公共卫生安全视域下餐饮业高质量发展的产业政策转型

于干千，赵京桥，杨 遥

(1.普洱学院 经济管理学院，云南 普洱 665000；2.中国社会科学院 财经战略研究院，北京 100028)

提要：新型冠状病毒肺炎疫情引发的公共卫生安全危机对餐饮产业增速、就业及产业链带来了短期可见的强烈冲击，也从产业结构、产业文化和产业安全等方面为餐饮业高质量发展迎来新的发展机遇。中央及地方政府陆续出台了一系列涵盖财政、金融、社会保障等产业政策，助力餐饮业恢复性增长。基于抗击新型冠状病毒肺炎疫情的视角，短期产业政策还须改进和优化，并完善政策扶持机制。从产业转型升级视角审视，将餐饮业视为国家公共卫生安全体系和国家应急保障体系的重要组成部分，是支撑健康中国战略的重要产业，采取促进产业政策转型、依法推进餐饮发展、制订长期产业规划等措施，不断完善餐饮业治理体系，实现公共卫生安全危机管理与餐饮业治理能力提升的高效能对接，推动餐饮业高质量发展。

作为我国第三产业中一个传统服务性行业，餐饮业的高质量发展，既是满足人民美好生活新期待的必然要求，也是巩固抗疫成果、助推餐饮转型升级的迫切需求。新型冠状病毒肺炎疫情致使餐饮业面临前所未有的信誉危机、生存危机，完全依靠市场实现自我恢复增长或寄希望于疫情过后出现“报复性消费反弹”是一种理想状态，政府更需要从“消费反弹有限、恢复增长乏力”的非理想市场状况考量，更加积极主动地就产业政策做出适时、适度的调整，以应对“市场失灵”时的“政策缺陷”，从抗击新型冠状病毒肺炎疫情中总结经验，提升治理效能。为了帮助餐饮企业渡过此次疫情难关，中央及地方政府密集出台了一系列直接或间接扶持政策，这些政策措施有效减轻了餐饮企业的成本压力，在一定程度上缓解了当前的短期困难。为帮扶餐饮企业走出困境，重新步入稳定、健康发展的新常态，有效抑制餐饮业下滑的趋势，化危为机，推动产业转型升级和高质量发展，不仅需要政府精准调整短期扶持政策，强化政策实施保障；更需要政府以高质量发展为指引完善长期产业政策，提升餐饮业治理体系和治理能力现代化水平。

一、新型冠状病毒肺炎疫情对餐饮产业的冲击与影响

新型冠状病毒肺炎疫情引发的公共卫生安全危机对餐饮全产业链的冲击，致使全国几乎所有的餐饮门店和大部分上游企业、相关行业进入休业状态，对餐饮业产业增速、就业及产业链带来了短期可见的强烈冲击，也从产业结构、产业文化和产业安全方面为餐饮业长期高质量发展带来深远影响。

(一)新型冠状病毒肺炎疫情对餐饮产业造成的冲击

1.产业增速骤降

近几年来，餐饮产业紧抓消费升级趋势，围绕大众化消费，依托信息技术，加快推进供给侧结构性改革，产业收入规模保持着稳定、快速的增长势头，到2019年，全产业收入达到4.67万亿，继续保持9.4%的较快增长速度[1]；餐饮业已经成为社会消费增长的重要动力之一，是增强中国经济内生增长动力的重要消费产业。但自2020年突发新型冠状病毒肺炎疫情以来，为配合新型冠状病毒肺炎疫情的防控，大部分餐饮企业处于停摆和半停摆状态，整个产业的良好增长势头在此次公共卫生安全事件中被迅速遏制。据国家统计局公布的数据来看，2020年1—5月餐饮收入11 346亿元，同比下降36.5%，高于社会消费品零售总额降幅23个百分点；5月份全国餐饮收入3 013亿元，同比下降18.9%，降幅逐步收窄[2]，餐饮业并未出现理想的消费反弹，这种“断崖式”的骤降远超过2003年“非典SARS”对餐饮业的影响，创下了新中国成立70多年来餐饮产业经济降幅之最。虽然预期疫情结束后会迎来一定消费反弹，但此次公共卫生安全事件带来的冲击会给整个产业的未来发展和产业消费的公共卫生安全信心蒙上阴影，产业恢复期需要进一步延长；如果全球疫情进一步恶化，在国内没有相应消费刺激的情形下，预计2020年全年餐饮业增速将达到历史“冰点”，负增长可能达到两位数以上。

