气候变化背景下能源转型的地方战略——以德国、美国和日本为例

杜一冉，王学栋

(中国石油大学(华东)文法学院，青岛 266580)

气候变化及其引发的不利影响是人类共同关心的问题。能源活动是气候变化的主要因素，约占全球温室气体排放总量的60%。正如乌尔里希·贝克所言，气候变化是具有“去边界性”(Non-boundary)的新型风险[1]。近年来，加快全球能源转型，实现绿色低碳发展，已经成为国际社会的共同使命。我国可再生能源也呈现飞跃式发展态势。2019年5月29日，中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过了《关于在山西开展能源革命综合改革试点的意见》。这标志着我国能源革命综合改革试点工作正式拉开帷幕，并赋予了山西省重大使命——带动全国能源革命进程、保障国家能源安全、促进全省经济转型。在能源转型的进程中，公民的参与和地方政府的主导是不可或缺的。能源治理结构由传统集中式逐步走向社区分散式，公民由被动接受能源决策向主动参与能源治理实践转变。在新的能源治理结构下，利益分配更加公平，当地居民、社区组织、社会企业拥有对地方能源政策的发言权及决策参与权，地方政府在新的能源治理结构框架中扮演着举足轻重的角色。我国能源治理如何在能源转型中因地制宜地发挥地方政府的积极作用，形成公民与地方政府之间的良性互动，成为推动能源革命、应对气候变化不容忽视的一项议题。本文以德国、日本及美国的能源转型实践为研究对象，吸收和借鉴其在能源转型过程中的战略经验，以期为我国地方开展能源革命提供一条可参考路径。

1 能源转型的地方战略之一：能源合作社

1.1 柏林市民能源合作社

德国的电力市场自1990年后就高度自由化，联邦政府掌握供电网络的所有权，以招投标的方式出让特许经营权。然而，投入售电输配电的私有能源公司多以获利为主要目的，消费者须负担高额电价，且私人能源公司在衡量能源配比时多从经济成本出发，忽略了可再生能源的社会及环境价值。在此背景下，“柏林公民能源合作社”建立了。该合作社鼓励由柏林市民自行出资购买柏林电网，并于2014年下半年与现行运营商Vattenfall共同竞争柏林市电网的特许经营权[2]。随着能源转型政策的进一步实施，能源合作社呈现蓬勃发展的态势。通过提供自家屋顶、土地等方式投资可再生能源事业的个人与社区，逐渐成为德国能源转型事业中的主角。公众从被动的能源消费者转化成为更积极主动的能源生产消费者成为趋势。以具体实践挑战传统能源公司的垄断地位，标志着德国能源治理结构模式的巨大转变。

1.2 德国云德(Jühnde)生物能源村

德国2004年的《可再生能源法》修正案将生物质能的奖励补贴提高，这一举措极大地促进了生物质能的发展。2001年，德国政府开展建设生物能源村的规划。生物能源村计划以改造村落能源供应为直接目的，以无碳排放的生物质能取代传统的化石能源。云德(Jühnde)村是位于德国下萨克森州的首个“生物能源村”。2004年10月，“云德生物能源村合作社”开始正式运作。云德村首先建立了一台沼气装置，利用玉米、小麦、大麦以及牲畜粪便等原料运转。沼气燃烧驱动发电机组生产电力，余热则被用于村中供暖，盈余电力输入公共电网，送到其他需要电力的地区，村民从中获取经济利益。云德村利用生物质能实现了村庄能源的自给自足，同时还具有环境、生态和社会等规模效益。据统计，云德的生物能源村项目每年可减排约3300吨二氧化碳，节省燃油40万升[3]。“云德模式”不仅改变了当地的生活形态与能源系统的运作模式，也促进了德国可再生能源推广及能源转型进程。

