健康中国战略与中国社会政策创新*

岳经纶， 黄博函

健康是人类第一需要。进入21世纪以来，随着经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，党和政府把人民健康提上了最高决策议程，并提出了“推进健康中国建设”的国家战略。推进健康中国建设，需要构建中国的健康促进政策体系。而以增进人类福祉为己任的社会政策，无疑应该成为健康促进政策体系的核心内容。因此，对中国社会政策的创新发展来说，推进健康中国建设既构成了重大的挑战，也带来了重大的机遇。我国现有社会政策体系不能适应健康中国的要求，需要因应健康中国建设的要求进行全面系统的改革创新。从社会政策的角度看，健康中国建设意味着一个崭新的社会政策体系的构建。

本文尝试探索如何在健康中国战略的要求下构建起一个能够促进全民健康的社会政策体系，推动中国健康领域的政策范式转移。全文主要分为三大部分：第一部分从政策范式及其转移的视角分析健康中国战略的提出和实施；第二部分讨论社会政策的健康促进作用；第三部分结合我国社会政策的现状与存在问题，探索健康中国战略下的社会政策创新路径。本文的基本观点：社会政策是推动健康中国建设的重要工具，要积极运用社会政策促进国民健康。

一、健康中国战略：我国公共政策范式的重大转移

随着“健康中国”战略的提出和实施，大卫生观、大健康观开始在全国得到广泛的传播。所谓大卫生、大健康的观念，就是要超越卫生医疗政策范畴和卫生医疗部门来认识和推进卫生和健康事业，把卫生医疗服务之外的其他各种影响健康的因素纳入健康工作。更具体地说，就是要把卫生健康工作理念、服务方式从以治病为中心转变为以人民健康为中心，从健康政策和健康治理角度综合考虑影响健康的各种因素，包括遗传和心理等生物学因素、自然与社会环境因素、医疗卫生服务因素、生活与行为方式因素。大卫生观、大健康观的提出，要求把健康作为优先原则落实到公共治理和公共服务中去。正如中共中央和国务院(2016)发布的《“健康中国2030”规划纲要》所明确指出的，要坚持健康优先原则，将健康融入所有政策，将保障和促进人民健康作为工作的出发点和落脚点，将促进健康的理念融入公共政策制定实施的全过程，实现健康与经济社会良性协调发展。

从公共管理视角来看,为了更好地理解“健康中国”战略，更有力地推进“健康中国”建设，真正做到把健康融入所有政策，把促进健康的理念融入公共政策全过程，必须从政策范式的高度来认识“健康中国”战略。作为学术话语的“范式”概念最初由美国科学哲学家托马斯·库恩(Thomas Kuhn)提出，用于描述自然科学中的长期概念框架(Kuhn，1970)。在研究公共政策制定过程中的政策学习问题时，彼得·霍尔(Peter Hall)引入了政策范式的概念，用它来指称“一个由各种理念和标准组成的框架，它不仅指明政策目标以及用以实现这些目标的工具，而且还指明了它们需要解决之问题的性质”(Hall，1993:278)。换言之，作为一个嵌入决策者头脑中的智力框架，政策范式代表了政策行动的框架，它影响到政策制定者所追求的广泛目标、认识公共问题的方式，以及他们考虑采用的解决办法(政策工具)的类型(岳经纶，2007)。因此，政策范式一旦形成，就会成为维护政策稳定的强大力量。但是，这并不是说，政策范式不可改变。事实上，如果一个曾经稳定的范式不能继续为新的公共问题提供解决方案，它就可能会开始变得不稳定，甚至被另一种新范式所取代。这个过程被称为“范式转移”。

从政策范式及其转移的视角看，习近平总书记提出的“大卫生观、大健康观”以及在此基础上形成的“健康中国”战略，标志着党和政府在健康问题发生了根本性的认知变化，正在形成全新的政策理念和政策目标。它意味着我国医疗卫生政策，乃至整个公共政策领域正在出现重大的范式转移。这一范式转移具有深刻的社会经济背景，既有动力又有压力。从推动范式转移的动力来看，主要有以下几个因素：第一，我国具备了相对优化的健康指标。改革开放以来，我国卫生健康事业获得了长足发展，居民主要健康指标总体优于中高收入国家平均水平，因而有了推进健康中国战略的基础；第二，我国具备了增进人民健康水平的经济社会条件，包括经济的中高速增长、消费结构的升级、科技创新水平的提高；第三，参与全球健康治理的需要。作为正在崛起的大国，中国需要积极参与全球健康治理，切实履行自己对2030年可持续发展议程的国际承诺和对全球健康的大国责任。