2.就业压力剧增

餐饮业属于典型的劳动密集型服务行业，在吸纳城镇闲暇劳动力和农村转移劳动力中贡献显著。从就业规模来看，餐饮业就业人数估计达到2 600万人。如果加上流动饮食摊贩、农家乐等，餐饮实际就业人数会超过3 000万人。除直接就业贡献外，餐饮业还带动围绕餐饮业发展的农业、食品加工业、餐饮设备制造业、餐饮信息服务业等产业的间接就业。受到疫情影响后，不少餐饮企业退出市场或关闭门店，通过裁员降低成本，同时新增餐饮门店的停滞也减少了大量新增就业机会[3]，这会对低收入人群的社会稳定、家庭收入、就业机会造成较大的冲击和影响[4]，加大了以餐饮业相关产业链为依托的贫困地区的返贫风险。尽管有餐饮企业通过与盒马鲜生等零售企业合作降低人员成本渡过此次疫情，但这种“共享员工”模式难以在行业内普遍推广[5]。

3.冲击波及全产业链

随着餐饮业规模的不断增长，围绕餐饮企业的生产形成了巨大的产业链市场，既包括了食材种养殖、调味料生产、食品加工等供应链市场，又包括了餐饮业相关生产性服务市场和设备制造市场。在疫情造成产业停摆的状态下，餐饮业需求端受到抑制，供给端运转停顿。疫情下供需的严重不平衡、产品积压卖不出、消费者高价才能买到的现象普遍存在。特别是春节正处于消费旺季，整个高效运转的餐饮供应链被突如其来的公共安全事件瞬间冻结，对链条仓储、物流、资金流带来巨大压力，也造成了大量存货损失。与餐饮业相关的生产性服务业、设备制造业也难独善其身，损失无法估量。

(二)新型冠状病毒肺炎疫情为餐饮产业带来的机遇

习近平总书记强调，“危和机总是同生并存的，克服了危即是机”。新型冠状病毒肺炎疫情对餐饮业全产业链产生了剧烈冲击，但也为产业转型升级和高质量发展迎来新的机遇。

1.推进产业结构优化

在疫情影响下，生存和发展倒逼餐饮企业必须加快适应当前社会经济数字化进程加速推进的新形势以及需求热点的转换，对餐饮业的产业结构产生了重要影响，主要体现在以下4个方面。

一是从食材来源看，以龟、蛇、虫、鸟等动物食材及辅料的养殖、流通、生产加工以及消费等环节都会受到严格监管，市场和消费者对食材安全属性要求的理性回归。为了从源头革除陋习，遏制野味饮食文化，提倡健康、生态的饮食文明，全国人大出台了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《革除滥食野生动物陋习的决定》)[6]。各地陆续出台地方法规落实全国人大的精神，出台地方的禁食野生动物名单，餐饮食材负面清单目录呼之欲出。

二是从生产方式来看，符合卫生安全规范的标准化餐饮生产方式在应对公共卫生安全事件中更具抗风险能力。一些连锁餐饮企业加大了中央厨房、无接触服务等设备设施的投入，不仅考虑在生产安全性、产品安全性上能够满足疫情防控需要，而且着眼于未来满足大规模、标准化生产服务的需求，以应对餐饮生产方式的变革。

三是从餐饮网点布局来看，围绕社区餐饮服务发展的餐饮网点在疫情中更具有韧性，而对过去以人流聚集发展的商业中心网点冲击较大；许多餐饮门店为充分利用门店的生产和流通能力，满足门店周边的民生保障需求，进一步提高餐饮门店的零售能力，如向消费者销售净菜、餐饮半成品等，逐步向综合性社区生活服务提供商转型。

四是从业态和商业模式来看，以堂食为主的正餐业、休闲餐饮业态受到冲击最大，而快餐、团餐企业在抗疫中可以更好地适应无接触餐饮服务的要求，满足抗疫、复工复产的民生保障要求。从商业模式来看，自建和第三方在线餐饮服务平台快速发展，成为当前餐饮供需匹配的重要平台，在线外卖模式已经成为餐饮企业生存发展的重要商业模式。

2.激发产业文化变革

新型冠状病毒肺炎疫情对餐饮产业文化的影响主要有3个方面。

一是坚决遏制野味饮食文化的发展。《革除滥食野生动物陋习的决定》《中国—世界卫生组织新型冠状病毒肺炎(COVID-19)联合考察报告》的相继发布，表明了从国家层面坚决抵制滥食野生动物陋习的决心，在全国掀起了遏制野味饮食文化，提倡健康、生态饮食文明的浪潮。

二是加速了双筷、公筷、分餐等文明餐饮社交文化的普及。世界中餐业联合会倡议全球中餐业，推动“分餐制、公筷制、双筷”[7-8]等文明聚餐方式进入餐厅服务规范，对进一步提高餐饮业公共卫生安全水平和重塑中餐业的行业形象有着重要且深远的影响。

三是回归家庭厨房的亲情文化对餐饮社交文化的影响。由于疫情期间服务业全面停摆，一日三餐成为家人联络感情最重要的纽带，国民的家庭观念意识越来越强，随之将带动餐饮社交文化的改变，以及共享厨房、线上餐饮教学等餐饮新业态的产生。