1.3 能源合作社的积极意义

德国有近一半的可再生能源投资来源于社区及一般民众组成的能源合作社，高度灵活的公众参与使德国民众对能源转型政策始终保持高达七成的支持力度。检视能源合作社的成功因素，政府层面的政策支持是前提；居民通过建立多元化的沟通网络促进资讯的及时共享与交流是基础；创设开放自主的合作机构，使居民享有公平参与能源生产经营的机会是关键。能源合作社并非纯粹以经济利益为目的，其基于自主、自愿、自立原则建立，扩大了民众参与能源实践的途径，有利于保留能源转型过程中的社会、环境等公共价值，避免市场向商业利益的过度倾斜。同时，能源合作社也使可再生能源事业产生的收益得以回馈社区与市民，公众不仅享受了稳定的供电与低廉的电价，也拥有了更多的就业机会，有利于凝聚社区意识，带动社区再造，促进可再生能源的持续性发展。目前我国正处于城镇化飞速发展的阶段，社区在城镇化进程中当属中坚力量，这为我国地方通过建立能源合作社的方式进行能源转型提供了充分条件。此外，农村人居环境治理也为地方能源转型提供了契机，使建设大型养殖场粪污治理设施、推进畜禽粪污资源化利用成为可能。

2 能源转型的地方战略之二：地方型能源公司

2.1 三山智慧能源电力公司

2014年，日本全面实现发电业自由化，经营主体取得许可证后即可从事发电业。在这一契机下，凭借着三山市丰富的光照资源，当地居民纷纷架设太阳能板并建设了部分小型发电厂。之后，当地政府整合资源，成立了三山智慧能源电力公司。通过地方政府、当地居民、银行、大学研究机构以及技术型企业的多方参与，三山智慧能源电力公司成为日本第一个政府与市民成功合作的电力公司，且其实力足以与当地传统电力公司相抗衡。不仅如此，该电力公司还带动了当地产业结构优化，创造了许多就业机会，吸引人才回流，缓解了严重的人口老龄化趋势。

三山智慧能源电力公司的成功经验表明，首先，多方共同出资是其一大特点，其中市政府出资比例为55%，当地金融机构为5%，民间企业为40%。其次，公私合营模式下各单位分工有序、协调合作。市政府主要负责协助公司提供电力给公共设施、宣传中央能源政策、普及最新能源资讯等；民间企业主要负责数据处理、顾客管理、企划提案等；当地金融机构则主要提供资金支持；其他参与者(如大学研究机构)则主要负责对气象、电力、消费等大数据的分析等。再次，公私合营模式下的电力价格具有弹性操作空间，对买家极富吸引力。数据显示，三山智慧能源电力公司的电力价格比当地传统电力公司便宜2%～3%[4]。综上所述，三山智慧能源电力公司的出现并非偶然，而是不断适应、调整后的结果。目前，以三山市为范本，日本多个地方政府开始了通力合作，通过建构统一的电力合作网实现各地电力互通，以降低电力供需不平衡的风险，提高供电稳定性。

2.2 美国城市能源公司(municipal power companies)

德克萨斯州是美国最大的能源生产州，同时也是能源消耗量和碳排放量最大的州。德克萨斯州主要的经营主体为城市电力公司，其中最著名的莫过于奥斯汀能源公司。该公司是一家成立于1895年的公有电力公司，为奥斯汀地区一百多万居民提供电力服务，由奥斯汀市议会直接管理。2007年，奥斯汀市议会通过一项气候保护计划，旨在使奥斯汀能源公司成为全美减少温室气体排放的公用事业领先者，并在2020年前达到城市电力30%由可再生能源供应的目标。随后，奥斯汀市议会又于2010年和2014年将这一目标持续扩大，将可再生能源发电比重提升至2025年的55%，并承诺在2050年前实现零排放目标[5]。基于后期特朗普政府对新能源政策立场的转变，可再生能源市场发生了重大变化，可再生能源价格迅速下跌。针对这一局面，奥斯汀市议会通过重新调整能源公司的目标，根据可再生能源的价格、发电技术成本等因素，实时调整能源公司的可再生能源发电量占比，使发电量保持在能源公司可承受的能力范围内，这一模式后来被许多州的监管机构所采用。奥斯汀能源公司作为公有事业的成功典范，其利用国家经济公有化回暖的契机，让城市重新掌握公用设施的所有权，并通过城市与州、国家层面进行积极对话，走在气候与能源一体化的前列。

