贵州省“十四五”期间普通国省道发展面临的挑战及提高策略分析

2020-01-11申志翔

黑龙江交通科技 2020年10期

申志翔

(贵州省公路局，贵州贵阳 550000)

1 前言

2013年5月，《国家公路网规划(2013年～2030年)》和《贵州省省道网规划(2013～2030年)》批准实施后，贵州省普通国省道公路里程大幅增加，其中，普通国道路线由5条调增为16条，里程由2 664 km调增为8 557 km；普通省道由34条调增为78条，里程由7 262 km调增为18 218 km。规划调整后，全省普通国省道总里程达到约2.6万km，覆盖了全省90%的建制镇、70%的建制乡，路网布局更加完善，网络功能和覆盖范围进一步拓展。普通国省道公路网的巨大变化，对全省公路网、特别是普通省道公路网产生了重大影响，结合“十三五”几年建设出现的问题，对“十四五”普通国省道可能出现的问题和挑战提出思考，供各位专家批评、指正。

2 “十四五”期间普通国省道发展面临挑战

2.1 资金来源单一，地方配套资金难以落实

普通国省道作为公益性交通基础设施，长期以来，建设资金来源主要为车购税补助和县级政府自筹，根据交通运输部“十三五”规划内普通国省道投资政策，普通国道车购税按每公里定额补助(普通国道二级公路补助600万元/公里，普通省道二级公路补助420万元/公里)，对于高投资和集中连片特困地区建设项目补助标准适当上浮，据此测算，普通国省道车购税补助资金占项目总投资的33%左右(25～49%)，剩余配套资金需由地方筹集，目前，省、市(州)级均无普通国省道配套资金支持，地方配套资金主要依靠县级政府通过财政、银行贷款和引入社会资本等方式筹集。全省88个县，其中65个县分布在集中连片特困地区，县级财政普遍财力薄弱，尤其是当前财政政策收紧和债务管控趋严，地方融资平台传统运作模式是以政府信用为支撑，以落实地方政府的发展目标，直接或间接地有偿筹集资金，并将资金投向地方急需发展的行业和领域。

2.2 前期工作要求更加严格

我国高度重视生态环境保护，把生态文明建设放在突出地位，2018年国家成立自然资源部，统一行使“所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”，资源与环境约束不断增强。未来项目前期工作程序将更加复杂，审批难度将进一步加大。

2.3 可供建设用地更加紧缺

2019年5月，中共中央国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局，坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动。加之贵州位于长江和珠江“两江”上游，自然区位和地理条件独特，具有高原峡谷型地貌结构特征，地形破碎程度为西南五省最高，全省高原和山地面积约占89%，丘陵、河谷及盆地仅占11%，耕地面积少，建设用地分散，是唯一没有平原支撑的省份，可供开发利用的土地资源稀缺，用地形势紧张综上，未来贵州基础设施建设将面临着更为严格环保、节能、土地等刚性约束。

2.4 普通省道建设短板问题突出

省道作为联系高速公路和农村公路的重要路网层级之一，规划调整后，我省共有14 505 km农村公路调整为新增省道，其多为早期实施的县际油路、通乡油路和部分通村硬化路，超期服役，路面技术状况差，集中涌入了升级改造阶段，地方建设需求大，省道建养事权暂列地方，不在中央资金支持范围，地方筹措资金十分困难，供需矛盾突出，随着我省“县县通”高速、“村村通”硬化路、农村“组组通”公路的实现，省道建设“中梗阻”问题日益凸显，是我省交通运输发展最不平衡、最不充分的薄弱环节之一。