3.强化产业安全意识

此次突发重大公共卫生事件对整个餐饮业的冲击，暴露了餐饮产业在防范突发公共卫生安全事件上的严重不足，同时对餐饮业的安全内涵有了清晰和深刻的认识。在加强食品安全风险管控的同时，还要建立和完善防范突发公共卫生安全风险的应急体制机制，保障国家或地区在应急状态下的餐饮供应有序、稳定、安全。

一是将餐饮业纳入公共健康体系建设形成广泛共识。此次疫情再次暴露了公共健康体系建设不足与人民美好生活愿望之间的矛盾，今后将餐饮业纳入公共健康体系建设有了现实基础和广泛共识。作为完善公共健康体系建设的重要组成部分，倡导和树立健康文明的“饮食素养”刻不容缓。政府不仅要加快餐饮业供给侧结构性改革，引领大众餐饮消费升级，更要培育全民饮食素养，辨识和抵制传统文化和外来文化的糟粕，使居民饮食健康的价值观念融入“健康中国”的实践中，构筑起牢固的公共健康体系。

二是把餐饮业纳入应急体系建设势在必行。在全国抗击疫情的大考中化危为机，不断完善国家应急体系的建设被提到了重要的议事日程。把餐饮业纳入应急体系建设是民心所向、企业所望、大势所趋。重视公共安全卫士和“逆行者”的餐饮保障质量；重视餐饮业作为基础性生活服务业，重要的民生产业、幸福产业，在特殊时期所承担的社会解压器作用；重视建立餐饮供给与需求的应急响应机制；重视建立餐饮食材采购、生产加工、物流配送等常态化保障机制；重视建立餐饮企业的公益援助的表彰机制等都是在此次疫情中暴露出的短板与不足，必须从完善应急体系建设着眼，克服体制机制的障碍与弊端，方能变压力为动力，化危为机[9]。

二、当前与餐饮业相关的防控及扶持政策

2020 年春节至今，各地餐饮企业按照当地政府统一部署要求，积极开展门店和就业人员的疫情防控工作，大量餐饮门店进入停摆或半停摆状态。这使得餐饮企业在本应火热的春节市场中进入凛冽寒冬，在面临极大疫情防控压力的同时，巨大的经营压力持续加码，甚至引发了生存危机。餐饮业是新型冠状病毒肺炎疫情防控的重要阵地，是复工复产、提振消费信心的“试金石”，也是受到新型冠状病毒肺炎疫情影响最为深远的生活服务业和政府重点扶持的民生产业之一。

(一)防控政策

餐饮业是公共卫生安全的重要环节。自新型冠状病毒肺炎疫情爆发以来，随着疫情防控的进展，餐饮业的防控政策也经历了从全面严格防控阶段到分级分区精准防控、有序复工复产阶段。

1.全面严格防控阶段：2020年1月24日到2020年2月中旬

疫情爆发以来，中国内地31个省(市、地区)都启动了重大突发公共卫生事件一级响应，按照各地疫情防控要求，除部分团餐企业继续提供饮食保障服务外，绝大多数餐饮企业配合政府抗疫要求，门店经营进入停业状态。2月6日，《商务部办公厅国家卫生健康委办公厅关于做好生活服务企业新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》[10]要求“各地要明确企业主体责任，指导企业成立防控工作小组，制定应急方案，做好信息采集工作，建立报备制度，并在日常经营中做好各项疫情防控管理工作”。此外，商务部联合国家卫健委发布了由中国商业联合会、中国饭店协会、中国烹饪协会、全国酒家酒店等级评定委员会、美团点评集团联合制定的《餐饮企业在新型冠状病毒流行期间经营服务防控指南(暂行)》(以下简称《餐饮企业防控指南》)[11]，为全国餐饮企业提供抗疫指引。部分餐饮企业为谋生存、保民生，在遵守各地防控要求的前提下，开展外卖、食材销售等业务，但总体防控政策依然处于严格防控阶段。

2.分级分区精准防控阶段：2020年2月中旬—2020年6月

从2月21日起，甘肃、辽宁、广东等省市陆续降低重大突发公共卫生事件响应等级，这就意味着部分省市疫情风险降低，社会经济秩序正在逐步恢复。随着疫情防控取得积极进展，推进有序复工复产，抓紧恢复社会经济运行秩序，稳定经济、就业就成为重要工作。2月18日发布的《商务部关于应对新型冠状病毒肺炎疫情做好稳外贸稳外资促消费工作的通知》[12]，要求各地支持企业有序复工复产，支持商贸流通企业创新经营服务模式，推动服务消费提质扩容，释放新兴消费潜力。国务院于2月22日印发《企事业单位复工复产疫情防控措施指南》(以下简称《企事业防控指南》)[13]，从员工健康监测、工作场所防控、员工个人防护和异常情况处置四个方面对企事业单位复工复产做出了指引。习近平总书记在2月23日召开的统筹推进新型冠状病毒肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上明确指出，要落实分区分级，精准防控，精准复工复产，稳定就业，保障民生。按照会议精神，商务部印发《关于统筹做好生活必需品供应保障有关工作的通知》[14]和《关于在做好防疫工作的前提下推动商务领域企业有序复工复产的通知》[15]，要求各地餐饮业按照“分区分级，精准防控”的原则开始有序复工复产，做好民生保障工作；广东等地也陆续发布餐饮业分级分区、精准防控、有序复工政策，推动本地餐饮企业安全复工。在全球疫情蔓延，外防输入压力迅速增大，国内餐饮业复工复产压力增强的形势下，商务部、国家发展改革委和国家卫生健康委在3月19日发布《关于支持商贸流通企业复工营业的通知》[16]，对切实巩固疫情防控成果、精准高效推进协同复工复产、有效刺激市场消费和提振市场信心做出再部署。

