发布《全国土壤污染状况调查公报》。从调查报告中可以看出，我国土壤的总体状况并不乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的超标率为16.1%，污染类型以无机型为主，重要无机污染物（镉、汞、砷、铅）呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势［2］。

2.3 我国土壤污染场地修复的价值

2.3.1 有利于缓解土地紧张

随着城市化进程的迅速推进，我国各主要城市用地越来越紧张。原工矿业场地被污染后，如果不进行修复，那么该场地将会一直处于废弃的状态。而被污染的场地大多位于现在的城市中心区域或城市下一步的发展区域，若对其进行修复，则会使城市用地紧张的问题得到一定的缓解。

2.3.2 对生态环境的整体修复具有促进作用

土壤污染场地涉及的不仅仅是土地问题，它所影响的是一个完整的生态圈，一个有结构的生态体系。大量土壤污染场地不仅会造成土地资源的浪费，还会对人的身体健康造成损害。修复土壤污染场地，能够促进生态平衡和经济发展的共同进步，从而实现生态和经济的可持续发展。

3 我国土壤污染修复立法情况

《环境保护法》是我国环境领域的纲领性法律，其主要是关于环境的整体保护，与土壤污染防治相关的方面较少。其中，第三十二条把土壤和大气、水并列为同等重要的环境要素，并加强保护；第五十条提及政府应该提供财政资金，支持土壤污染防治和农村工矿污染治理工作。

我国土壤污染治理的立法起步较晚，早期只有原则性规定，并无具体规范，直到2019 年1 月1 日才施行了《土壤污染防治法》。这部法律在理念上强调了从源头预防，尽可能将污染从源头进行预防；在制度设计方面建立和完善了土壤污染责任机制；在处罚方面则遵循对污染行为严惩重罚的原则。该法的施行是我国环境法律工作中的大事件，填补了我国在土壤场地污染法规方面的空白，意味着与人的健康相关的污染防治法律体系基本建成。

为了贯彻落实上述两部法律，生态环境部于2019 年12 月6 日发布了《关于发布〈建设用地土壤污染状况调查技术导则〉等5 项国家环境保护标准的公告》，分别为《建设用地土壤污染状况调查技术导则》（HJ 25.1—2019）、《建设用地土壤污染风险管控和修复监测技术导则》（HJ 25.2—2019）、《建设用地土壤污染风险评估技术导则》（HJ 25.3—2019）、《建设用地土壤修复技术导则》（HJ 25.4—2019）、《建设用地土壤污染风险管控和修复术语》（HJ 682—2019）［3］。近年来，通过多部法律和行政法规的规制，我国土壤污染防治的法律体系已经基本成型，相较于过去已经有了巨大的进步。

4 域外土壤污染场地修复法律制度的考察借鉴

4.1 美国土壤污染场地修复法律制度的考察借鉴

美国社会各界在“拉夫运河（Love Canal）事件”发生后，逐渐形成了一套完整的土壤污染防治体系。在这套体系中，一方面，《国家环境政策法》（NEPA）以及根据其制定的相关具体法律法规起着基础性作用；另一方面，于1980 年生效的《超级基金法》起着完善和规制的作用。后者是场地修复的主要法律依据，在生效后又几经修订，最终形成了《超级基金法》及修正案、授权法案的法律体系［4］。

根据《超级基金法》等法律的规定，美国对土壤污染场地修复制度进行了一些完善，具体体现在以下几个方面：（1）根据法案对石油或有害物质污染防治的相关规定，美国环保局在每个州开展地下储油罐计划，用以降低油气泄漏对土壤污染的程度，治理相关的土壤污染问题。（2）美国环保局根据《安全饮用水法案》（SDWA）对污染物浓度的极大值进行限定，用以保障饮用水的质量［4］。（3）美国环保局落实“污染者付费”的原则，责令污染场地的“潜在过错方”支付全部的费用。虽然此规定使美国环保局从巨额的修复费用中得以脱身，但这导致了大量潜在诉讼的发生。（4）如果找不到过错方或过错方没有相应修复能力抑或是过错方不愿意支付相关费用的，由超级基金先行支付费用，对过错方保留追诉的权利［5］。

4.2 欧盟土壤污染场地修复法律制度的考察借鉴

欧盟于2006 年通过了《土壤框架指令》法案，该法案旨在要求各成员国制定污染清单，修复已受损的场地。该指令有6 个特点：第一，所有修复活动必须考虑被污染场地的土壤功能；第二，成员国有责任防止危险物质进入土壤；第三，应制作土地污染场地名录，并对土壤使用进行风险评估；第四，各国有义务确保土壤污染场地会被修复；第五，7 年内各国必须完成约定的修复目标；第六，相关材料应向公众披露［6］。

欧盟最值得借鉴的一点是其整个流程都受土壤质量目标的规制，在某些地区，土壤质量目标是由第三方机构的风险评估结果决定的，有相应的指导数值以供参考。

5 我国土壤污染场地修复法律制度存在的问题

2019 年实施的《土壤污染防治法》使得我国土壤污染修复有了明确的法律支持，但其在某些方面依然需要进一步完善。

5.1 相关监管体制方面

《土壤污染防治法》第四十三条要求具备专业能力的第三方调查机构应对其出具的调查报告的真实性、准确性负责。第九十条规定，受委托的第三方调查机构出具虚假报告的，由地方人民政府生态环境主管部门对其处以罚款、没收违法所得，情节严重的，禁止其十年内从事相关业务。这里虽然对机构违反法律的后果进行了说明，但是没有对事前和事中的监管方式进行说明。