3 提高策略

3.1 扩大资金来源

继续积极争取车购税资金、中央一般财政预算资金、中央建设专项基金等对贵州普通国省干线公路建设发展的支持；创新项目投融资模式，建议省、市、县各级人民政府每年从财政预算中安排专项资金支持普通国省道建设；加大省政府财政资金支持力度，通过“省补资金”或“以奖代补”的形式支持普通国省道发展；对于旅游路、产业路等具有一定收益项目，通过沿线服务区、驿站、观景区等服务设施经营收入反哺，或者与景区联合开发，通过资源置换资金、盘活优质资产等方式反哺普通国省道；加大地方政府债券用于普通国省道建设的力度；推动公路融资平台实体化、市场化、产业化转型；通过资源置换资金、盘活优质资产等方式反哺普通国省道；鼓励使用贵州交通产业发展基金、脱贫攻坚投资基金推进普通国省干线公路建设；适当降低购置环节的税费，完善保有和使用环节的税种，建立针对性的公路税收体系，提高公路建设的能力。在实践过程中，可以有效地将公路发展和税种联系到专项建设基金中，从而能够提高公路建设资金使用的效率。

3.2 加强规划阶段研究深度以及与各相关部分联动

在规划阶段对我省的公路网规划、五年规划、三年滚动计划库，要征求林业、水保、环境、土地等方面的专家和主管部门的意见和建议，对后期项目实施中可能影响到的敏感区，尤其在穿越时涉及到上位法“严禁”“不宜”地区的公路建设，如何规避，如何更好的处理，如何破解“瓶颈”是非常重要的问题。建议应提前通过行业部门专家提供科学合理的咨询和论证意见对一些资深的国家级以及省级专家，聘请为长期的顾问或合作对象，形成长期合作机制，建立规划、咨询、论证数据库，通过数据库的应用，确保规划质量；建立普通国道和省道项目库，对未来普通国省干线公路用地需求进行预估和判断，对接国土空间规划，做好土地空间预留，使后期实施工作更加顺畅和项目能落地生根。

3.3 解决普通国省道对节点连接覆盖问题

普通国省道是干线公路网的重要组成部分，除了与高速公路共同承担区域间、省际间以及大中城市间的中长途运输任务外，还承担着衔接高速公路与农村公路，连接行政节点、重要产业节点、重要景区和交通枢纽的功能。经过近十年的加快建设，主要干线通道中的普通国省道路段大部分已建设完成，但其衔接转换、节点连接覆盖以及集疏运功能路段建设还有待进一步完善和加强。

3.4 强力推进高速公路出入口衔接

“十二五”以来，贵州省高速公路飞速发展，是西部第一个实现“县县通高速”的省份，高速公路网络格局基本形成。然而，高速公路网络效益的发挥和快速通达功能的实现需要具备完善的出入口衔接道路，普通国省道作为衔接高速公路的主要道路，需要大力提升连接高速公路出入口路段的技术等级，保障高速公路与主要节点间的顺畅连接，最大限度发挥高速公路的快速通达能力。

3.5 大力推进乡镇节点连接

普通国省道是连接城市和重点乡镇，沟通城乡的重要载体，在一些远离中心城市的农村地区，国省道是最重要的对外交通联系道路，是公路系统发挥普惠民生作用的重要组成部分。“十四五”期，在交通强国建设要求下，需要建设人民满意的交通，增强人民群众的获得感和幸福感，因此，需要优先升级改造建设连接乡镇节点的普通国省道路段。

3.6 积极推进旅游景区连接

2019年国务院印发的《交通强国建设纲要》中明确提出，深化交通运输与旅游融合发展，大力推动旅游风景道建设。旅游公路的建设，有助于支撑和带动景区发展，提升景区及周边地区经济发展活力，是交通对经济发展支撑性、引领性的重要体现。普通国省道在规划布局时充分考虑了对重要旅游景区的连接，部分国省道沿线还拥有丰富的旅游资源，具备打造旅游风景道的条件和资质。“十四五”期，应充分发挥交通对地方经济的带动作用，把握国家鼓励和支撑的建设方向，大力提升连接旅游景区的普通国省道技术等级和服务品质。