治理技术转向生存性：组织创意、数据驱动和系统领导力

秦婉君

[摘 要]疫情下的现实冲击对城市治理具有深远影响，透视风险时代的城市治理发展史，治理技术逐渐从工具性转向生存性，但治理技术机制仍面临着较强的张力。立足于习近平总书记关于城市治理的重要论述，回归城市权利的理性主义、人本主义理念解决这一问题，在治理框架组织创意层面，强调治理者分享权力、注重关系优先和认同组织成员的异质性;在治理工具数据驱动领域，运用技术提升治理者重构场景的能力，法治监管上打造北京式“数据沙盒”，打破数据藩篱保障市民的知情权，鼓励市民参与公共危机治理;治理评价系统领导力层面，注重借鉴集合影响力创新战略和树立领导力思维模式来提升领导权威。纵观城市治理发展过程，在历史与逻辑的统一范畴中，城市从生存到复合，始终展示着有机体的复杂特征。借鉴武汉城市最新抗疫治理经验，新时代首都城市治理技术的落脚点在于行为和科学并重，将“自上而下”的市政府主导发展模式与“自下而上”的科技发展模式融合。

[关键词]人本主义;协同技术;领导能力

[中图分类号]D90 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2020）05-0044-07

2015年中央城市工作会议指出，城市工作是一个系统工程，要尊重城市发展规律，做到“五个统筹”;此后，习近平总书记提出“城市管理应该像绣花一样精细”;2020年3月，在疫情期间考察武汉，首次提出树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子;考察杭州期间，又进一步阐述“运用信息化让城市变得更‘聪明”。根据宏观指引，城市治理作为国家现代化治理体系的一项理论创新，治理趋势逐渐回归理性主义、人本主义。尤其是首都城市治理，创新探索、系统谋划、综合施策，正推动习近平新时代中国特色社会主义思想落地生根，以大数据建设引领综合执法改革，创新橄榄型城市治理模式，形成市域社会治理现代化的“北京实践”，打造“中国之治”的“首都样本”[1]。最新《重塑智慧城市》白皮书强调，成功的智慧城市不仅要充分利用潜力无限的“协同技术”，更要立足于技术的原动力——市民。诚如普罗泰戈拉说，人是万物的尺度。人亦是技术的尺度，无论这一论断是否被批判为狂妄的主体主义观点，人是无法摆脱主体性意识，城市治理的数字化先验构架证明了治理技术亟须由工具性向生存性转变[2]。鉴于新型冠状病毒的传播速度和范围，市民参与生活的基本原则发生变化。当市民履行义务进行社交隔离时，必须打破传统的社会结构，这对公共参与的需求更高，而群体的健康取决于市民承担抗疫的责任。在应对城市公共卫生危机时，做出及时反应并保持透明，深化公众参与，鼓励市民积极参与抗疫捐助。正如史蒂芬·戈德史密斯在《治理》上所描述，西雅图城市组织者发挥市民能力，使得其在隔离和检疫方面的反应能力更强，提升市民申请失业保险等福利的灵活度。根据马克思主义批判反思角度，审视疫情下的首都城市，从治理框架、治理工具、治理评价三方面回应新时代下首都城市治理技术问题，推动治理理念循旧鼎新。

一、治理框架：关注组织创意

组织创意通常代表着对权力、资源、土地的再分配，以及对关系的重新思考。治理者通过收集数据勾画出特定问题的全貌，运用相关理论、模型和概念框架提出潜在的解决方案，通过民意调查对其进行测试。然而，对于城市治理者，在创造解决方案之前，要先搜寻解决方案，仔细研究问题解决者在全国各地所运用的方法，以此为出发点进行结构化试验。美国的彭博慈善基金会是慈善家推动公共问题解决的绝佳范例，What Works Cities是彭博慈善基金会资助的一个项目，旨在帮助规定的100个城市利用大数据有效应对公共危机，各个城市着手解决自身问题，并在社交媒体上分享结果。这种积极的探索直接连接目标人群，及时提出解决公共问题的新实践，将组织者和市民连接成一个实时信息的循环体，组织者与社区中需要帮助的群体合作，组织者可以持续宣传、接收、优化和调整解决方案。这种试验先行、寻找创意、不断迭代改进的技术模式同样适用于城市治理问题。