从推动范式转移的压力来看，主要有以下几个因素：第一，社会经济转型带来的健康压力。市场经济转型，快速的工业化和城镇化，大规模人口流动，快速的人口老龄化，带来了不断增加的健康需要，以及健康不平等的挑战；第二，疾病谱的变化为健康服务和健康保障带来了新的要求。目前，慢性非传染性疾病已经成为影响我国国民健康的主要病种，而且也是国民医疗负担的主要来源。世界卫生组织2016年发布的一份报告指出，中国的疾病谱已经开始从传染病转向非传染性疾病，到2030年，慢性非传染性疾病的患病率将至少增加40%(唐钧和李军，2019)；第三，生态环境及生活方式的变化带来了健康生活、健康环境的压力；第四，中国人口多，公众健康素养低。在中国这样的人口超级大国，如果不改变既有的医疗服务模式，不注重健康生活方式，不推动健康环境建设，那么，快速的人口老龄化，严重的亚健康，以及不断增加的慢性病负担，就有可能严重拖累中国经济社会的发展，进而危及社会稳定。总之，在社会经济持续转型的过程中，健康服务供给总体不足与需求不断增长之间的矛盾、健康发展与经济社会发展的不协调、健康领域的不平等，这些矛盾和长远问题的解决，需要从国家战略层面进行统筹规划。正是在这样的社会经济背景下，我国卫生健康领域迎来了重大的政策范式转移。

这一政策范式转移反映了最高决策层在新时代对人民健康问题的新认知、对增进人民健康水平政策工具的新选择，以及对健康政策目标的新界定。在新范式下，健康问题不只是个人问题，也不只是重点群体的问题，而是整个社会乃至国家的战略性问题，事关人民美好生活和民族复兴；健康服务需要不只是城镇居民的问题，不只是城镇职工的问题，而是全体居民的问题；健康服务供给不只是卫生医疗部门的事情，而是包括卫生、体育、民政、教育、食品、职业安全、交通、供水、环保等在内的众多相关部门，乃至所有政策部门的事情；实现健康的手段不只是医疗，还包括预防和康复手段；健康责任的主体不只是政府，还包括社会、家庭和个人。总之，在健康中国战略下，健康促进和健康维持需要从全局高度统筹卫生计生、体育健身、环境保护、食品药品、公共安全、健康教育等领域的政策措施，构建健康促进政策体系，形成促进健康的合力，最终实现全民健康这一根本性的健康政策目标。

新范式的形成来之不易，新范式的巩固更需要制度化的新努力。所谓范式制度化，一个具体的路径就是把它不仅融入一个国家所有的公共政策领域，而且也要把它融入公共政策制定和实施的各个环节，也就是政策的全过程之中。它意味着所有的政策主体，尤其是各级政府的决策者，都要树立起“大健康”观念，把健康作为一切决策活动、所有政策领域不可或缺的因素，“要将卫生健康工作放到经济社会全局之中统筹谋划，制定发展规划时优先考虑，配置公共资源时优先安排，专业人才培养时优先保障”(马晓伟，2018)。而且，健康也要成为评价评估一切政策的标准之一。只有这样,才能实现将“全民健康”作为“建设健康中国的根本目的”，才能让健康惠及全人群、覆盖全生命周期，实现更高水平的全民健康。

二、社会政策的健康意蕴

在现代社会，健康不仅被视为公民的一项基本需要，而且也被普遍视为公民的一项权利。正如世界卫生组织(WHO)指出的：“享有可能获得的最高健康标准是每个人的基本权利之一。不因种族、宗教、政治信仰、经济或社会条件而有区别”(世界卫生组织，1948)。然而，何谓健康，人们有不同的理解。1948年，世界卫生组织在成立伊始，就对健康进行了权威性的而且也是具有前瞻性的定义：健康是身体、精神与社会的全部美满状况，不仅是免病或残弱(世界卫生组织，1948)。到1986年，世界卫生组织对健康概念进行了进一步的阐释，指出健康是“日常生活的资源，而不是生活的目标。健康是强调社会和个人资源以及身体能力的一个积极概念”(WHO，1986)。它表明，健康是个人生存和发展的基本资源，可以支持个人在更广泛的社会活动中发挥自己的作用。因此，个人有了良好的健康状况，实际上就有了过上美好生活的手段。