2.3 地方型能源公司的积极意义

与一般概念上的能源公司不同，地方型能源公司具有一定的公权管制色彩。地方政府经营管理公司的电力生产和服务提供等内容，对于是否要参与竞争性能源市场，地方政府拥有选择权。学者Wollmann曾指出地方经营的能源公司的四项优点：第一，矫正市场失灵，避免财团垄断，尽可能地提高资源配置的效率与效能；第二，地方政府可以根据实际情况，因地制宜地控制管理电力生产与电网，满足区域内用户的需求。第三，能够兼顾效率与公平，确保公平的分配结果、平等的使用权利等基本价值的实现。第四，有利于解决地方财政赤字，增加就业机会[6]。对于地方政府来说，其一方面可以通过地方型能源公司对能源市场进行及时有效的监管；另一方面，地方型能源公司为地方政府带来一定的财政收入，有利于维持政府的影响力，同时也增强了民众对政府的认可程度。对于地区居民来说，地方型能源公司提供了许多机会促进公众参与程度，例如广泛与公民沟通、及时公布公司发展计划，使公民通过气候债券、能源基金等创新性、多元化的财务方式参与公司的营运过程，享有公司运营成果等[7]。由此，地方型能源公司将是我国地方政府推动能源转型、应对气候变化的一个较为理想的选择。

3 能源转型的地方战略之三：公民电厂

3.1 德国民营风电厂

德国约有35%的风力发电场系公民自主经营，其组织形态分为两种：一是由私人有限公司组成的有限合伙；二是出资者根据其出资比例从公司获益并对其出资负责的合作社模式。企业可以与个人联合共同开发风电项目，地方民众入股取得分红的模式使风电项目与个人收益挂钩，消除了大多数反对声音。德国对于民营风电厂还提供了极为优越的政策支持，德国《可再生能源法》(2017)规定，由居民自主运营的能源合作社可以直接参与招标，不需要提前履行项目审批手续；额定功率大于750千瓦的陆上风电机组在招标成功后方可享有政府提供的专项补贴资金。此外，德国地方政府通过制定具有行政约束效力的土地利用规划来划定风力开发的特定区域，要求只有在政府、公民财务参与的前提下，才可于指定区域内设立风电厂，借此维系民营风电厂的运营。正如远景能源德国全球风电工程技术中心技术总监(COE)Robert Fischer所说，“德国风能发展始于一个相当分散的层面，由小开发商和农场主共同发起，政府协助支持”[8]。

3.2 日本藤野电力公民电厂

日本神奈川县相模原市藤野区是日本“转型城镇运动”中第一个成功转型的城镇。“藤野转型运动”致力于通过自下而上的方式促进高度依赖化石能源的社会转型，以应对全球气候变化。为实现能源的自给自足以及供电渠道多样化，当地居民组建了“藤野电力”工作小组，旨在摆脱对于传统电力公司的依赖，提倡利用社区居民的创造力与当地资源进行能源转型。该小组通过可再生能源发电来满足社区用电需求，每个月举行“太阳能发电系统工作坊”活动，教授当地居民如何连接光伏板和电池、组装太阳光电系统等。工作坊吸引了大批民众参加，其中不乏藤野区以外的参与者。

尽管藤野电力不能满足整个社区的用电需求，但至少可以减少对传统电力公司的依赖，提高能源的独立性与安全性。公民电厂强化了社区民众的资源、文化联系，增强了社区的独立自主性，也提升了民众应对大规模突发事件的能力。

3.3 公民电厂的积极意义

与传统化石燃料自上而下的治理体系不同，可再生能源项目包含场址选定、土地利用、电价议定等问题，需要消费者和居民的共同参与。通过建立公民电厂，让市民直接参与能源生产与分配，既保障了电力具有稳定的售电渠道，也有利于确保对公共设施的供电供给，同时带动了地方就业，增加了公众参与地方能源事务的积极性，并且有望大幅提高能源结构中可再生能源的比例。公民电厂强调以低碳发展为方向，包含对能源治理结构的转变、能源安全的控管及依赖性能源结构的改变，有助于改善现有的资源分配、资讯交换机制、创造地方政府与民众间的良性互动等。地方政府在政策规划与执行过程中将地区特性、利益相关者的利益诉求等因素纳入考量范畴，也使得地方能源治理结构更加透明、民主并具有弹性[9]。