创新的治理氛围会产生创意，若无法协调创意，会给城市带来停滞。城市治理者通常倾向于吸引增长性产业，但组织创意更强调建立小型企业，小企业通过经济飞轮效应与龙头机构、区域产业、全球贸易联系起来，逐步形成商业社区，为经济恢复做贡献。因此，将包容置于优先地位，才能推动城市组织修补，发展人类主体的协同机能。必须确认个体倡议如何嵌入到城市系统中，譬如治理框架的宽泛程度和容纳能力，促使治理者识别出大局问题，并按逻辑运作，从而最优分配精力，产生类似经济飞轮效应的协同效应。城市治理以组织创意为框架，具体实践方法从以下三方面阐述：

（一）分享权力

在城市生命体中，利益相关者参与開放式创新和征询意见的过程，与市民共同搭建规则和机制。那么，城市发展的动机必然依赖权力分享，即在智慧城市创新过程中，把决策、创造、实施和评估的权力分享给参与者，消除执政者和参与者之间的数字鸿沟。疫情期间，社区组织者从失业者、病弱者等弱势群体着手，将这些群体的声音纳入调研过程，运用技术驱动方法以特有的速度让声音纳入调研过程，使这类群体实时参与进来，提供直接反馈，为分析城市问题的成因提供新认知。而公共问题的解决始于政策制定者对需要解决问题的定义，将问题纳入监管的社会领域，卫生、教育、住房、环境等政府部门正是依照这种逻辑组建起来的。定义公共问题的过程所需的研究通常在远离实际问题的环境中进行，没有对产生相关数据的人群进行实地调研，数据收集和统计建模往往会导致技术专家对问题的定义与直接群体的感知不匹配。因此，以人为本的治理政策设计依赖政府和民间组织的权力分享，使得公益领域的技术专家和市民参与其中。

执政者采用的新合作方式，揭示了在传统的领导结构和分散的领导模式之间平衡的需求，前者是由少数执政者掌握权力，后者是在分享权力的基础上合力解决重要的公共议题。参与者不仅是被探究的对象，更是作为研究者、分析者和决策者共创的过程。消费行业关于共创的研究证实了该动态关系，如企业开放传统内部流程，邀请消费者设计新标识，易于最快占领市场份额。当组织系统中的权力集中时，该系统的恢复能力会减弱，而把“权力分享”诠释为全民参与时，达成的共识又缺乏科学性。分享权力的具体探索途径有五个层面：第一，共同定义城市问题;第二，信任参与者，提供整体情况和限制条件等信息;第三，支持参与者发掘治理领导力;第四，创造因权力分散而投入精力的激励环境;第五，建立分享回报的共有模式。重新审视城市生命体，需要在设计好规则的情况下转换内部角色，防止城市结构僵化。

（二）关系优先

智慧城市治理，就人与技术的关系，可以明确的是，数字技术应当是为人服务的，而人又是受制于技术的。平衡这两种观念而非拒斥其中之一才是挑战所在，正如伽达默尔在《真理与方法》一书中阐释的，关系是需要首要考虑的，而关系在其中展开的“项极”是被关系自身所包围的[3]。延伸至城市空间活动，关系始终是重要的财富，市民与数字治理作为两个“项极”只有在关系之中探讨才具有意义。对于城市，维系强有力关系主要在于建立“公平交易”，即“共同承诺”。共同承诺作为新兴群体聚集起来的的黏合剂，是市民参与组织共创的基石。