世界卫生组织关于健康是美好生活手段的观点，与社会政策中的人类需要理论十分吻合。从社会政策角度看，健康是实现美好生活的最基本条件。按照多依和高夫(Doyal & Gough，1991)的人类需要理论，人类参与美好生活的普遍先决条件是身体健康与个人自主。他们主张用“身体健康”来界定基本需要，因为“要完成日常生活中的种种实际任务，需要身体、精神和情绪上的健康状态，而糟糕的健康状态通常会阻碍到日常生活的进行”(Doyal & Gough，1991：56)。多伊尔和高夫界定的第二个基本需要是“自主权”。因为人如果没有了自主权，或者说没有了自主决定与选择的自由时，可以说他就被剥夺了一项和身体健康一样重要的基本需要。在他们看来，仅仅只是身体健康，而不知晓人之所以为人的愿望或目标，如多方面发展自我、交流沟通以及良好的人际关系等次要需要，这样的人生是毫无意义的。总之，身体健康与个人自主是人类最基本的需要。

为了满足身体健康这个人类的第一需要，不仅要求保护所有人免受伤害，同时还要有生计、住房、医疗卫生与安全环境手段的供给。而满足个体自主的需要，则要求所有人应该有知识和理解力，能力与机会，良好的心理、情绪健康，必需的教育与训练，就业机会以及令人满意的工作，精神健康以及家庭支持服务。社会政策是实现美好生活的政策工具，社会政策的目标是让尽可能多的人的健康与自主性需要的满足达到最高可持续水平，“最大化人民拥有美好生活的机会”(迪安，2015：16)。为此，实现健康需要制定和实施相应的社会政策。

社会政策体系中与健康最直接相关的政策无疑是医疗卫生政策，或者说健康政策，它是确保个人身体健康的重要保障。在社会政策领域，健康服务被视为“基础性”的人类服务或者说社会服务(迪安，2015)。包括公共卫生和医疗服务在内的健康服务，首先是为了应对疾病这一主要社会问题而发展起来的。在这个意义上，医疗卫生政策通常被理解为通过卫生服务和医学治疗而改善健康的政府努力和政策。而政策涉及的主要是卫生部门、医院系统、医务人员或其他公共医疗卫生服务机构所进行的活动。

当今的已发达国家大约是在19世纪开始制定卫生政策。以英国为例，早在1831年，政府就成立了一个中央健康委员会，以处理霍乱的大规模爆发。1848年，英国通过《公共卫生法案》，开始设立国家健康总委员会，地方政府则设立地方健康委员会，以改善卫生条件。1858年，通过《医疗法案》设立了全国医学总会，负责管理合格医生的登记和规范培训。到了19世纪末，英国已经制定出了一套关于健康标准的综合法律制度。推动英国发展健康政策的主要动力来自城市急速扩张所导致的肮脏居住条件、传染病的威胁、大量移民的涌入，以及高死亡率。英国公共卫生的历史说明了环境与健康之间的联系(Blakemore & Warwick-Booth，2013)。

20世纪以来，随着卫生和医疗服务发展，世界上的主要国家在健康领域取得了显著进步，主要表现在某些疾病发病率的大幅减低、疾病治疗效果的明显提高，以及预期寿命的不断提高方面(WHO，2013；Baggott,2004)。尽管如此，在当今世界，就算是最富裕、最先进的国家，健康挑战依然普遍存在。一个主要原因是，个人的健康状况受到多种因素的影响，医疗卫生服务水平及其可得性只是影响个人健康的因素之一。有证据表明，发达国家人口的健康结果只有25%归因于其医疗保健制度(Harrison and Macdonald，2008)。

按照世界卫生组织的观点，虽然获得医疗服务对个人健康有着重要影响，但是其他一些因素对个人健康的影响比医疗服务更大。影响个人健康的非医疗因素可以概括为：社会和经济环境(如家庭或社区的富裕程度)；物质环境(如一个地方的污染水平，是否存在寄生虫)；个人的特征和行为(如一个人与生俱来的基因，个人对生活方式的选择)。历史发展早已证明了这一点。在19世纪，最常见的疾病是急性传染病，如伤寒、流行性感冒、肺结核和肺炎。对这些疾病当时并没有多少医学治疗。但是，从19世纪后期到20世纪上半期，急性致命疾病导致的儿童死亡人数逐渐减少。而死亡率的下降主要并非得益于医学治疗。真正发挥作用的是公共卫生、住房、劳动和食品方面的社会政策，这些社会政策的实施降低了传染病蔓延的机会。英国学者麦基翁的研究证明，许多疾病的死亡率都在20世纪引入有效的医学治疗之前就得以降低(McKeown，1979)。当代发展中国家的情况也可以证明这一点。在大多数发展中国家，那里的健康和疾病更多的是受其他领域的政策影响。例如，如果当地的农业和粮食政策可以促进当地粮食的生产和分配，相比于卫生医疗政策，农业和粮食政策对儿童平均寿命影响更为深远。同样地，增加经济作物生产的农业或经济政策会提高当地生产食物的价格，从而威胁到贫困家庭的均衡饮食和儿童的健康。