4 对我国地方能源转型的启示

4.1 提升公民参与能源治理的程度

能源治理由传统集中式向地区分散式发展模式转变的同时，也伴随着不同形式的争议：如可再生能源设施的设立可能会造成对当地生态、景观的破坏或产生噪音，从而引起当地居民、社区的反对，使项目停滞甚至无法进行，即所谓的邻避现象。为减少邻避效应，前述国家主要通过经济措施提升社会接受度。经济措施可分为个人补偿、社区税收获益和所有权模式。个人补偿部分主要是根据设施邻人受到的损失确定具体补偿金额，在美国有善邻付款(Good Neighbour Payments)制度，即由设备开发商与受影响的当地居民签订长期租赁契约，补偿其损失；居民在签订租约后应在一定限度内同意开发商的干扰行为，并承诺不干扰其运作。社区税收获益是指社区可以通过收取项目交易税的方式提升当地居民的接受程度。所有权模式指民众通过参与融资共享设施所有权，例如美国俄勒冈州中北部的PaTu风厂，由于资金需求庞大，除了股东个人的投资外，还包含州政府的低息能源贷款、税务抵免以及民间融资。上述经济措施均可以供我国各地在未来的能源转型实践中加以选择和充分借鉴。

4.2 明确地方能源转型的法律依据

根据我国《宪法》第9条之规定，我国实行自然资源国家所有制。在这一形势下，如何盘活可再生能源市场极具挑战性。目前，我国电力市场正在经历“放开两头，管住中间”的变革，发售电市场将进一步实现开放。但是，我国的所有制模式决定了能源市场不可能完全自由化，政府的调控仍必不可少。在这一前提下，地方型能源公司将是我国扩大公民参与能源治理较为合适的途径。在能源法暂时缺位的情形下，我国《立法法》第73条赋予了地方政府根据地区特点及实际需要先行先试的权力。此外，风能、太阳能多富集于我国的西部地区，尤其是部分少数民族自治区。《宪法》规定了民族区域自治权，民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，可以自主地安排和管理地方性的经济建设事业。能源作为地方经济收入的重要来源之一，自然属于重点关注的地方性经济建设事业。在专项基本法律中，如《可再生能源法》同样赋予了省、自治区、直辖市人民政府在本区域内的可再生能源开发利用规划编制权限。这些都将为地方型能源公司的设立提供法律依据。

我国《公司法》规定了有限责任公司和股份有限公司两种公司样态，通过有限责任限缩了股东的风险，民众投资的意愿相对较高。但是，有限责任公司的股份对外转让受到须经所有股东过半数同意的限制，而股份有限公司并无此限制，民众享有充分的股份自由转让空间，更有利于吸引民众参与地方能源发展事业，从而实现能源市场的良性流动。基于此，地方型能源公司宜以股份有限公司之形态经营。尽管公司以营利为目的，但地方型能源公司仍具有一定的公益性质。为充分发挥地方型能源公司的社会公益角色，宜增设“公益董事”制度，且公司应于章程中规定公益董事至少保留一席，并由当地居民担任，借此确保居民有效参与社会公众利益的保护，以实现对地方型能源公司的有效监督[10]。

4.3 地方政府享有土地利用规划权

可再生能源设施如风机、太阳能板等必须在某块土地上建立，其场址的选择必然涉及地方政府的土地规划利用权限。我国《宪法》第9条规定了国家有保障自然资源合理利用的义务，土地规划权属于国家履行义务的重要方式。我国土地所有权属于国家，如要实现土地市场的良性流动，就须通过土地规划的手段来塑造不同类型的土地使用权。因此，土地利用规划权的产生是为了合理配置土地资源，维护土地市场的有序运行与持续发展，其规制的主要内容为土地财产权。关于土地利用规划权的属性，学界主要有“行政法权说”和“经济法权说”两种观点。采用“行政法权说”的学者认为土地利用规划本质上属于行政规划，亦有学者认为城市规划的行为是抽象行政行为，即土地利用规划是一种行政立法行为[11]。采用“经济法权说”的学者认为土地利用规划是政府干预市场的一种工具，本质是宏观调控权[12]。目前的主流观点采用“行政法权说”，认为土地利用规划实质为行政主体的行政管制行为。