5.2 权利与义务的分担方面

该法第四十五条规定，土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务，土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复。第六十八条规定，土地使用权已经被地方人民政府收回，土壤污染责任人为原土地使用权人的，由地方人民政府组织实施土壤污染风险管控和修复。对土壤污染负责人的义务讲述较多，而对其权利却较少进行相应的阐明。同时，该法对于土地使用人的要求有些严格，对政府的相关责任却有调整过轻之嫌，在裁量的过程中，政府的自由度偏大。该法只规定了政府要视实际情况而定，但具体来讲什么事情需要政府管，政府需要管到什么层面，这是需要进一步解决的问题。

5.3 土壤污染防治基金机制方面

虽然《土壤污染防治法》第七十一条规定了土壤污染防治基金制度，但是只对其进行了概念性规制，并没有在具体层面上规定资金来源问题。如果不将情况和标准详细化、具体化，那么在法律实践中责任主体就会无法确定，最终治理的责任就会落到政府身上。我国土壤污染场地众多，此种情况必然会对政府造成巨大的财政压力，很难将其落到实处。另外，也没有对基金会的监管体制予以明确说明。

6 完善我国土壤污染场地修复法律制度的建议

6.1 完善监督管理体系

要对污染场地第三方评估机制进行完善。污染场地评估一共有3 个阶段：场地污染识别、现场采样分析、风险评价与修复，这有助于确定场地污染物的性质和分布状况，便于为后续的修复工作提供数据和相应的具体情况。一般来说，土壤污染场地相关问题的调查问责主体为对应的行政机关，但这些主体往往缺少相关的技术和经验，所以这种调查一般都是指定第三方调查评估机构进行。现行《土壤污染防治法》缺乏对调查评估机构事前、事中的监管规定，因此需要对其进行一定的增补。在事前应对调查评估机构的资格和能力进行限定，在事中如果发现由于机构操作失误导致土壤场地出现问题的，应依照法律对其进行追责。

6.2 规范责任承担机制

《土壤污染防治法》对未造成环境侵权的土地使用权人要求过于严格，在第四十五条中应对该情形下的土地使用权人予以一定的救济，以免其承受较重的经济负担。对于土壤污染责任人来说，应承担行为责任，根据其污染行为所获利益来确定其需要承担的责任；若出现多个责任人的情况，则应该按照侵权责任大小分担责任后果。对于非污染责任人的土地使用者来说，应当承担状态责任，根据状态责任的概念，在污染防治的领域中，行为责任不足以满足立法目的时，便责令对物存在事实管领力的主体承担相应的责任［7］。对于非侵权主体的后果承担大致有3 个方面：第一，先行垫付相关款项，在找到责任人后对其进行追偿；第二，转移土地使用权，将责任转移到下一个使用权人的手中；第三，政府对土壤污染治理也存在一定的义务，因此也可以通过政府管理的方式解决责任承担的问题。

6.3 调整土壤污染防治基金制度

《土壤污染防治法》规定了土壤污染防治基金制度，这本是一个巨大的进步，但其中只有一些原则性的规定，缺乏具体的规定，特别是对基金的来源和运行没有做出明确的规定。该基金的初始资金应主要由财政拨款、环境税组成，后续运行资金应包括土壤污染罚款、债券等。考虑到我国土地污染数量较大且条件复杂，建议将每年财政收入增幅的1%～10%投入到该基金中作为启动资金。2019 年全国一般公共预算收入为190 382 亿元，较2018 年的183 352 亿元多出7 030 亿元，也就是说，财政每年可以拿出70.3 亿—703 亿元投入土壤污染修复的工作中。同时要对土壤污染严重的企业进行严密监控，根据其污染状况对其征收土壤污染附加税。对于不符合土壤防治标准，违规操作的企业予以罚款，将罚款纳入土壤污染防治基金。在基金的管理方面，可以采取拨款与贷款并行的方式：对于无法明确责任主体的土壤污染问题采用拨款的方式；而对于责任明确但资金不足的主体，可以利用基金以贷款的形式帮助其进行污染治理。基金管理应拥有独立的核算体系，采取专业的土壤污染审计制度，同时可将土壤保护专家引入基金组织，在内部设立技术问询组［8］。

引入第三方评估机构对基金的监督和使用进行评估，定期对基金会展开监管工作，并将结果向公众公布。同时应根据行政法开展听证会，以此吸取群众的意见，并对其予以答复，针对合理的问题，基金会应给予一定的修正。

7 结语

2014 年发布的《全国土壤污染状况调查公报》，使我国对土壤污染的重视程度提升到了一个新的层次；2019 年实施的《土壤污染防治法》一方面填补了我国土壤污染防治相关法律的空白，另一方面展现了国家对土壤污染防治的决心。我国相关法律制度仍存在不完善的情况，同时由于很多污染企业都是当地的纳税大户，要处理好经济发展与土壤保护的关系，需要完善相关法律法规，以推进土壤污染防治的法治化进程。