社会政策相信社会环境是可以通过社会干预来加以改变的。越来越多的社会政策研究认为，社会和环境因素，特别是气候变化会对最脆弱人群的健康造成更大的影响，进而加剧健康不平等。世界卫生组织的证据也表明，部分人口的高发病率和高死亡率明显和社会及环境因素有关，面对这些问题，医疗卫生服务和现代医学的影响十分有限(the Commission on the Social Determinants of Health，2008)。由于贫富差距的存在，穷人更容易受到恶劣环境的影响。因为富人们可以选择各种方式，规避恶劣环境对健康的影响：通过购买更大的空调来避免全球变暖带来的热气；通过驾驶带有驾驶室空气过滤器的汽车来避免呼吸被污染的城市空气；通过购买知名品牌的瓶装水来替代受污染的水(Sernau，2011)。贫困问题加剧了健康领域的不平等。早在1982年，彼特·汤森等人就发表了《健康不平等：布莱克报告》(Townsend & Davidson，1982)，用社会梯度概念阐述了英国社会存在的健康不平等状况，指出不同社会等级、性别和族群的健康状况大不相同。比如，在社会底层的民众，不论性别和种族，无论处于任何年龄段都更容易遭遇死亡。社会等级越是往下走，其死亡率就会逐渐增加，越是处于底层的民众越可能面临死亡或伤病。

随着社会政策学科的发展，社会政策越来越展现出鲜明的健康关怀。在国家层面，越来越多决策者关注如何通过社会政策解决健康不平等和更广泛的其他健康决定性因素等问题。2010年，英国政府发布了《白皮书：健康的生活、健康的人》，强调创新“健康”服务的必要性，同时鼓励个人改变生活方式和行为以促进健康利益。在全球层面，影响健康的各种挑战，如经济不稳定、社会不平等、人口流动、人口老龄化、气候变化、冲突与战争，得到了越来越多的全球政策制定者的关注。2008年，世界卫生组织的报告强调指出社会不平等问题是造成健康不平等的主要根源，建议改善穷人的日常生活条件，解决权力、金钱和资源的不平等分配问题(the Commission on the Social Determinants of Health，2008)。

社会政策把健康与贫困和不平等结合起来，更多是从社会和环境因素思考健康状况。因此，健康促进政策体系的核心内容就是社会政策，或者说社会政策集。传统社会政策框架主要包括医疗卫生、社会保障、教育、就业、住房与环境，以及社会服务等具体政策部门。强调社会生活分析的新社会政策则覆盖了公共交通、信息通讯、食品药品、文化康乐等政策领域(Cabill,1994)。从健康角度看，无论是传统社会政策，还是新社会政策，都是影响健康的政策因素。缺乏其他社会政策的紧密配合，仅仅依靠医疗卫生政策，政府无法应对国民健康的种种挑战。举例来说，就业政策可以通过多种方式影响健康:童工禁止，就业年龄规制，工时保护(最高工时限制)，退休制度，职业健康和安全规制，休息休假制度，以及其他家庭友好的工作安排，所有这些都能影响劳动者的健康。住房与环境涉及人的栖身之处，是身体健康的必要条件，与食物和衣服一样，是人的最基本需要。过度拥挤的住房、肮脏的居住环境、水和空气的污染，往往导致健康状况恶化。因此，住房与环境政策也是影响健康状态的重要因素。

社会服务政策则通过为特定弱势群体提供服务，包括向困境儿童提供保护使其免受虐待，以及向残疾和体弱老人提供社会照顾服务以减少依赖，从而改善弱势群体的健康状况。社会救助政策可以通过改善受助者的饮食和营养，从而改善其健康状况。在英国，冬季为老年人提供取暖补贴这类反贫困政策也具有明显的健康效益。它不仅可以解决燃料匮乏问题，同时也能有效地减少与寒冷有关的疾病产生。交通政策也影响到人的健康。例如，开车时必须要系上安全带这一规定尽管属于交通政策，但它可以减少汽车事故中的死亡率和受伤率，从而带来明显的健康效益。此外，对销售烟草进行征税、强化食品安全等社会规制措施，都有利于健康产出。