在政策制定中关注目标人群，类似于在软件设计过程中关注“用户”，“用户体验”的实践是英国和美国政府的数字服务计划和公共利益技术项目的核心，用户体验的流程是“用户、服务设计、系统开发、政策检查、反馈”。对于治理者而言，借鉴这一流程为解决问题搭建回顾规则、形式和理论的平台，以美国为例，由社区解决方案组织推出的“一个也不能少”的项目，该项目帮助各类组织通过开放的仪表板与利益相关者共享实时数据，将无家可归者的需求作为援助的中心。援助的过程中，服务具有个性化，被服务者明确具体，而不是一堆统计数字。该项目的核心方法是将持续的质量改进与社区中无家可归者的名单结合起来，以推动服务性组织、非营利组织和政府采取共同行动。有了共同的目标，利益相关者可使用这份共享名单来协调工作。组织者致力于逐个击破，逐步缩减待助名单，将目标人群作为援助工作的中心，并使用数据监控项目进展，自下而上地将问题化大为小。从本质上说，为人民服务是解决城市问题的关键，注重关系的实践是对将人视为问题的一种对抗，市民可以被连接、被教育、被赋权和被关怀，但不能被“纠正”或“解决”。当关系仅被看作获得预设结果的手段，那么对于集合创新发展和城市的韧性培养都不具有可持续性。激励民众参与治理关键在于建立公平关系，考量因素有决策的形成、参与者的投入比、参与者遵守的规则。第一，关注参与过程中的个体;第二，在项目初始建立“共同承诺”;第三，将参与者赞同的实践方法作为检验标准;第四，建立共同体意识，培养纽带关系。将关系置于优先地位，制定战略标准与建立组织文化的过程相结合，保持城市有机性和新策略的创造性张力。

（三）认同异质性

疫情下的城市受到不同冲击，直观地表现为城市权利溃败，要增强城市的应激性，关键在于认同异质性。这不仅是市场配置资源的需求，更是民众生命权的保障。倘若要超越浮于形式的包容，那么有效利用异质性的程度与组织成员的多样性有关。借用数学原理解释：当背景多样化的每个个体做出独立评估时，个体之间的意见误差相互抵消，最终筛选出准确的信息。若城市多样化程度低，管理水平差，治理者在存异下则无法有效工作。因此，异质性对城市创新的洞察力至关重要，通过对参与流程深入思考，独立参与和集体创新的过程相融合，才能发挥异质性效果，最终产生真知灼见。有效利用异质性的方法有四个方面：第一，协力组织多元化小组;第二，为参与方式建立多种渠道;第三，在共创中考虑成员的多样性，包括参与者、领导者和引导者;第四，鼓励参与者寻求缺失的视角来评估治理策略。

就城市变革而言，既要行政力量强力介入，刚性管制维持秩序。又要社会多重组织间的协作，保持城市的内在张力。武汉经验证明，在应对危机的中断期内，执政者需要快速突破自己，城市系统尽可能地避免混乱，社会组织能催化解决大规模的紧急问题，使得城市免于破坏性海流的侵袭，譬如慈善机构作为变革的催化剂，承担保管人角色，在政府与市场内部激发新行动、建立合作关系、协调分散资源。南加州大学教授詹姆斯·费里斯曾在《作为催化剂的慈善》一书中探讨了不同的角色挑战了传统的慈善方式，强调异质性为城市提供庇护环境。群体智慧让市民更容易参与到政策制定、规划和预算编制中，市民互相在线连接后可以协同资助社区项目，市政府利用众筹做出支出决策，从而更准确地反映市民的需求。

二、 治理工具：数据驱动

数据驱动作为一项长期战略，奠定城市治理的早期基础。对于应对公共危机的城市而言，重新开发空地、吸引产业或建立区域交通系统等似乎难以实现短期的治理成效。但城市领导者和利益相关方应及时考虑并實施这些战略，借助技术推力将想法纳入关于城市前景的“共同叙事”中，以帮助其他组织者和市民建立复兴城市的信心。显然，长期愿景为治理者对未来的信念和投入提供了落脚点，厘清短期决策和中期决策更容易实施新的治理策略，同时长期愿景为城市的领导者们指导治理方向，在危机最严重的阶段消失后，有针对性地开展工作。