由于全球各国疫情的发展还没有得到有效控制，外防输入压力仍在不断增大，新型冠状病毒以及新型冠状病毒肺炎的研究与治疗仍在进展中，对病毒的认识、对肺炎的预防和治疗仍在不断发展变化中，而且病毒存在潜伏期和愈后阳性等现象，餐饮业不管在哪个防控阶段，只要疫情仍未结束，都要遵守和配合地方疫情防控要求，按照《企事业防控指南》和《餐饮企业防控指南》，做好安全防范工作。

在疫情防控期间，部分餐饮企业、互联网餐饮服务平台按照商务部《关于进一步强化生活必需品市场供应保障工作的通知》[17]，积极参与到抗疫民生保障工作中。

(二)扶持政策①

为帮助在此次受到重创的餐饮企业，特别是中小微企业、个体工商户渡过疫情难关[18]，协助企业和个体工商户复工复产，恢复生机，中央和地方政府出台并落实了一系列扶持政策，包括复工复产便利化措施，降低运营成本，提高流动性，加大政府服务力度等，大致可以分为中央财政扶持政策、中央金融扶持政策、中央其他扶持政策、地方扶持政策4类。

1.中央财政扶持政策

疫情发生后，党中央、国务院高度重视利用财政政策的直接扶持作用，财政部、国家税务总局牵头出台了一系列财政扶持政策。与餐饮业相关的财政扶持政策以税费减免和延长缓交为主，涉及增值税减免、亏损结转延长期限、社保费减免和缓缴、住房公积金缓缴、鼓励减免租金和检测及认证费用减免6种类型②。

2.中央金融扶持政策

疫情暴发伊始，中国人民银行、财政部、银保监会等金融监管部门发布了诸多金融扶持政策，超预期提供流动性保障疫情期间的金融稳定，旨在纾解企业资金困境，防范因疫情引发的金融风险。与餐饮业相关的金融扶持政策主要有强化信贷支持、提供临时性还本付息安排、提高金融服务效率和降低融资成本4个方面③。

3.中央其他扶持政策

除了财政和金融扶持政策，国家发改委、市场监督总局、人社部、商务部、民政局等部委压紧压实工作职责，进一步落实中央抗疫精神，坚持全国一盘棋，维护统一大市场，精准高效推进产业链协同复工复产，积极刺激市场消费和提振市场信心[19]，与餐饮业相关的政策主要涉及促进消费、稳定就业、降低用电用气价格、积极发挥行业协会作用、减免个体工商户房租、便利个体工商户市场准入和加大对个体工商户的服务力度7个方面④。

4.地方扶持政策

在党中央、国务院的抗疫精神及各部委支持抗疫文件指引下，各地陆续出台了地方应对疫情防控、稳定社会经济发展的各项政策，北京、重庆、浙江、海南、黑龙江、天津、广东、湖北、陕西、河南等省市与餐饮业相关的扶持政策，主要包括保障企业复工复产工作力度、进一步降低企业用工成本、进一步减轻企业经营负担、进一步加大财政金融支持、进一步优化政府服务5个方面。为保障疫情期间的基本餐饮需求，河北、山西、辽宁、陕西、山东、江苏、云南、北京、上海等省市制定出台了针对餐饮业等传统服务业有序复工、业态复苏、财税扶持、鼓励消费等差异化的扶持政策；河北省公布了餐饮团餐目录和外卖名单；山东省以政府作为平台对接餐饮产业供需双方，协同限额以上和连锁餐饮企业为复工复产企业提供团餐和工作餐服务；云南省支持本地企业加大餐饮和生活必需品线上销售力度，根据销售情况给予奖励，并对第三方电商平台在疫情期间线上餐饮、生活必需品交易减免费用的给予补助。此外，浙江、山东、江苏、安徽、湖南、河北、宁夏、辽宁、江西、广西、四川、河南、广东等省市在保障疫情防控的前提下，引导消费者安全消费，发放各种形式消费券，引导城市旅游、社会化餐饮等需求恢复。