总而言之，健康是重要的社会政策议题或者说领域。由于影响健康的社会和环境因素众多，因此，健康结果，或者说健康产出，不仅受到医疗卫生政策的影响，也受到其他多个部门政策的影响。这些影响健康状况的政策，可以说都属于社会政策范畴，从而也属于健康促进政策体系。如果说医疗服务是通过处理已经发生的疾病或伤害来改善个体健康的话，社会政策则通过提供预防性服务来改善社会的整体健康。因此，为了有效推进健康中国战略，实现全民健康的政策目标，我们需要积极构建以社会政策为核心的健康促进政策体系。

三、健康中国战略下的中国社会政策创新

新中国成立以来，随着社会经济的变迁，我国的社会政策经历了重大变化。计划经济时代的社会政策体系，尽管提供的整体福利水平不高，尤其是在农村地区，但这套体系具有较高水平的健康绩效，有力地提升了中国人民的健康水平。从1949年到1979年的30年内，我国婴儿死亡率得到了明显的下降，而人均期望寿命有了显著的提升。新中国成立之初，我国婴儿死亡率高达200‰，人均期望寿命只有35岁，主要健康指标属于世界上最低水平的国别组。到改革开放初期，我国婴儿死亡率下降到34‰左右，人均期望寿命上升到68岁，显示我国居民的总体健康水平已经达到中等发达国家的平均水平(葛延凤、贡森等，2007，第149页)。

自上世纪70年代末改革开放以来，为了改变国民经济的落后状况，中国进行了以经济发展为中心的大规模社会经济转型。在这一阶段，随着经济体制从计划经济向市场经济的转型，我国的社会政策体系也发生了根本性的变化。为了配合发展经济的战略目标，国家对社会政策作了重大的调整和改革，许多过去由国家承担的福利和服务职能和责任转移给了个人、家庭、社会和市场(岳经纶，2010)。尽管改革开放带来的经济发展普遍提升了人民的收入，给人民带来了更多的实际利益，但是社会政策市场化，特别是医疗服务的市场化，导致一些群体的基本需要得不到有效满足，带来了严重的社会经济后果，尤其是在国民健康方面。据统计，从1980—1998年，世界平均期望寿命增加了4岁，而我国在差不多同一时期只增加了3.5岁(从1981年的67.9岁增加到2000年的71.4岁)，而同期的高收入国家增加了4岁；我国的婴儿死亡率从1981年到2000年只降低了6.3‰，为28.4‰，而同时期的世界平均下降水平是23‰(葛延凤、贡森等，2007，第40—41页)。此外，健康领域的不平等加剧。由于贫富差距迅速扩大，加上医疗服务公益性的缺失，城乡之间、区域之间和群体之间的健康不平衡不断增大。弱势群体的医疗需求得不到满足。20世纪90年代进行的两次“国家卫生服务调查”结果显示，因经济困难有病不就医或中途退出治疗的人员比重，以及因经济问题应住院而未住院的人员比重呈明显上升趋势。在一些农村地区，应住院而未住院的人员比例达到80%(葛延凤和贡森等，2007)。

进入新世纪后，社会政策市场化带来的社会后果引起了党和政府的高度关注。随着构建和谐社会战略的提出和公共政策的“社会转向”，中国社会政策进入了快速扩张时期。在这一时期，我国许多既有的社会政策项目覆盖面得到了扩大，特别是医疗保险和养老保险项目快速扩面，实现了“全民医保”和“全民养老”。同时，许多新的社会政策项目不断出台，尤其是农村社会政策不断创新，新政叠出，从社会救助扩展至社会保险领域。相应地，各级政府，特别是中央政府用于教育、医疗、就业和住房等领域的投入不断加大。经过21世纪初期以来的社会政策快速发展，特别是社会保障制度的不断完善，我国如今已经建立起了比较完善的社会政策体系框架。随着新时代社会政策体系的日趋完善，我国国民健康绩效不断改善。尽管如此，从建设健康中国战略的视角来看，我国现行社会政策体系还存在着明显的不足，最主要表现在社会政策体系的设计缺乏清晰的健康促进理念，从而未能彰显社会政策的健康效应。这里略加分析。

首先，我国社会政策体系重经济保障轻服务保障的格局不利于彰显社会政策的健康效应。我国现行以社会保障为核心内容的社会政策体系的主要内容是社会保险和社会救助，主要目的是为公众提供经济保障以应对失业、疾病(包括生育)、年老、工伤和残疾等社会风险。与公众健康，特别是老人、儿童、残疾人等重点群体健康密切相关的社会福利服务(或者说社会照顾)发展严重滞后。人在生命的不同阶段需要不同的福利服务需要。除了在成年时需要收入维持和就业服务外，在年幼时，需要日托、幼儿园等儿童保育服务；在老年时需要安老颐养服务，甚至长期照顾服务。然而，在现实的社会政策中，幼儿和老年的服务需要在很长时间内没有得到应有的关注。其实，针对幼儿和老人的福利服务不仅事关儿童、妇女、老人等群体和个人的福祉，而且也关系到劳动力市场中成年劳动者的福祉。因为健全的社会政策体系可以带来“家庭友好”“妇女友好”“老人友好”“残疾人友好”的社会状态，促进家庭与工作的平衡，增进家庭福祉，提升社会质量。

