新修订《农业行政处罚程序规定》的学习体会

（苏州市农业行政执法支队，江苏苏州 215011）

公正、合理的程序是现代法治的重要基石。为提升农业行政执法规范化水平，农业农村部2020年第1号令公布了新修订的《农业行政处罚程序规定》（以下称《规定》）。新修订《规定》共92条，与2006年版（68条）相比有较大调整。笔者从《规定》修订的主要特点、重点内容、应注意的问题等方面进行系统解读，以期为广大农业行政执法人员学习，适用新《规定》提供参考。

1 新《规定》的主要特点

1.1 注重与原《规定》的传承统一

为了保证规定的延续性和继承性，《规定》修订继承了原有的章节结构，即六章。从整体看，新修订《规定》只是将第四章“农业行政处罚决定的送达和执行”改为“执法文书的送达和处罚决定的执行”，第五章“立卷归档”改为“结案和立案归档”，是文字表述的进一步完善，其他章节的文字表述无变化。

1.2 注重与相关法律的衔接

原《规定》是农业农村部2006年4月制定的（2011年对个别条款进行了修订）。随着国家法制进程的推进，我国相继出台了《行政强制法》，修订了《行政处罚法》《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下称《解释》）。此次修订《规定》过程中充分吸收了上述的相关规定，并对相关内容进行了明确、细化。

1.3 注重与新形势新要求相适应

党的十八大以来，党中央国务院高度重视法治建设，对严格规范公正文明执法作出了具体部署。中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》、中办国办《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》等文件对规范行政执法行为提出了明确、具体的要求。原《规定》的内容既不能充分体现新形势下严格规范公正文明执法的新要求，也难以满足农业综合行政执法改革的实际需要。新《规定》重新调整了适用范围，修订、细化了回避、立案、调查取证、法制审核、结案环节的内容，以适应新形势、满足新要求。

2 新《规定》修订的重点内容

2.1 调整了农业行政处罚的适用范围

根据《深化党和国家机构改革方案》《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》的要求，新《规定》对农业行政处罚的实施主体作了调整：一是明确了农业行政处罚的实施主体。新《规定》第二条、第八条第一款规定，县级以上人民政府农业农村主管部门为农业行政处罚的实施主体。将原《规定》中“种植业、畜牧（草原）、兽医、渔业、农垦、乡镇企业、饲料工业和农业机械化等行政主管部门”统一修改为“农业农村主管部门”，同时取消了法规授权机构作为行政处罚实施主体。二是明确了农业行政处罚的实施机构。新《规定》第八条第二款规定，农业综合行政执法机构以农业农村主管部门的名义统一集中行使行政处罚以及与行政处罚相关的行政强制、行政检查职能；第八条第三款规定，在沿海、大江大湖、边境交界等水域设立渔政执法机构的，以其所在的农业农村主管部门的名义承担渔业行政处罚以及与行政处罚有关的行政强制、行政检查职能；第九条规定，依法设立的派出执法机构，在派出部门确定的权限范围内，以派出部门的名义实施行政处罚。三是明确了单独设置渔业行政主管部门实施行政处罚的适用范围。新《规定》第八十八条规定，沿海地区人民政府单独设置的渔业行政主管部门及其依法设立的渔政执法机构实施渔业行政处罚及相关的行政执法活动适用本规定，渔政执法机构以渔业主管部门的名义行使渔业行政处罚以及行政处罚有关的行政强制、行政检查职能。

2.2 完善了农业行政处罚的管辖

一是授权省级农业行政处罚机关规定辖区内各层级管辖具体分工。新《规定》第十二条第二款规定，省、自治区、直辖市农业行政处罚机关应当按照职权法定、属地管理、重心下移的原则，结合违法行为涉及区域、案情复杂程度、社会影响范围等因素，厘清本行政区域内不同层级农业行政处罚机关行政执法权限，明确职责分工。二是新增电子商务农业违法行为的管辖。新《规定》第十四条规定，电子商务平台经营者和通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者的农业违法行为由其住所地县级以上农业行政处罚机关管辖。平台内经营者的农业违法行为由其实际经营地县级以上农业行政处罚机关管辖。电子商务平台经营者住所地或者违法物品的生产、加工、存储、配送地的县级以上农业行政处罚机关先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以实施管辖。三是修改了指定管辖、管辖权转移的相关内容。新《规定》第十六条对指定管辖前的协商解决设置了“七个工作日”的时间期限，第十八条对管辖权转移的内容进行了细化。