(三)产业政策需要持续改进的方向

综合上述中央和地方出台的与餐饮业相关的防控和扶持政策可以看出，政府高度重视餐饮业在疫情防控中的公共卫生安全风险，在防控疫情时期面临的经营困境，在防控疫情后勤保障、民生保障中的重要性，陆续出台了疫情防控指南，财政、金融扶持政策，复工复产政策，以及促进消费政策等，帮助企业开展安全有效的防控工作，规范有序复工复产[20]，并通过多种方式刺激消费，提振国内市场。但结合餐饮业长期高质量发展和当前走出困境的需要，依然存在改进之处：第一，政策以短期应急为主，长期发展规划不足。当前出台的防控和扶持政策多为应对新型冠状病毒肺炎疫情防控和企业经营困境的短期应急政策[21]；鉴于餐饮业在社会、经济、文化、健康、国家应急保障等多个领域的重要作用，在后疫情时期更需要着眼长远的产业发展政策吸引投资，提振发展信心。第二，政策缺乏统筹，协同效应不足。当前餐饮业防控和扶持政策分布在不同政府部门出台的多个政策文件中，缺乏政策统筹，难以发挥协同效应。餐饮业经过改革开放40多年的发展，已经形成了从农、林、牧、渔到餐桌，从设备制造到生产服务的较为完备的产业生态体系[22]，因此须统筹出台餐饮业防控和扶持政策。第三，政策的着力点都是供给侧，需求侧政策仍须强化。当前扶持政策主要着力点在于企业，帮助企业渡过难关，但对提振消费信心[23]、优化消费环境的政策涉及不多。餐饮业既面临各地疫情防控压力，又面临消费环境剧烈变化的挑战。鉴于当前全球疫情暴发，中国防控外部输入压力持续增加的形势，国内消费者对公共卫生安全信心不足，消费动力不强，导致餐饮业复工难复产，复产难以为继的现象普遍存在，因此政策要兼顾供给侧挑战和需求侧提振。第四，政策分类指导、差异化政策设计与实施、适时动态调整的能力、水平与产业发展和消费需求还存在较大差距。餐饮业具有分布广、主体和从业人员多、业态多样、生产消费连接紧密等产业特点，客观上要求顶层设计，统筹规划，又要求因地制宜，实现更精准化施政，加速推进餐饮业治理体系和治理能力现代化的进程。

三、适应餐饮业高质量发展的政策优化与转型

鉴于餐饮业的重要作用和当前受到疫情的严重影响，既要针对餐饮企业困难，加大当前扶持政策力度，帮助餐饮企业渡过疫情难关，又要立足产业长远发展，加快推进餐饮业高质量发展政策转型。

(一)优化短期扶持政策

在当前中央及地方出台的抗击新型冠状病毒肺炎疫情、稳定社会经济发展的各项扶持政策中，虽然可以找到不少与餐饮业相关的扶持政策，但对于受到疫情影响严重的餐饮业，仍缺乏针对性的系列扶持政策组合拳。因此，对于面临供给侧持续经营困难和需求侧消费信心低迷的餐饮业，政府应从加大供给侧扶持力度和加强需求刺激两个方面入手，形成政策合力，提振行业信心和消费信心。

1.落实分级分区，有序复工复产

在中央“分级分区精准防控”精神指导下，各地要尽快出台餐饮业分级分区复工复产指导意见。餐饮业当前最大的困难是经营无法正常开展，这既有政府疫情防控因素，也有舆论因素，以及消费者心理因素，因此在无疫情风险地区和低疫情风险地区，应尽快恢复正常社会、经济运行秩序。

2.有效防控境外输入，恢复消费信心

消费信心不足是餐饮业在后新冠疫情时期面临的严峻挑战。在国内疫情得到有效控制后，预期中的消费反弹并没有出现。由于受到疫情在全球爆发的影响，外防疫情输入压力骤增，未来经济预期变坏，这对逐步恢复的消费信心带来巨大打击。因此尽管在中央推动尽快复工复产，恢复正常社会、经济运行秩序的号召下，各地出台了稳定社会经济、支持复工复产的各项措施，但没有足够的消费需求支撑，餐饮业仍然处于难复工或者复工难复产的状态。因此，必须加大有效外防力度，加强舆论宣传，提高消费者对国内公共卫生安全的信心，让消费者重归餐饮业。

3.出台短期刺激餐饮消费的措施

各地根据自身财政状况和地方疫情防控情况，以消费券形式定向刺激餐饮消费；在符合国家三公经费使用标准的情况下，鼓励各地政府采购社会化餐饮服务，弥补居民消费不足，帮助企业复工复产。

4.加大对餐饮业财政扶持政策力度

在落实当前中央财政扶持政策的基础上，进一步加大对餐饮业的专项财政扶持力度。一是免征餐饮业2020年全年增值税，并延长属于一般纳税人的餐饮企业在2020年取得的增值税进项税额抵扣期限；二是自2020年2月起，免征中小微餐饮企业3项社会保险单位缴费部分，免征期限不超过6个月，大型餐饮企业3项社会保险单位缴费部分减半征收，期限不超过6个月；三是免征餐饮业2020年涉企政府性基金和行政事业收费。