尽管近十年来我国社会福利服务有了一定的发展，但整个社会政策体系依然存在着明显的重经济保障轻社会服务的格局。这种格局造成了我国社会政策体系的一个明显缺陷，那就是缺乏家庭政策和社会照顾服务不足。这种政策体系无法适应人口快速老龄化的需要，不能适应女性广泛参与劳动力市场的需要，也不能适应家庭照顾的需要，导致严重的“照顾赤字”(岳经纶和范昕，2018)，为劳动者，特别是肩负家庭照顾重任的女性劳动者带来了严重的工作—生活冲突，影响劳动者的健康。

其次，我国社会政策体系重视城市、轻农村的格局也不利于健康绩效的改善。以医疗卫生政策而言，大量医疗资源集中在城市，特别是大城市和特大城市，农村地区和边远地区医疗资源严重不足，缺医少药。再加上社会医疗保险制度的设立以职业和地区分割为基础，导致城乡之间、职工与居民、地区与地区之间在医疗资源配置、医疗服务可得性，以及医疗服务质量上存在很大差距，从而带来了健康领域的严重不平等问题。此外，以“疾病治疗”为中心的卫生投入导向，不仅难以解决人的健康问题，也造成了经济与财政的沉重负担(申曙光和张家玉，2018)。

最后，我国社会政策体系忽视生活问题的应对不利于国民健康。以劳动政策为例，我国非常重视作为社会问题的就业和失业下岗问题，但是对劳动者的住房、休息休假关注不够。很多劳动者需要长时间的工作，休息、休假权利得不到有效保障，难以兼顾工作与家庭，不仅导致工作生活冲突，而且影响身心健康。对社会政策的社会规制功能的忽视，导致有毒有害劣质食品泛滥，居住环境的破坏，严重影响公众，特别是儿童的健康。以升学为导向的教育政策，给学生们带来了过重的学习压力，并剥夺了他们的体育活动等课外活动时间，严重妨碍了学生的健康发育和成长。此外，由于公共住房供应不足，一般劳动者普遍面临高房价压力，再加上教育和医疗支出高，即便是中产阶层也面临很大的生活压力，由此产生的社会焦虑影响个人的身心健康。

有鉴于我国社会政策体系的现状及其存在的不足，我们需要在健康中国战略开启的新政策范式下创新社会政策，以构建与“健康中国”战略相适应的健康促进政策体系。基于习近平总书记关于健康中国的论述以及《“健康中国”2030规划纲要》的精神，中国社会政策创新的出发点是从解决影响人民群众健康的突出问题，如环境、食品安全、公共安全、重点群体的健康服务需要，基本目标是形成有利于促进健康的政策体系，促进健康公平，实现全民健康。结合我国社会政策发展的现状，以及健康中国战略的需要，我们提出了中国社会政策创新的几点思考。这些思考的一个前提是，我国将继续深化医药卫生体制改革，进一步完善全民医保制度，不断加大医疗卫生投入，改善医疗服务质量，推进健康治理现代化。在此基础上，鉴于以往的社会政策缺乏清晰的健康促进导向，我们的思考更指向如何通过社会政策提升国民健康效应，从而推进健康中国的建设。

第一，大力发展社会照顾政策。建立在社会保险制度基础上的我国现有社会政策体系关注的是国家与劳动力市场的关系，主要致力于保障工人就业及其相关的社会保险权利，其不足是没有承认女性所承担的家庭照顾工作的价值，也没有充分保障女性的社会权利。由于人口快速老龄化和女性大量参与有薪工作而增加的照顾需要，对作为照顾者的女性带来巨大的身心压力，进而造成健康风险。国际经验表明，社会照顾政策的发展可以从整体上改善社会的就业状况，缩小社会阶层差距，促进性别平等，减少社会排斥，进而推进国民健康水平。健康中国战略下的我国社会政策需要关注国家与家庭的关系，要高度重视社会照顾政策在增进社会福祉、促进男女平等、缓解工作—家庭冲突，以及推动中国经济、社会和人口健康发展中的积极作用。具体来说，国家要发展多种形式的养老服务、儿童照顾、残疾人照顾服务，减少照顾赤字，降低健康风险。

