野生动物保护法律制度现状及思考建议

刘学蕊，陈 琳，张代宝

（1.杭州动物园，浙江 杭州310008；2.河南省野生动物救护中心）

近年来，由于环境破坏、乱捕滥猎，使得部分野生动物处于濒危甚至灭绝的边缘，野生动物保护现状不容乐观，而新冠肺炎的爆发更是将野生动物保护推向了风口浪尖。法律作为保护野生动物最直接、最有效的手段，在很多问题和细节上还需进一步健全完善。笔者结合工作经验，梳理了当前野生动物保护法律制度现状，探讨了当前存在的保护对象范围界定难、法律基本制度不完善、处罚力度不够、刑罚罪名范围窄、执法地位不明确等问题，同时提出了健全法律法规、严厉打击违法行为、强化两法衔接、加强宣传教育等一些对策建议，以期为健全野生动物保护法律体系提供参考和思路。

野生动物是自然生态系统中最重要的组成部分，也是人类赖以生存和发展的重要自然资源，具有科学价值、药用价值、经济价值、游乐观赏价值、文化美学价值和生态价值。然而由于环境的恶化、人类的乱捕滥猎、歇息地丧失等因素，使得野生动物生存环境遭到严重破坏，野生动物生存受到严重威胁，野生动物保护工作刻不容缓。习近平总书记高度重视野生动物保护工作，在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调指出，“要加大对危害疫情防控行为执法司法力度，严格执行传染病防治法及其实施条例、野生动物保护法、动物防疫法等法律法规”。强调必须严格执行《野生动物保护法》，并重新检视、不断完善这一法律，为国家生态安全和人民身体健康提供切实有效的法律保障和支持。因此，建立健全完备的野生动物保护法律制度，为野生动物保护构筑一道坚实的法治屏障，是当前野生动物保护工作的重中之重。我国已经初步建立起野生动物保护的法律法规和制度体系，发挥了积极作用。但是，现行野生动物保护法律制度还存在诸多法条多而不精、繁而不细等问题，弊端逐渐显露、局限性不断凸显，已经不适应当前野生动物保护现状和社会发展需求。笔者结合近年来的工作经验，探讨分析了当前野生动物保护法律制度现状及存在的主要问题，并提出一些对策建议以供参考借鉴。

1 野生动物保护法律制度现状

我国幅员辽阔，地貌复杂，湖泊众多，气候多样，丰富的自然地理环境孕育了无数的珍稀野生动物，使我国成为世界上野生动物种类最为丰富的国家之一。自1950年我国颁发了《关于稀有动物保护办法》起，至今已经陆续制定了一系列法律、行政法规、部门规章和地方法规等，为我国野生动物保护提供了法律支撑。

1.1 行政法

我国野生动物保护行政法，目前已经建立起了以《中华人民共和国野生动物保护法》为主，《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》《中华人民共和国陆生野生动物保护条例》《中华人民共和国自然保护区条例》等为辅，地方法规为补充的野生动物行政立法保护体系。主要涉及野生动物资源所有权、等级管理、歇息地保护、驯养繁殖、运输猎捕、致害补偿等保护制度。《野生动物保护法》系统地从野生动物及其歇息地保护、野生动物管理、法律责任等方面对野生动物作出了规定，将擅自从事破坏野生动物歇息地的行为确立为违法。《国家重点保护野生动物名录》与《“三有动物”保护名录》分别列举了法律重点保护的野生动物具体门类、品种，为法律实践活动提供了依据。《国家级森林公园管理办法》与《湿地保护管理规定》在一定程度上为保护野生动物的生存环境提供了必要保障。

1.2 刑法

根据《中华人民共和国刑法》等有关法律规定，涉及野生动物违法犯罪行为主要有以下几类：非法狩猎罪，非法捕捞水产品罪行为，非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪，非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪，非法经营罪，走私珍贵动物、珍贵动物制品罪等罪行，刑罚主要有处罚金、没收财产、无期徒刑、有期徒刑、死刑等罪行。

2 法律制度存在的主要问题

2.1 保护对象范围界定问题

野生动物法律定义不同，将会导致不同的野生动物保护范围。目前，我国《野生动物保护法》对野生动物的定义，主要是总则第二条关于保护的野生动物范围即“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”，由此可见，野生动物保护种类并不全面。全国人大常委会在2月24日审议通过《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，明确提出严厉打击非法野生动物交易、全面禁止食用野生动物的制度。《决定》无疑是禁食野生动物立法的重大突破，但是对于有效界定野生动物的范围、如何认定野生动物的物种就成为后续司法实践工作以及相关法律、配套制度修订中的两个关键问题。