5.加大对餐饮业的金融扶持政策力度

在落实当前中央金融扶持政策的基础上，进一步加大对餐饮业的专项金融扶持力度。一是建议协调政策性银行、疫情专项贷款尽快为稳定餐饮企业就业提供贴息或低息贷款[24]。二是建议银行业金融机构主动为中小微餐饮企业提供智慧化便利化服务，审批流程做减法，纾解企业资金困难，应贷尽贷快贷[25]；积极配合政策性银行的新增信贷计划，以优惠利率向餐饮企业发放贷款。三是建议国有融资担保机构给予稳定餐饮企业就业短期流动资金贷款担保支持，并给予担保费率优惠。四是发挥互联网餐饮服务平台等平台机构信用信息优势，联合互联网银行、中小银行，帮助中小微餐饮企业、个体餐饮商户拓展融资渠道，提供定期免息或低息贷款。五是考虑到餐饮企业复工复产进度缓慢，建议进一步延长银行业金融机构给予贷款餐饮企业临时性还本付息安排的时间至2020年9月30日。

6.加大餐饮企业稳岗支持力度

在落实现有中央稳岗政策基础上，加大对餐饮企业稳岗支持力度。一是对坚持不裁员或少裁员的参保餐饮企业，加大稳岗补贴力度[26]，并给予各项扶持政策倾斜。二是稳岗餐饮企业缴纳社会保险费、住房公积金确有困难的，建议相关机构审核备案后，可延长至2020年9月30日。延期缴费期间，不收取滞纳金，不影响职工个人权益。三是加大对餐饮企业员工新型冠状病毒肺炎疫情培训支持，提高餐饮企业疫情防控能力。

7.进一步减轻餐饮企业成本压力

在落实当前中央价格、就业扶持政策的基础上，进一步减轻餐饮企业成本压力。一是建议加大对餐饮企业的水、电、气、有线电视及垃圾清运等费用的优惠力度，优惠时间延长至2020年12月31日。二是建议政府相关部门召集美团、阿里口碑、饿了么等大型互联网餐饮服务平台，协商降低平台佣金费率，与餐饮企业共渡难关。

(二)完善短期扶持政策机制

充分认识餐饮业对当前保就业、稳消费的重要作用，以“消费反弹有限、恢复增长乏力”非理想市场状况考量，从完善短期扶持政策机制入手，应对“市场失灵”时的“政策缺陷”，提升政务的服务质量和效率，推动餐饮业恢复性增长。

1.注重发挥扶持政策的组合协调效应，预防政策效应的逐级递减

针对餐饮企业面临的经营困难，政府应尽量缩短政策文件与实施细则的时间差，从加大供给侧扶持力度和加强需求刺激两个方面入手，协调政策形成合力，调整短期刺激餐饮消费措施，提振行业发展信心和消费信心。

2.完善政策评估与动态调整、督查与容错等机制

对已经出台的财政、金融、社会保障等政策的实施效果及时开展第三方动态评估，动态分级分区调整减免或扶持资金的力度、时限以及认定程序等。除采用常态化的行政督察手段外，不断完善社会、企业参与的多元化政策督查和监督机制，同时对疫情期间政策实施的责任部门和相关人员建立和完善容错机制。

3.完善服务便利化机制

充分借鉴“最多跑一次”的政务服务改革经验，建立上下联通、左右连贯的服务企业统一调度保障机制，建立分级分类扶持企业的名录与政策清单，采用区域统一的信息化平台报送、审核相关材料，简化审批流程，提高服务质量，并及时接受社会监督检查。

4.完善企业应急状态信用评价机制

在动态完善分级分类扶持企业名录的基础上，建立应急状态信用评价标准，引入第三方开展财政补贴和税收减免的绩效评估，提升事前申报审核服务质量的同时，加强事中、事后对扶持企业的跟踪服务与管理，科学使用信用评价结果，形成良性的奖惩机制。

(三)持续推进长期政策转型

疫情冲击与影响虽不改变我国餐饮业的长期发展趋势，但需要业界重新审视餐饮业的产业地位，将其视为国家公共卫生安全体系和国家应急保障体系的重要组成部分，是支撑健康中国战略的重要产业。从提升治理效能和促进产业政策转型等方面入手，推动餐饮业高质量发展。

1.以新发展理念引领餐饮业高质量发展的政策转型

一是适应餐饮业创新发展的政策转型。创新发展是餐饮业持续高质量发展的重要动能。产业政策要营造适宜创新的餐饮营商环境，通过人才政策、创业政策、金融政策，吸引人才和资本进入餐饮业，鼓励符合数字经济发展趋势，满足人民消费升级需求、提升产业效率的数字化餐饮服务创新、餐饮业态创新、餐饮生产力创新和商业模式创新。

二是适应餐饮业协调发展的政策转型。协调发展是餐饮业全面高质量发展的保障。产业政策要顶层设计，统筹推进产业发展中的各种矛盾，实现城乡一体化发展、产业发展规模、速度与质量的平衡发展以及产业发展与产业治理的协同。

