新视域下做好畜禽养殖档案管理的思考

（农业农村部机关服务局图书档案处，北京 100125）

养殖场建立养殖档案，实施畜禽及其产品可追溯监管制度，对有效防控重大动物疫病，保障畜产品质量安全，促进畜牧业持续健康发展具有重要意义。《中华人民共和国畜牧法》（以下称《畜牧法》）规定了畜禽养殖场应当建立养殖档案管理制度，并在配套的《畜禽标识和养殖档案管理办法》中发布了养殖档案记录格式。《中华人民共和国动物防疫法》（以下称《动物防疫法》）《农产品质量安全法》也对免疫档案和生产记录提出了相关要求。农业农村部先后下发《农业部关于贯彻实施＜畜禽标识和养殖档案管理办法＞的通知》和《农业部关于加强畜禽养殖管理的通知》文件，对养殖档案管理、畜禽标识和信息化管理以及监督管理工作提出了具体要求。多年来，各地管理部门结合当地实践陆续出台相关实施方案，通过印发范本、组织培训、强化督导，积极推进养殖档案制度普及落实，取得了一定成效。养殖档案管理制度的推进落实，对规范养殖场生产经营和动物疫病防控行为，以及在动物防疫、产品追溯工作中发挥了不可替代的作用，但其涉及面广、记录繁琐、信息杂芜、管理混乱的问题，加之养殖场积极性不高，这也困扰着养殖场户和管理部门[1-2]。随着时代发展和产业进步，档案管理制度也应当与时俱进，笔者试从几个方面进行分析，以期供同行参考。

1 问题分析

1.1 养殖档案多头管理，填报繁琐

养殖档案是养殖过程中的一项生产性记录。在不同的管理部门、法律法规中称谓不同，如《畜牧法》中称其为“养殖档案”，《动物防疫法》中称其为“免疫档案”，《农产品质量安全法》中称其为“生产记录”。不同法律法规规定对应不同的填报要求，格式不一、内容多有交叉。2006年原农业农村部发布的畜禽养殖场养殖档案范本，其填写要求涉及畜禽养殖场平面图、畜禽养殖场免疫程序、病死畜禽无害化处理记录、休药期记录、免疫记录、诊疗记录、生产记录、饲料及饲料添加剂和兽药使用记录、防疫监测记录、消毒记录等十一类约50 余项内容[3-4]。记录过于繁琐，且部分内容需具备一定的专业技术背景，很多养殖场难以按要求填写，造成养殖档案填写不规范。此外，同一家生产主体在记录时，要面对不同管理部门的要求，经常顾此失彼，难以准确把握。

1.2 养殖档案定位不清

管理者和生产者建立养殖档案的目的和方向是一致的。但实际中，如何设计记录，就有不同的诉求。如一份执法文书，从用途上可以分为内部文书和外部文书。养殖档案虽然不属于执法文书，但也应当有内外有别的需求定位。对于养殖者来说，畜禽养殖档案是为了自己而记录，还是为了行政管理要求而记录，其填报的心态和真实程度显然有所区别。作为强制性的要求，现行的养殖档案未能充分体现外部需求的特征，仍有大量明显属于内部管理的信息杂糅其间，需要简化。

1.3 缺乏激励机制，中小型养殖场户积极性不高

近年来我国畜牧业规模化进程不断加快，但中小型养殖场仍是我国畜牧业生产的主要形式。这一类主体受从业人员管理水平和文化程度的限制，按照现有模式全面建立养殖档案的难度较大。全面打击和取缔并不现实，也不利于养殖业发展和农民增收[5]。此外，大部分地区尚未建立养殖档案与现行许可政策挂钩的准入机制，也未建立与财政补贴、金融贷款、养殖保险、产销对接等项目相挂钩的激励机制，政策之间的关联性不足。对管理者来说，对于付出了成本、积极配合工作的养殖户，没能从其他政策上予以扶持。对于养殖户来说，是否建立了规范的养殖档案，在其产品卖点和销量上没有显著差异，得不到相应的经济和社会效益回报。另外，大部分养殖场均建立有自身养殖生产记录，内容大同小异，但还要按照统一的格式填写养殖档案，养殖场不得不额外建立一套纸质档案，增加养殖场负担。个别养殖场为应对检查，存在突击编凑的现象，造成养殖档案真实性不高。因此，规范建立养殖档案的内生动力严重不足。

1.4 震慑力度不足，难以形成标杆效应

对于规模化养殖企业、农民专业合作社及大型家庭农场来说，规范建立养殖档案，应当是其必须履行的义务。较大规模的养殖单元，其组织生产的复杂程度、疫情防控的现实需求以及产品追溯的必要性都要显著增加，只有建立一套完整的养殖档案，才能更好地做到组织生产有序、法律法规落实到位、产品质量有保障。但实践中，也有相当一部分具备条件的生产经营主体，同样存在轻视档案记录、档案记录不全的现象[6]。通过养殖档案管理来保障畜禽产品质量安全和动物疫病追溯的目的难度较大，影响管理部门推进信心，导致一些地方减少执法频率、降低执法标准，或为了应对上级检查象征性地开展执法检查，致使因养殖档案记录问题而被处罚的主体非常少。因此，养殖档案记录的必要性得不到重视和强化，更加纵容了一些企业的错误做法，形成了错误的示范。行业的发展需要标杆和“旗舰”，如果一些农业龙头企业、规模较大的农民专业合作社尚且没有一份规范的养殖档案，其他中小型养殖场的落实难度可想而知。