第二，重视工作—生活平衡的促进政策。现代的工作男女都要遭遇工作与生活冲突的压力。这种压力对个人、家庭和企业都会产生明显的负面影响。不少研究已经证明，工作—生活冲突会导致员工产生精神抑郁、生活满意度下降、不良的身体状况以及滥用酒精等后果或行为倾向(岳经纶和颜学勇，2013)。因此，促进工作—生活平衡具有重要的社会经济意义和健康意义。在西欧和北欧国家，政府有责任帮助公民调和工作和家庭照顾之间的关系已成为普遍的社会共识，推动了各种促进工作—生活平衡政策的出台，具体包括：缩短工时和弹性工作安排，增加假期，如提供亲职假让父母回家照顾小孩，提供更多的儿童、老人和残疾人照顾服务，以及为家庭提供照顾津贴(岳经纶和颜学勇，2013)。在建设健康中国的大战略下，我国政府应该充分考虑工作—生活平衡对性别平等、家庭照顾和国民健康的影响，把公众面临的工作—生活冲突状况纳入社会政策的视野。具体来说，政府应当通过立法加强对员工休息权利、女性参加劳动的权利以及怀孕职工的休假权利的保护，加大对儿童、老人和残疾人照顾服务的财政投入和政策支持，并引导市场主体积极参与发展和提供相关服务(岳经纶和颜学勇，2013)。在这方面可以在总结单位福利体制的有益经验的基础上，倡导具有中国特色的企业社会责任。计划经济时代的以单位福利制度为代表的集体福利安排，存在着有利于促进工作—生活平衡的很多做法。例如，当时托儿所和哺乳室在单位的广泛设立，有助于平衡女性作为劳动者和照顾者的角色。单位提供的住房也有利于男女工人形成“工作—生活”相结合的谋生模式，因为生活和工作被整合在同一物理空间中。

第三，重视休闲社会政策。休闲是指工作之外的一种生活状态，因而与工作—生活平衡政策高度相关。休闲需要时间，而时间主要来自工余和假期。作为一种非生产性消费，休闲可以带动旅游、文化艺术活动、社会娱乐活动，并且可以推动消费。因此，休闲作为推动经济增长的一种方式已经得到了广泛的承认。传统社会政策主要关注为公众提供经济保障以防范社会风险，而忽视了人们在精神和文化休闲方面的福利需要(岳经纶和颜学勇，2014)。其实，从社会政策角度来看，休闲也有着重要的意义。休闲可以让人离开工作，去体验轻松愉悦的生活，有利于身心健康。因此，政府应当通过直接提供、赋权、赞助和立法规范等手段为公众提供休闲服务(Jackson & Burton,1999)。改革开放以来，随着劳动体制的改革以及劳动关系的市场化，我国的劳动法普遍没有得到有效执行。劳动者，尤其是农民工在就业过程中普遍遭遇工作时间长、劳动强度大、工作环境恶劣、工伤事故多、竞争压力大等问题，对劳动者的身心健康带来了严重的不利影响。2012年8月底至9月初，《小康》杂志社联合清华大学媒介调查实验室，在全国范围内开展“中国休闲小康指数”调查。是次调查的对象是东、中、西部文化程度在初中以上、收入在1500元及以上的公众。调查发现，69.4%的受访者都存在着不同程度的超时工作问题，其中42.4%的受访者每周工作40—50个小时，18.5%的受访者每周工作51—60个小时，5.5%的受访者每周工作61—70个小时。只有30.6%的受访者能够“享受”到“八小时工作制”，即每周工作时间不超过40个小时(鄂璠，2012)。近年来，休闲问题得到了越来越多的关注，但出发点更多的是基于发展休闲经济的考虑，而不是劳动者健康生活的考虑。在这种经济逻辑下，工作时间问题成了商务部门而不是劳动部门的政策议题。基于健康生活的需要，我国应该从社会政策和健康中国战略的视角出发，采取有力措施确保劳动者的休息和休假权，并考虑缩短工作时间。从国际社会政策的发展趋势来看，放假越来越成为一种重要的福利给付形式。传统的福利给付主要是现金给付和实物(服务)给付。随着后工业社会的来临，时间(假期)给付成为日益重要的福利服务形式。就我国的实际情况而言，首先要保障现有法律规定的劳动者休息、休假权利，特别是有薪年假权利；其次，要鼓励弹性工作时间，保障部分工作时间劳动者的合法权益；第三，完善产假和陪产假制度，同时考虑试行亲职假制度，让父母可以更多地陪伴子女。此外，鉴于城乡居民在享受文化资源与闲暇设施上的巨大差异，国家应该更加重视农民与农民工群体的休闲活动，加大农村休闲设施的建设。