三是适应餐饮业绿色发展的政策转型。绿色发展是餐饮业高质量发展的本质要求。产业政策要构建符合餐饮业绿色发展需要的法律法规体系、绿色标准体系和食材负面清单等，建立数字化监测机制和激励与约束机制，通过系统化产业规制方式护航餐饮业绿色发展。

四是适应餐饮业共享发展的政策转型。共享发展是餐饮业高质量发展的重要特征[27]。共享经济、平台经济发展是数字经济的重要发展模式，是餐饮业高质量发展的重要特征。产业政策要符合共享经济和平台经济发展的需要，构建社会化多边治理体系，加强对外卖平台的公平性审查，维护共享市场和平台市场的公平公正，保护中小餐饮企业的权益。

五是适应餐饮业开放发展的政策转型。开放发展是餐饮业实现全球高质量发展的内在要求[28]。中华饮食在全球饮食文化交流中不断发展的，饮食文明的融合发展与传播是构建人类命运共同体的重要内容。产业政策要营造开放包容的外商投资环境和符合对外投资需要的人才、金融、商务、法律服务生态。

2.依托政策法律化途径，依法推进餐饮业高质量发展

依法治国作为中国特色社会主义发展的本质要求和重要保障，以法治化思维和法治手段，推进餐饮业高质量发展，是提升治理体系和治理能力现代化的必然要求。深化餐饮业供给侧结构性改革，发挥餐饮业联动，一、二、三产业融合发展的聚合效应，满足人民对美好生活的新期待[29]，已成为党和政府高度关注及学界热议的焦点问题。然而，在餐饮业高质量发展的进程中，暴露出诸多现实治理困境，诸如法律体系不健全，市场竞争的公平、规范性需要持续改进，餐饮资源利用不足与浪费严重，创意知识产权法律保护机制不完整，餐饮文明素养滞后，公共服务保障落后于产业发展速度，餐饮应急体制机制不健全，促进餐饮业高质量发展的投融资和税收法律保障不健全等，这些都成为制约餐饮业高质量发展的体制机制障碍[30]。这些治理困境追根溯源，很大程度上生发于法治保障的缺失，亟待以法律这一具有国家强制力的手段予以规制，从源头治理餐饮业高质量发展的体制机制问题。因此，依托政策法律化途径，将行得通、真管用、有效率的政策规章上升为法律，制定促进餐饮业发展条例，并将其纳入相关法律议程依法推进改革，是餐饮业治理体系和治理能力现代化的现实要求，将为构建餐饮业高质量发展的长效机制提供法律保障。

3.谋划餐饮业“十四五”发展规划，依规推进餐饮业高质量发展

目前餐饮业复工复产虽然在有序推进，但由于一方面受到全球疫情爆发的影响，外防输入压力大增，消费者对公共卫生安全信心一时难以恢复；另一方面，全球疫情导致的经济衰退，外需下降会对国内消费预期产生重大影响，消费反弹未及常态，国内餐饮收入很可能出现大幅回落，导致大量企业倒闭和低收入群体失业，产业恢复增长期会进一步延长，预计2021年才能实现恢复性增长。基于对餐饮业系基础性生活服务业，是满足人民美好生活新期待的幸福产业，也是巩固脱贫攻坚成果和吸纳稳定社会就业的重要产业，政府需要强化顶层设计，研究“十四五”乃至更长时期内餐饮业的发展规划，着力在消费升级、数字经济、绿色生态、餐饮文明等方面进一步提升餐饮业发展的质量[31]，指导产业科学、稳定、健康发展。

一是提振消费信心，回应消费升级。应着眼于满足人民美好生活饮食需求，紧扣消费群体变化和消费升级的长期趋势，科学规划餐饮网点布局，优化消费环境，进一步完善多元化餐饮服务体系。

二是发展数字经济，力促产业转型。应着眼于构建现代化产业体系需要，紧扣信息技术变革和数字经济发展的长期趋势，大力发展餐饮平台经济、共享经济[21]，鼓励餐饮业信息技术研发投入和服务创新，加快餐饮业数字化和智能化发展进程。

三是发展绿色餐饮，重构产业生态。应着眼于完善国家公共健康体系需要，紧扣绿色生态发展的长期趋势，完善餐饮食材负面清单制度，加快绿色餐饮标准制定、实施和落实有效监管；加大全民饮食素养培育，倡导新时代餐饮文明，引领绿色消费；完善餐饮业公共卫生安全应急管理。

四是坚持包容开放，打造中餐形象。应着眼于构建人类命运共同体的需要，紧扣中外饮食文化融合发展趋势，加大力度保护中华饮食文化，鼓励和扶持饮食类非物质文化遗产活化[32]；建设和完善餐饮业海外投资服务平台，鼓励和支持具有国际竞争力的餐饮企业“走出去”，树立现代中餐新形象；加大国际化餐饮人才培育，繁荣中外餐饮文化交流。