（一）重构场景的能力

城市场景是一种开放的空间，可以线上线下无限拓展组织者、市民的活动情境，可以同步呈现物理性和符号化的实践，展示市民的多元化互动能力。在场景的构建下，不论是帝都绘在视觉转化层面的探试，还是崭新的空间构想，都伴随着城市的自我或外部介入的更新迭代进行，而人文关怀和治理模式的平衡构成城市新的维度体系，把市民纳入城市不断变化的驱态里。后疫情时代的城市，重新开发空地、吸引产业或建立区域交通系统等长期战略必然面临时空阻力，而城市在经济需求中起中枢作用，当难以从传统产业引领消费时，那么，重塑城市治理技术，突破城市传统治理结构的分治状态，发挥数据技术的集中规模效益成为必然。正如罗伯特·斯考伯和谢尔·伊斯雷尔在《即将到来的场景时代》一书中所言，大数据、移动设备、社交媒体、传感器、定位系统这五种技术力量将会引领互联网走进新时代——场景时代。城市作为供应链和数据流的枢纽，要破解疫情所致的城市发展困境，维持资源、市场与交易的既有形式，治理者的首要任务从发展既有供求关系转为如何重构场景。《消失的地域：电子媒介对社会行为的影响》一书中提出了新媒介-新场景-新行为的关系模型，这里认为，新的治理技术的引入和使用，需要重建场景，使用新场景的行为[4]。

长期愿景对治理提供了落脚点，治理者需要将这一目标纳入场景的共同叙事中，厘清短期决策和中期决策，助力愿景的实现。根据社会学家戈夫曼的场景理论，媒介和行为之间存在高度的关联与互动关系，智慧城市的技术应用并非仅仅是指导城市治理的工具，其本身就是环境。以谷歌母公司旗下的子公司宣布将关闭其在多伦多的智慧社区项目为例。政府引入智慧城市理念，却无力平衡城市行政、产业权力结构和创新场景发展目标之间的矛盾。高度连接性将服务系统嵌入智慧社区，由于信息不对称造成的认知盲区使得居民失去了在传统场景中的自由选择权，导致城市经济溃败。多伦多式治理经验显示，数据赋能的城市场景能否持久，在于智慧城市对连接性的需求与数据隐私保护的需求之间的平衡。场景时代，在城市治理压力和传统产业寡头的较量中，治理者面临考验，必须整体思考治理技术的发展路径，而不是试图将科技转型归入独立的经济发展项目。就首都城市治理而言，主要在于对新兴科技、传统产业、民生需求的纵深了解与政策引导，包括城市治理基础单位中的场景，如最新实施的垃圾分类政策，垃圾分类的公共性场景，从作为能动之物的“垃圾”进一步理解城市化，探索人与环境、人与物彼此建构的关系，这一场景连接着居民、社区、物流体系和回收再生系统的垃圾回收链。

（二）北京式“数据沙盒”

“数据沙盒”是新加坡最早于2017年提出的，旨在为科技初创企业开辟一块“隔离地”，助力企业实验与创新的新举措。从制度机制具体来看，“沙盒”鼓励企业在不过分受政策掣肘的情况下，稳定成长并产生收入流时再关注合规性[5]。首都城市具有完善的金融、消费市场，2019年10月，北京基于监管优势在全国率先建设公共数据开放创新基地，在全国率先启动科技创新监管试点，该“数据沙盒”机制采用强制和自愿相结合的自愿原则，充分借鉴国际经验来探索适应国情的监管模式，为产品创新提供土壤。

根据沙盒原理，分级分类地将公共数据开放给人工智能等高科技企业，推动各个行业创新发展，基于北京市开展沙盒初测的实践经验，探索包容审慎的“数据沙盒”机制需要考量以下两个方面：

一是完善顶层设计机制。政府做好体制机制的顶层设计，明确部门的业务职责和监管边界，提高监管的协调性和联动性。在没有明确法律规制的前提下，鉴于部门规章较为灵活，因此，有关部门可以先行制定规章，通过法律授权确保“数据沙盒”运行的合法性，赋予监管机构必要的授权以开展城市治理工作[6]。同时，在全面依法推进城市治理现代化的背景下，开展公共服务治理，需要把握执法监察二重性，以服务为导向、执法为手段、监察为路径、共治为目标，推动形成橄榄型现代城市治理结构[7]。