2.3 规范了农业行政处罚的立案程序

一是规定了立案期限。新《规定》第二十九条规定，应当自发现线索或者收到相关材料之日起十五个工作日内予以核查，由农业行政处罚机关负责人决定是否立案；因特殊情况不能在规定期限内立案的，经农业行政处罚机关负责人批准，可以延长十五个工作日。二是明确了立案条件。新《规定》第三十条规定，对“有涉嫌违反农业法律、法规和规章的行为；依法应当或者可以给予行政处罚；属于本机关管辖；违法行为发生之日起至被发现之日止未超过二年，或者违法行为有连续、继续状态，从违法行为终了之日起至被发现之日止未超过二年；法律、法规另有规定的除外”行为的应予以立案。三是明确了撤销案件的情形。新《规定》第三十一条规定，对不符合第三十条规定的立案条件的案件，应予以撤案。

2.4 规范了农业行政处罚的调查取证行为

伴随着依法行政不断推进和各种取证科技手段的不断提高，新《规定》根据《行政诉讼法》《解释》等法律法规规定，对农业行政处罚的调查取证行为作了进一步规范：一是明确农业行政执法人员调查取证的权限。新《规定》第三十三条规定，执法人员有权查阅、复制书证和其他有关材料，询问当事人或者其他与案件有关的单位和个人，要求当事人或者有关人员在一定的期限内提供有关材料，采取现场检查、勘验、抽样、检验、检测、鉴定、评估、认定、录音、拍照、录像、调取现场及周边监控设备电子数据等方式进行调查取证，对涉案的场所、设施或者财物依法实施查封、扣押等行政强制措施，责令被检查单位或者个人停止违法行为，履行法定义务以及其他法律、法规、规章规定的措施。二是明确了农业行政处罚证据的要求。新《规定》第三十四条至第三十七条对农业行政处罚证据的种类，以及书证、物证、视听资料、电子数据的收集、调取作了详细的规定。三是修改了农业行政执法文书制作的要求。新《规定》第三十八条至第四十七条对询问、现场检查（勘验）、抽样取证、先行证据登记保存、查封、扣押等取证行为的程序以及相关执法文书的制作要求进行了修改，更好地保护了当事人的合法权益，执法实践更具可操作性。

2.5 严格了农业行政处罚的决定和送达程序

新《规定》增加了行政处罚的法制审核要求，明确了案件集体讨论的情形，细化了行政执法文书送达程序的规定。一是规定了农业行政处罚的法制审核要求。根据《行政处罚法》第三十条第三款“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”的规定，新《规定》第五十条至第五十三条对农业行政处罚法制审核的机构、人员、内容、处理意见、工作时限作了详细的规定。二是完善了农业行政处罚的案件集体讨论情形。新《规定》第五十五条规定，以下四种情形需要提交农业行政处罚机关负责人集体讨论：①符合本规定第五十九条所规定的听证条件，且申请人申请听证的案件；②案情复杂或者有重大社会影响的案件；③有重大违法行为需要给予较重行政处罚的案件；④农业行政处罚机关负责人认为应当提交集体讨论的其他案件。三是细化了农业行政处罚中执法文书的送达规定。新《规定》第六十九条至第七十二条对执法文书的送达方式、适用情形、送达标准作了详细的规定，增强了执法实践的可操作性。

2.6 完善了农业行政处罚期限制度。

一是修改了农业行政处罚案件的办案期限和期间排除。新《规定》第五十八条第一款规定，农业行政处罚案件应当自立案之日起六个月内作出处理决定，因案情复杂、调查取证困难等特殊情况六个月内不能作出处理决定的，报经上一级农业行政处罚机关批准可以延长至一年。案件办理过程中，中止、听证、公告、检验、检测、鉴定等时间不计入案件办理期限。二是规定了农业行政处罚的中止调查程序。新《规定》第四十八条列举了5种可以中止农业行政处罚案件调查的情形：①行政处罚决定必须以相关案件的裁判结果或者其他行政决定为依据，而相关案件尚未审结或者其他行政决定尚未作出；②涉及法律适用等问题，需要送请有权机关作出解释或者确认；③因不可抗力致使案件暂时无法调查；④因当事人下落不明致使案件暂时无法调查；⑤其他应当中止调查的情形。三是规定了农业行政处罚时限的计算方法。新《规定》第九十条规定，期间以时、日、月、年计算。期间开始的时或者日，不计算在内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。行政处罚文书的送达期间不包括在路途上的时间，行政处罚文书在期满前交邮的，视为在有效期内。