第四，发展绿色社会政策。社会政策一直都关注环境在人类健康与福祉中的作用。传统社会政策通过公共卫生立法和城市规划来回应环境议题。环境问题对社会政策学提出的一个挑战就是如何做到在提升人类健康和福祉的同时，又不会过度依赖经济发展。社会政策赞同限制经济生产以使其刚好能满足人类需要；同时进行收入和资源的再分配使得每个人的需要都能得到满足。这样做可以减少工作时间，让人们有更多时间承担照顾责任和进行休闲活动，从而有利于身心健康。

就我国的情况而言，倡导绿色社会政策正当其时。发展绿色社会政策不仅是推动生态文明建设的重要工具，也是实现全民健康的重要保障。发展绿色社会政策，首先需要进行观念变革。在观念上，要改变单一的以经济发展为中心的发展理念，要树立经济发展与社会发展平衡协调发展的理念，坚守“满足现代人的需求而不损害后代满足需求能力”的可持续发展理念(岳经纶和颜学勇，2014)。其次，要提倡可持续性的消费行为和绿色生活方式。根据世界卫生组织的一个研究报告，在影响人类健康的各种因素中，人的行为和生活方式要占到60%，其他因素，如遗传因素、社会环境因素，气候因素以及医疗服务合起来才占到40%(唐钧和李军，2019)。可见，在影响人类健康的诸多因素中，人的行为和生活方式是最为重要的因素。具体来说，首先要倡导简约的生活方式，反对铺张浪费。其次，需要进一步加大禁烟政策的力度，减少烟民数量，尤其是青少年吸烟人口。第三，要加大限酒力度，倡导无酒少酒的饮食文化。近年来，我国严厉打击酒驾、醉驾行为，成效显著，不仅减少了酒后驾驶问题，而且也是在间接倡导一种限酒的绿色生活方式。第四，要加强食品安全监管，严格管制食品添加剂使用。第五，要大力发展绿色食品和有机蔬菜，改善食品结构。

第五，倡导“生活型”社会政策。在市场经济社会，个体基本上都有两种身份，一种是作为劳动者，参与就业和经济活动，获得经济报酬和劳动保护；一种是作为生活者(消费者)，参与家庭生活和社会生活。现有的社会政策主要关注个体作为劳动者在参与经济活动中所遭遇的经济风险，而对其作为生活者(消费者)在参与社会生活时可能遭遇的生活(消费)风险重视不足(沈洁，2017)。生活风险主要表现为影响个体及其家庭生活质量的种种问题，如问题食品、药品，环境公害，交通事故，照顾压力，子女成长，婚姻关系等。这些个人以及家庭在生活和消费中遇到的生活问题，其产生有着深刻的社会原因，需要社会政策来加以解决。在日本，生活型社会政策正在成为日本社会政策转型的一种方向。在关注美好生活和推进健康中国战略的新时代，我们的社会政策要更多地关注人民的日常生活需要，关心老百姓的衣食住行、生老病死。具体来说，要完善社会救助政策，提高救助水平，改善受助人的生活条件；发展社会性住房，降低公众的住房负担，改善住房条件；要改善儿童和青少年的营养，尤其是贫困家庭儿童的营养状况；要改善公共交通，缩短公众用于上班、上学和购物的时间；要改善社区设施，为老人、残疾人和其他有需要的人士创造健康的生活环境。总之，要通过发展生活型社会政策，提升个人和家庭生活质量，实现健康的生活方式。

四、结 语

健康中国战略的提出和实施，标志着我国健康治理领域的重大范式转移，也呼唤着中国社会政策的创新。社会政策致力于通过社会干预提升公众福祉，具有重要的健康促进作用。无论是国际经验和中国的实践，都已充分证明了社会政策的健康功能。在全球层面，运用社会政策实现健康目标已成为全球政策共识；在中国，新中国成立以来的社会政策发展历史已经表明，完善的社会政策可以促进国民健康，糟糕的社会政策有损国民健康。健康中国战略的提出，为我国建构好的社会政策体系提供了重大机遇。我国现行社会政策体系缺乏清晰的健康促进理念，未能充分彰显社会政策的健康效应。因此，要充分利用健康中国战略实施所带来的重大机遇，积极探索运用社会政策促进健康的创新路径，拓展社会政策的领域，进而构建起促进全民健康的中国社会政策体系。