二是规范数据治理体系。“数据沙盒”模式能够有效破解城市创新与风险应对的两难境地。就企业而言，“入盒”能够为企业带来高价值、高精确数据，为城市发展提供创新温床。对于政府，“沙盒”能够在出现严重违法违规现象时迅速处理，做到风险可控。但具体发展重点亟须突出三方面：一是统一的系统接入，为企业提供安全合规的测试环境;二是主动披露、公众监督等信用机制;三是建立第三方存管、产品登记、信息披露等审慎包容的制度规则。显然，通过辩证地看待沙盒运转过程中监管规定与科技创新的关系，及时发现因限制创新而有损长效利益的规定，第一时间进行调整，能够提升城市风险监测预警的能力，打造北京式“数据沙盒”。

（三）打破数据藩篱

城市开始走向新常态，公共部门正在恢复其部分正常职能。治理者汲取的经验：认识数据要素市场化的配置，解决政府内部信息和数据流通的阻力问题。疫情期间需要灵活管理职能，打破数据藩篱，数据封闭影响了城市治理，而开放部门之间的信息系统，通过整合数据信息可以提高信息覆盖空间，提高智慧城市治理效率。譬如在城市管理过程中，治安和交通管理的监控体系是各自投入的，各部门相对独立管理，在城市治理中发挥了巨大作用，但在刑事侦查案件中运用大数据整合部门信息可以及时获取线索。目前，首都城市的治理模式“大数据”服务城市“大管理”印证了这一趋势。前期开展的大数据行动计划在政府治理、城市管理、公共服務、产业升级四大方面全面部署应用，通过建设城市管理大数据平台，整合城市管理层面现存的交通管理、公共安全、生态环境、城市运行保障等单线条业务系统和相关平台的数据，运用大数据技术对数据提取和管理密度进行关联性分析，找出城市管理的痛点和难点，进行对症下药式的“靶向治理”。

回归疫情下的数据治理，疫情防控期间公布市辖区内的确诊、疑似病例数据、患者行踪路线图等信息，一定程度上可以降低社会恐慌与公众焦虑。按照工具论以客体化的方式描述疫情监测技术：技术是人目的的显现，是人的工具。城市政府机构要求复工员工提供个人GPS移动轨迹以自证“清白”是应急之举，但数据的开放并非没有边界，根据中央网信办要求，“任何单位和个人未经被收集者同意，不得公开姓名、年龄、身份证号码、电话号码、家庭住址等个人信息，因联防联控工作需要，且经过脱敏处理的除外”[8]。事实上，有条件开放高价值数据才能够助力城市新业态培育，疫情监测使得数据变得丰富起来，任由个人隐私数据被无节制地开放可能会引发“人被当作数据一样管理”的连锁反应，这促使执政者在市民之间的关系中思考着治理技术，从而摆脱从主体、客体的立场上思考技术的传统[9]。

三、治理评价：系统领导力成为标配

治理作为解决公共问题的集体选择，是正式和非正式制度的混合体，而非正式制度可以强化正式制度的规则章程，时而建设性地对正式制度提出挑战，批判系统领导力。而领导力不仅是官方的权力，更是用以说服的软实力，促使利益相关者围绕共同的目标联合起来。武汉经验提供关键性启示，危机往往以多种形式出现：企业破产、政权失灵、工业事故和自然灾害。治理者应对危机时面临制定政策问题，亟须重视思维模式：重视伙伴关系、责任分配、包容兼并。以美国运用集合影响力这一创新治理战略为例，集合影响力最早被约翰·卡尼亚和马克·克莱默提出，集合影响力的战略原型指来自不同领域的关键人物针对一个特定的社会问题提出共同目标，并做出长期投入。譬如美国进行社区治理时创设了奋斗联盟，“奋斗联盟全美网络”是由“辛辛那提/ 北肯塔基行动”的主导者建立的全国性非营利组织，向美国70 个社区提供支持，逐步形成了跨领域的合作机制。项目旨在助力三个城市社区的孩子们实现更好的发展，在这过程中，社区主导者积极参与、举办论坛，探讨如何将城市社区利益相关者的呼声落实到具体工作中。建立社区参与合作机制至关重要，不仅要充分认识社区权威的重要性，更要具备手段和经验充分发挥这一权威性。倘若社区成员和负责人不能平等对话，社区成员无法帮助发现问题，那么在梳理问题和提出解决方案时，主导者便无法带头贯彻。集合影响力的根本出发点是促进机构间合作，而非否定社区的作用。“奋斗联盟”承担了推行这一模式的责任，奋斗联盟全美网络也鼓励支持其他社区合作伙伴在全美范围的网络中实践。致力于提升社区权威的同时，让社区代表能够有效地参与到多领域的倡议中。根据治理者运用集合影响力的经验，在任何协作模式中，成员参与成为重要的评价标准，对于首都城市治理，提升市民的参与意愿也尤为重要，各机构负责人必须让市民和基层领导共享权力、共担责任，培育更加广泛、多元、深层次的集体，需确保集体内成员获得更大影响力，而非只由治理者主导协作机制。