当然，除上述内容外，新《规定》还细化了农业行政执法人员的回避制度，规定了农业行政处罚决定书应当载明的内容，明确了农业行政处罚案件可以结案的情形。

3 实施新《规定》应注意的问题

3.1 注意新《规定》的法的溯及力问题

法的溯及力，也称法的溯及既往的效力，指新法对其生效之前的事件和行为是否具有效力的问题。如有效，则新法具有溯及力；如无效，则新法无溯及力[1]。我国《立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。新《规定》未作出特别规定，是否当然没有溯及力？答案是否定的。根据最高人民法院印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三项“关于新旧法律规范的适用规则。根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为做出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”的规定，应适用新《规定》，即通常所说的“程序从新”的法律适用原则。这区别于农业行政执法中实体法的问题，如《农药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》修订后的法律溯及力是“从旧兼从轻”的法律适用原则，不溯及既往，适用旧法律法规规章，执法人员应予以注意。

3.2 注意与其他规范性文件的配套工作

新《规定》第七条对行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度作了原则性的要求，但如何实施上述制度，在农业行政处罚中如何有效操作，没有进行具体规定。

2019年3月26日，农业农村部印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施方案》，对行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度作了详细的规定，执法人员在农业行政处罚时应注意适用。特别要注意上述内容与新《规定》第五十条至第五十三条有关法制审核的规定相区别。此外，新《规定》第六十九条至第七十二条对农业行政执法文书的送达进行规定，但结合行政诉讼司法实践，对照最高人民法院有关民事诉讼文书的送达程序要求，无论是送达种类还是各种类送达的要求，新《规定》有待进一步完善。所以在农业行政处罚案件中有关执法文书的送达，特别是采用邮寄送达、委托送达、电子送达的，要尽量参照相关的司法解释，以确保送达程序无误。

3.3 注意正确理解、适用新《规定》第十八条

本条是关于级别管辖的规定。级别管辖是指行政部门中确定上下级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限[2]。归纳现行农业法律法规中有关行政处罚的规定，级别管辖主要有两大类：第一类是普遍管辖，即国务院、省自治区直辖市、设区的市、县四级农业行政主管部门均有管辖权。在法律法规中的表述通常为“县级以上地方农业行政主管部门……”，这是农业行政处罚中最为普遍，也是确定农业行政处罚级别管辖最主要依据。第二类是特定管辖权，即国务院、省自治区直辖市、设区的市、县四级中某一级或两级农业行政主管部门具有管辖权，其他没有管辖权。如：《农药管理条例》第六十条、第六十一条，《饲料和饲料添加剂管理条例》第四十二条、第四十三条、第四十四条、第四十七条、第四十八条，规定其行政处罚主体为“县级人民政府农业主管部门”；《农业转基因生物安全管理条例》第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十条，《种子法》第八十二条、第八十五条，规定其行政处罚主体为“国务院农业行政主管部门”或“省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门”；《农药管理条例》《兽药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》等单行法规中都规定“由发证机关吊销……”，即作出吊销相关许可证明文件的行政处罚只能由原发证机关决定。在适用新《规定》第十八条时，如果是第一类情形，不存在矛盾。因为上级农业行政主管部门有管辖权，下级农业行政主管部门也有管辖权，当然可以自己管辖，也可以交下级机关管辖。基于同样的道理，下级农业行政机关也可以申请上级农业行政机关管辖自己的案件。但如果是第二类情形，是否为可以适用新《规定》第十八条？答案是否定的。因为行政处罚主体具有法定性，除法律、法规、规章规定有处罚权的行政机关以及法律、法规授权的组织外，其他任何机关、组织和个人均不得行使行政处罚权[3]。《行政处罚法》第十五条“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”、第二十一条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”也作了明确规定，行政处罚必须是具有行政处罚权的行政机关。综上，适用新《规定》第十八条规定，必须是都有相应的管辖权才能相互转移，否则不可适用。