根据我国《土地管理法》的规定，我国各地方政府均享有一定范围内的土地利用规划权。但是，下级政府的土地利用规划权受到上级政府的严格限制。由此可见，土地利用规划权实际集中于中央政府[13]。这种现象会导致中央和地方的土地利用规划信息不对称、权责不一致、地方诉求被忽略等一系列弊端。因此，通过强化地方政府的土地规划权，提升地方政府在推广可再生能源领域的重要性，值得我国在修改土地管理法及相关子法时，进行更全面的思考。如前所述，部分国家的土地利用规划法律均赋予了地方一定范围内的土地利用规划自治权，且规定中央土地利用规划不能过度干预地方土地利用规划，从而为地方土地利用规划保留足够的自主空间。土地利用规划的建立必须以充分尊重地方自主权为前提，厘清中央与地方的土地利用规划权限界限。具体来说，中央层面应制定适用于全国的统一标准，地方政府应以之为最低规范。倘若中央就特定事项并无规范，亦应许可地方政府就自治权限范围内事项先行立法。由于我国土地资源丰富且不同地区具有较大差异，因此要动态配置中央与地方的土地利用规划权，使土地利用规划能够弹性适应各地的特点，从而为地方能源转型提供制度支持。

4.4 地方政府积极推动能源跨区域合作

为克服“自上而下”减排方式的局限性，基于“自下而上”路径的“国家自主贡献”模式应运而生，这种模式实现了国家与国家间、国家与地方间应对气候变化的多层次联动[14]。能源转型并非仅是简单地降低化石燃料使用率、提升可再生能源占比，而是意味着向地方层面的适度放权。能源转型涉及价值选择、行为模式改变甚至是社区凝聚等人文社会层面问题，这要求其必须采取环境友好和社会可接受的方式[15]。作为人类群居的载体，城市为了提升市民的生活品质，自然展现出能源转型的积极意志，更有利于能源治理工作的开展。基于此，针对气候变化和能源治理的跨区域合作成为主流趋势。

跨域合作又被称为“区域治理”或“跨域治理”。地方政府的跨域合作是基于宪法所赋予的部分事务的自治权限，双方或多方行政主体的互动行为，其包含国际合作与国内合作两个层面。国际层面合作具有代表性的是 “倡导地区可持续发展国际理事会”(简称ICLEI)和“全球40大城市气候领导团体”(简称C40)。ICLEI是全球最大的城市网络，其通过连结地方政府与全球政策和多边环境协定开展气候行动计划来实现可持续低碳发展。C40同样是一个致力于应对气候变化的国际城市联合组织，在促进城市间对话，建立互惠互信关系方面发挥着重要作用。C40创造了一个良好友善的竞争环境，使城市能根据自身情况调整行动，对可持续发展需求作出弹性回应。与城市单独应对气候变化、开展能源治理相比，通过C40网络的行动影响力更大、成本更低、实施效率更高、规模化速度更快。

相较于国际层面的积极行动，我国地方政府在国内的跨区域合作方面起步较晚。观之国外，其国内区域合作主要有区域能源公司、区域能源委员会等类型。其中，区域能源公司可以集中各区优势，共同经营合办事业，促进能源转型，推动跨区域协调发展。我国部分省份在区域能源公司方面已经做出了初步尝试。山西、江苏两地的部分国企和相关央企通过股权合作的方式，组建了苏晋能源公司，捆绑煤电产业链上下游利益，实现共赢发展。区域能源委员会是指各地方行政主体间通过签订行政契约建立一独立的法律实体，共同处理跨区域能源事务。行政契约具体应包含委员会组织、成员间的表决权、能源治理权限、责任与财务机制等内容。区域能源委员会的法律性质宜界定为“行政法人”，行政法人有限地引入了公司治理结构，以弹性分权的模式实行“官民共治”，既有利于提高行政效率，又能够防止公法人因脱离公权力的监管而异化为私法人[16]。目前，我国规划了中部地区崛起、东部率先发展、东北全面振兴及西部大开发四大区域发展战略，其中不乏区域能源合作的事项，我国地方政府宜以此为契机，借鉴区域能源公司及区域能源委员会等经验，因地制宜地开展跨区域能源合作，积极驱动能源转型。

5 结 语

未来竞争将以能源为主线，抓住能源就抓住了国家发展和安全战略的“牛鼻子”。我国积极响应国际能源发展新趋势，不断推进以“绿色低碳”为核心的能源革命，开创了中国特色能源发展新局面，显著提升了我国在全球能源治理舞台上的话语权和影响力。今后我国应关注能源治理结构转型从集中型、垄断型向地方型、分散型的转变趋势，不断推进地方政府、企业和公众积极主动参与到我国能源治理转型进程中去。