1.5 标识加施时间不科学，落实难度大

《畜禽标识和养殖档案管理办法》规定，新出生畜禽在出生后30 d 加施畜禽标识，此规定在实际中操作难度较大。一是家畜出生30 d 内佩戴标识应激反应大，易诱发细菌感染，导致家畜生产性能下降，影响养殖效益。二是由于耳标佩戴时间长，磨损、破损较严重，掉标率也高，出栏检疫时较难识别。养殖场户对此规定抵触情绪较大，大部分养殖场户在家畜出栏时佩戴。

2 有关思考

2.1 全面开展养殖档案制度执行情况调研评估

从制度设计、执法、守法等3 个层面，对现有制度措施的实效性、可操作性、关联性、科学性进行评估，全面了解养殖档案制度的贯彻执行情况，查找执行中存在的突出问题，研究提出养殖档案管理制度的意见和建议，为相关法律法规和养殖档案管理办法的修订提供决策依据。同时，在深入开展调研的基础上，及时收集、分析、归纳各地养殖档案推进工作的做法、经验，经提炼升华，形成适合我国国情的模式，科学指导各地开展相关工作。

2.2 分类施策，按养殖规模确定养殖档案类别

建立养殖档案是一项强制性要求，是各类养殖主体必须履行的义务。当前通行的养殖档案，主要根据《畜禽标识和养殖档案管理办法》规定的标准内容来制定，养殖场不分大小统一填报。各地的版本大同小异，并未根据养殖规模进行细分。目前，我国畜禽养殖综合规模化占比为64.5%，仍有大量中小型养殖主体存在。如只对规模养殖场设定建立养殖档案义务，不要求散养户建立档案，则不符合当前散养户较多的产业现实，难以形成完整的追溯体系。但如果存栏50 头猪和存栏10 000 头猪的养殖场填写同样的内容，是否有必要。因此，在必须建档的前提下，采取宽严相济、灵活务实的策略，将养殖档案按规模进行分类，大型养殖单元填报“完整版”，中小型养殖户填报“基础版”。养殖档案的不同版本可由管理部门统一制定，并由管理部门根据生产存栏变化情况实行动态管理。

2.3 归并需求，明确养殖档案的功能定位

通常养殖场要同时接受不同管理部门的监管。养殖档案的功能之一，就是供不同的管理部门调取查阅。管理部门通过养殖档案记录情况，了解养殖场生产、防疫及投入品使用情况和相关法律法规落实情况。因此，理论上一养殖场建一档案，以保证养殖档案的唯一性和真实性，也有利于减轻养殖场户负担。对养殖档案有管理需求的部门，如种畜禽管理部门、畜牧生产部门、兽医防疫部门以及农产品质量安全监管部门，应当由一家部门牵头开展联合会商，确定养殖档案内容和必填项。原则上尽量归并管理需求，减轻养殖户负担，减少重复和相似的内容填报。除必须填报的内容外，不过多设定填报义务，简化与监管工作无关的内容。

2.4 适当引导，推动建立养殖档案政策协同机制

养殖档案是养殖场户落实各项管理制度的基础性记录。养殖档案的规范化程度与生产管理水平的高低基本上呈正相关。完整、规范的养殖档案也有助于管理部门有效地开展监管工作。管理部门要适当引导，积极推动养殖档案与其他激励政策挂钩，将养殖档案作为相关扶持政策的前置条件，充分调动养殖场的积极性。加强政策协同，将养殖档案纳入动物防疫条件合格证或动物检疫合格证明审核内容，强化养殖档案的执行力。研究建立激励机制，通过养殖项目申报、优先产品市场准入、促进产品实现优质优价等措施，激发养殖场建立养殖档案的积极性，形成良性发展长效机制。

2.5 与时俱进，推动养殖档案数字化建设

当前，我国已经进入蓬勃发展的数字时代，建成了全球最大的移动通信网络，共享经济、移动支付、高速信息流、高速物流改变着人们的生活和工作方式，大数据、移动互联、5G 技术在农业生产上得到了广泛应用。推进养殖档案数字化的条件和时机已经成熟。各地应当抓住时机，制定相应的支持政策，加大对养殖档案信息化基础建设的投入，推进养殖档案的数字化、电子化，加快养殖档案的无纸化进程[7]。以手机APP 的形式，开发养殖档案数字化管理系统、建立信息互通平台，采集、归纳和上传养殖档案，实现管理部门与养殖场数据互联互通。

2.6 科学配标，调整动物标识佩戴方式和时间

耳标佩戴的方式和时间按畜禽种类区别对待。对饲养周期长、单体价值高的畜种，如种畜、奶牛、肉牛等可以逐只佩戴，确保“一畜一标”，鼓励使用电子耳标。耳标形式、加施时间及承载信息尽量与养殖生产实际相结合，可以将饲养管理标识、品种登记标识以及牲畜耳标相统一，做到一标多能。对饲养周期短、单体价值低的畜种，如商品猪、羊佩戴最小单位可以设到的栋舍一级，且在出栏前加施标识，并录入生产防疫用药等信息，以降低掉标率，也便于识读。小型散养殖户，家畜强制免疫时，由村级防疫员登记耳标信息，出栏时加施。

2.7 久久为功，强化养殖档案制度落实

落实养殖档案制度必须有长期作战的思想准备。各地管理部门要结合工作实际，将养殖档案管理纳入年度工作总体安排，统筹考虑谋划。充分利用电视和网络媒体，以群众喜闻乐见的形式开展养殖档案普及宣传。加强业务培训，将各项工作要求宣传到每一个养殖场户，确保人人能懂，人人会做，履行好法律规定的义务。要加强对辖区内养殖档案管理的常态化监督检查，及时掌握工作中存在的问题，严肃查处违法行为，发挥典型案件的教育和警示作用，推进养殖档案制度有效落实。