(四)不断完善餐饮业治理体系，提升治理效能

经历此次新型冠状病毒肺炎疫情，尽管遭受重创，但餐饮业在配合疫情防控，阻断传播渠道，保障居民健康上发挥了重要作用，而且餐饮业在各地抗疫工作和复工复产中发挥了重要的后勤保障和民生保障作用，凸显出餐饮业在国家公共卫生安全体系中的重要责任和国家应急保障体系中的重要作用。此次疫情对餐饮业的巨大冲击，其产业脆弱性进一步印证了健康、卫生、安全是餐饮业的立业之本，也反映了餐饮业在公众健康、国家公共卫生安全和国家应急保障中具有重要的社会责任。随着社会化餐饮消费比重的进一步提高，餐饮业的服务规模和服务范围必将越来越大，这决定了其在未来公众健康、国家公共卫生安全和国家应急保障中要承担更多的社会责任。因此，推进餐饮业高质量发展，把餐饮业列入实施健康中国战略的重要产业，纳入国家公共卫生安全体系和国家应急保障体系的重要组成部分，不断完善治理体系，全面提升餐饮业治理效能。

1.完善餐饮业公共卫生安全防控和应急管理体系

以商务部门牵头，联合卫生健康、食药监管、市场监督、人力资源等部门，建设国家、省级、市县三级餐饮业公共卫生安全防控和应急管理体系[33]，通过建立制度、出台指南、完善基础设施和应急措施、落实行业教育培训等方式，强化餐饮业公共卫生监管，提升餐饮业的公共卫生水平，提高餐饮业应对突发公共卫生事件的能力。

2.构建国家应急餐饮保障体系

除原有的工业化方便食品储备、居民生活食材储备供给等传统餐饮保障形式外，着眼于餐饮业高质量发展的需求，还应加强专业化餐饮服务保障体系的建设，提升应急保障的质量和水平。特别是基于中央厨房的规模化、标准化饮食供应，具有保障成本相对较低、保障能力强、保障期限长、风险更加可控的特点[34]。可以中央国家单位、地方机关单位、社区餐饮为依托，按照平时市场化运营，应急服从保障原则，联合有能力的餐饮企业建设不同规模的应急餐饮保障中央厨房、社区食堂，在应急响应状态下提供安全、营养、可口、数量充足、稳定供应的餐饮产品，满足集体餐饮需求和社区餐饮需求。此外，还应支持餐饮应急保障设备设施相关的科技研发、推广应用及合理布局，如无接触式餐饮外卖、应急保障餐饮机器人、餐饮消毒包装设备设施等。

3.建设公共餐饮服务平台

餐饮业是以中小微企业、个体工商户为主体的行业，对于公共、准公共服务平台具有大量需求，同时餐饮企业要接受公共卫生、食品安全监管。因此，支持各地建设集监管和服务于一体的公共餐饮服务平台[35]，积极引入商务服务、信息服务、供应链服务企业，搭建餐饮监管和服务生态圈，提高餐饮业治理现代化水平。

4.提升食品安全治理效能

新型冠状病毒肺炎疫情再次吹响了食品安全管控升级的号角，理顺监管主体职责职能，推进“跨部门联合监管”进而形成监管合力，实现“全链条、全流程监管”是餐饮业高质量发展的体制机制保障。首先，立足食品安全风险关键控制点，建立权责明晰的食品安全监管体系，推进食品安全监管资源向基层倾斜、提升监管效率，实现食品安全集中监管与日常监督无缝对接；其次，加强各部门食品安全信息交流，依托大数据和区块链技术构建食品安全信息交流平台，实现各级食品安全监管部门实时共享风险识别和风险预警信息，为实施有效的风险防控措施提供信息支撑；再次，健全食品安全信息披露机制，推进餐饮企业信用档案建设，完善餐饮企业失信公示制度和违法问责制度，加强食品安全舆情管理，创新政府、餐饮企业、第三方机构、媒体和消费者等多元主体共治的监管模式。

注 释：

①本文所涉及产业政策的成文时间自2020年1月24日起，截止时间为2020年3月31日。涉及的主要政策内容完全来源于政策原文，具体扶持金额、时限、申报程序及具体要求等可通过尾注所附文件的具体信息查询。参考的相关省市具体政策文件，由于版面所限，未全列出，需要者可联系作者本人。

②6种中央财政扶持类型政策主要体现在财政部公告2020年第8号、税总函〔2020〕33号、建金〔2020〕23号、国市监注〔2020〕38号、财政部 税务总局公告2020年第13号5个文件中。

③4个方面的中央金融扶持政策主要内容包含在银发〔2020〕29号、财金〔2020〕3号、银保监发〔2020〕6号3个文件中。

④7个方面的中央其他扶持政策主要体现在人社厅明电〔2020〕5号、发改价格〔2020〕257号、发改价格〔2020〕258号、发改办体改〔2020〕175号、国市监注〔2020〕38号、发改就业〔2020〕293号、国办发明电〔2020〕6号、国办发〔2020〕6号8个文件中。