2.2 法律基本制度不完善

主要体现在歇息地保护制度、野生动物致害补偿制度、野生动物救助制度、公众参与制度、野生动物驯养繁殖管理等制度不健全。野生动物歇息地制度问题主要体现在歇息地保护形式单一，法律程序制度单一。野生动物损害补偿制度主要问题包括补偿数额未明确规定、补偿条件未明确和补偿责任主体不明确。公众参与制度不健全主要是公民的知情权一直没有得到保障，野生动物资源信息不够公开透明，野生动物领域缺乏公益诉讼，使得一些虐待和伤害动物的行为因为主体因素而不能进入司法诉讼程序。野生动物驯养繁殖管理方面存在野生动物管理缺乏执法机关监管、监管漏洞大，一些地方没有设立野生动物救护站或将救护机构与野生动物驯养繁殖地合二为一，致使一些应该得到救护后放归大自然的野生动物得不到救护和放归。也缺少动物福利的立法，对伤害、虐待野生动物的行为，我国目前法律还没有相应的处罚规定。

2.3 处罚力度不够

加大对野生动物违法行为的打击力度、提高违法成本，能够有效遏制违法行为，震慑违法分子。实践发现，现行《野生动物保护法》等有关法规处罚力度不足，难以起到震慑作用。如2016 年修订的《陆生野生动物保护实施条例》第三十五条对违法者设定了1 000元以下的处罚标准，处罚标准过低。

2.4 刑罚罪名范围窄

现行刑法规定的主要有非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪，非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪，非法狩猎罪等少数几个与野生动物相关的罪名，保护的对象与《野生动物保护法》相似，但追究的犯罪行为局限于非法猎捕、杀害、非法收购、运输、出售等行为，未涉及制作加工、食用等行为，以食用为目的制作、加工野生动物行为，也是造成野生动物被滥捕滥杀的重要原因，未将其纳入刑法范围，起不到对违法分子的震慑作用。

2.5 执法地位不明确

在野生动物执法过程中，森林公安是保护野生动物、打击违法犯罪行为的一支主要力量，承担着野生动物执法的主要任务。但是按照《野生动物保护法》的规定，县级以上地方人民政府林业草原、渔业主管部门分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物保护工作。森林公安的执法地位和执法权限不明确，不利于充分发挥野生动物违法犯罪行为的打击作用。

3 思考建议

3.1 健全完善法律法规

加快野生动物有关法律法规的制修订工作，进一步建立健全以《野生动物保护法》法律为主、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》《中华人民共和国陆生野生动物保护条例》《中华人民共和国自然保护区条例》等行政法规为辅，部门规章、地方法规等为补充的野生动物保护法律法规体系。逐步完善歇息地保护制度、野生动物致害补偿制度、野生动物救助制度、公众参与制度、野生动物驯养繁殖管理等制度。尽快明确野生动物范围、种类和鉴定机构，尽快出台相关配套制度和标准，切实为野生动物执法工作提供法律保障和技术支撑，切实做到有法可依、有法必依，有据可循。

3.2 严厉打击违法行为

加大监督执法力度，多渠道广泛收集群众举报线索，针对群众举报的野生动物违法线索，认真梳理、严格排查，采取蹲点暗访、突击检查等方式，加强对重点场所、重点对象的检查力度。集中时间、集中力量，对风险隐患突出的环节，定期或不定期组织开展集中治理行动，及时消除风险隐患。对于野生动物违法行为坚决做到有法必依、执法必严。进一步理顺野生动物执法队伍和机构建设，明确执法权限和执法主体，明确森林公安的执法地位，理清与野生动物保护主管部门的职能，强化机制衔接，加强工作配合，切实提升监督执法实效，加大对执法队伍建设，强化执法设备、交通工具等配备、加大经费投入，切实为野生动物监督执法工作提供队伍和经费保障。

3.3 强化两法衔接

首先，针对野生动物涉刑覆盖范围小的问题，建议增加相关罪名，以震慑野生动物高风险违法行为。在非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪，非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪，非法狩猎罪基础上，建议将制作、加工野生动物及其制品用于食品的行为规定为犯罪，根据加工、制作的时间、次数、数量、动物等级、销售金额等情节确定刑罚轻重。将食用野生动物行为规定为犯罪，对于明知是珍贵、濒危野生动物及其制品而食用的，予以刑事追究。

其次是要进一步加强两法衔接，针对野生动物违法行为，凡构成刑事犯罪的，要坚决移交森林公安追究刑事责任，严禁依法代刑、依法代法。要加强林业、公安、食药监等部门协调配合，定期召开形势研判会，总结交流经验、共享信息数据，研讨解决瓶颈问题，达成工作共识，从而更好地推进行政执法与刑事司法衔接，更有利于打击野生动物违法犯罪行为。

3.4 加强宣传教育

通过手机、电视、网络、报纸、广播等多种媒介，采取发放告知书、宣传单、制发手册、悬挂条幅、举行公益活动等新形式，广泛宣传野生动物有关法律法规，政策方针，违法犯罪典型案例，坚持以案说法、警示震慑，切实提升公众保护野生动物的主动性和自觉性，增强公民法律意识和敬畏意识。积极发展野生动物保护民间组织，充当好政府工作的得力推动者、帮助者和监督者，切实成为保护野生动物的一支生力军。