与创新战略相比，培养领导力思维模式对引导城市未来治理之路至关重要。复杂的问题需要不同形式的智慧和独创性，由此推动城市各部门各领域的领导者、组织者对治理创意的培育。杰出的治理者应该具备毅力、远见和正义感，以此激励其他组织者和其行为范式，核心小组的领导者们应该能够代表公共、私人和慈善部门，以建立示范性和建设性的跨部门合作。理想的状态是在危机来临之前，城市各部门组织已经建立起了深厚的合作关系。此外，杰出的治理者应代表公共利益，具备忧患意识，储备好领导力技能、组织能力和跨部门关系。尤其是负责政策制定的主体与应对公共危机主体的时代不同，针对不同的时代诉求所制定的政策，市民数量、信息传播速度、数据容量均有所差异。风险社会时代，政府内外应对危机的创新者正在通过使用治理工具，来改变发现和解决问题的方式。复兴城市的迫切需要促使治理者使用传统社会未使用的各种新工具、新方法，领导者期待治理产生实质影响，根除公共危机带来的社会和经济弊病。正如美国著名治理理论家库伊曼和范.弗利埃特所认为，治理所要创造的社会结构或秩序不能由外部强加，它之所以发挥作用，是要依靠多种相互发生影响的行动者的互动[10]。领导者的观念演变与危机发展之间往往有着密切联系，多样的城市危机会动摇市民对公共服务的预期，使得治理核心转变为在需求缺位的情况下推动环境创新，引发领导者对思维模式和领导风格的讨论，乃至对政府部门功能的调整。解决新形势下的城市治理难题需要发挥多元化智慧，在危机来临之前建立起示范性的跨部门合作，将所有方案纳入“创意池”里，由不断迭代改进的自适应方法聚集起共同的势能供领导者汲取灵感，并以此激励组织成员的行为范式，这种观念指导下的领导力将衍生出一种新的治理模式，赋予城市鲜活的未来。回归城市权利的人本主义立场，系统领导力要求行为和科学并重，将“自上而下”的市政府主导发展模式与“自下而上”的科技发展模式融合在一起，博采两者精华。

[参 考 文 献]

[1]  本刊编辑部.以大数据建设引领综合执法改革，创新橄榄型城市治理模式，形成市域社会治理现代化的“北京实践”[J].北京城管科技信息动态，2020，（1）：37.

[2]  [美]麦甘思，萨巴蒂尼.全球智库：政策网络与治理[M].上海：上海交通出版社，2015：9-16.

[3]  伽达默尔.真理与方法[M].北京：商务印书馆，2007：321.

[4]  [美]约书亚.梅罗维茨.消失的地域：电子媒介对社会行为的影响[M].肖志军，译.北京：清华大学出版社，2002：132.

[5]  韦憬.后疫情时代，政府数据资产化浪潮来袭[N].现代数字城市研究院，2020-05-02.

[6]  张红.监管沙盒及与我国行政法体系的兼容[J].浙江学刊，2018，（6）：23.

[7]  本刊编辑部.以执法监察一体化推进城市法治共治精治，[J].北京城管科技信息动态，2020，（5）：143.

[8]  中央网络安全与信息化委员会办公室.关于做好个人信息保护利用大数据支撑联防联控工作的通知[N].新华网，2020-02-04.

[9]  杨庆峰.翱翔的信天翁：唐·伊德技术现象学研究[M].北京：中国社会科学出版社，2005：123.

[10]  KOOIMANJ.mondernGovernance：NewGovernment-SocietyInteractions[M].London：Sage，1993：55.

〔責任编辑：张 毫〕