国际劳工标准视角下我国职业安全卫生法律制度的完善路径

马浩一

（广东外语外贸大学 法学院，广东 广州 510000）

我国国家标准《职业安全卫生术语》规定，职业安全卫生是指以保障职工在职业活动过程中的安全与健康为目的的工作领域及在法律、技术、设备、组织制度和教育等方面所采取的相应措施。[1]国际劳工公约则将“职业安全卫生”界定为由于职业条件方面所引起的安全和健康问题。《职业安全卫生公约》（第155号公约）指出：“与工作有关的‘健康’一词，不仅指没有疾病或并非体弱，也包括与工作安全和卫生直接有关的影响健康的身心因素。”职业安全卫生权作为劳动者的一项基本权利，其最显著的特征在于这一权利直接关涉劳动者的生命健康。职业安全卫生立法是为了保护劳动者的生命安全和身心健康，保障生产经营人员的利益和应享受的法定权利的法律。目前我国劳动法领域对劳动者的职业安全卫生权利作出了相应的规定，但与国际劳工组织的《职业安全卫生公约》（第155号公约）相比，在构建职业安全卫生法律制度的理念、相关法律的适用范围及职业安全卫生监管体制方面存在一定的差距。我们应该合理借鉴国际劳工立法经验，完善我国职业安全卫生法律制度。

一、世界职业安全卫生立法的历史沿革

（一）国外职业安全卫生立法的发展

18世纪英国产业革命，机器大生产使生产力水平得到了极大的提高，但同时也引发了劳动者的职业伤害问题。因此，英国成为较早进行职业安全卫生立法的国家。1802年英国议会通过了《学徒健康与道德法》，标志着诞生了一个新的法律部门——劳动法，关于职业安全卫生的规定是其重要组成部分，这可以说是国外第一个重要的职业安全卫生法规。二战后，随着经济的迅速发展及新技术在生产中的应用，工伤事故及职业病日益增多，直接影响到社会生产及劳资双方的利益甚至威胁到国家利益。许多国家开始意识到必须制定一部综合性的、适用范围广泛的职业安全卫生法，于是美国在1970年率先颁布了《职业安全卫生法》，日本在1972年也颁布了《劳动安全法》。至今，许多发展中国家纷纷制定颁布了职业安全卫生法。

（二）职业安全卫生劳工标准的发展

国际劳工组织自1919年成立以来，职业安全卫生工作始终是其一项重要工作。1919年第一届国际劳工大会讨论通过的12项国际劳工标准中，有4项是关于职业安全卫生的标准。1981年通过了《职业安全卫生公约》（第155号公约）和同名建议书，这不但标志着国际劳工组织制定了一个适用范围广泛、内容具有综合性的国际职业安全标准，而且还构建了政府、雇主与工人三方共同“管理”职业安全的制度框架，为世界各国关于职业安全卫生及工作环境的改善等方面制定国家政策提供了依据。2003年召开的第91届国际劳工大会通过了一个职业安全卫生领域的全球战略，其中一项重要建议就是在国家级别实施职业安全卫生管理制度，通过立法建立雇主与工人在工作过程中必须遵守的行为规范。截至2019年，国际劳工组织通过了189项公约、205项建议书和6项议定书，其中大多数涉及职业安全卫生方面的内容。总之，职业安全卫生国际劳工标准经历了不断适应社会变革、逐步发展完善的过程。

二、我国职业安全卫生立法现状

我国非常重视劳动者职业安全卫生领域的立法，自20世纪90年代以来，制定并实施了《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国职业病防治法》和《中华人民共和国矿山安全法》等一系列重要法律。同时，国务院及其劳动行政主管部门还颁布了大量的行政法规，基本形成了以宪法为基础的多层次的职业安全卫生法律体系。此外，我国还先后制定了100多项劳动安全卫生国家标准。我国从1983年恢复在国际劳工组织的活动以来，已经批准的26个国际劳工公约中涉及职业安全卫生领域的就有3项，分别是1981年的《职业安全卫生公约》（第155号公约）、1988年的《建筑业安全和卫生公约》（第167号公约）及1990年的《作业场所安全使用化学制品公约》，其中最重要的是《职业安全卫生公约》（第155号公约）。

《职业安全卫生公约》（第155号公约）第三条规定：“国家在职业安全保障方面的职责主要是，制定和实施有关职业安全卫生及环境的法律和条例，并由恰当和适宜的监察制度予以保证。”以此为依据，我国遵守和参考国际公约和相关文书的内容，制定了相关法律法规，在规范工作场所、职业卫生条件和保护劳动者的安全健康权益等方面发挥了重要作用。但依然存在以下问题：第一，在立法目的上，未将劳动者生命健康权的法律保护作为立法主旨和出发点；第二，目前为止没有形成一个以劳动者职业安全卫生权利保护为基点的法律体系；第三，在监管机制方面，缺乏一个统一履行职业安全卫生监管职能的机构。综上所述，结合国际劳工立法，完善我国职业安全卫生法律制度是一项非常迫切的任务。

三、我国职业安全卫生法律制度与国际劳工标准比较

（一）我国职业安全卫生法律制度与国际劳工标准相融合之处

1.二者均强调要制定国家政策，加强职业安全卫生工作

《职业安全卫生公约》（第155号公约）第四条明确规定：“各会员国应根据本国情况和惯例，经与最有代表性的雇主组织和工人组织协商后，制定、实施和定期审查有关职业安全、职业卫生及工作环境的连贯的国家政策，目的应是在合理可行的范围内，把工作环境中内在的危险因素减少到最低限度，以预防来源于工作、与工作有关或在工作过程中发生的事故和对健康的危害。”我国《安全生产法》和《职业病防治法》均在第一条阐明了立法宗旨。《安全生产法》第一条规定：“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，制定本法。”《职业病防治法》第一条规定：“为了预防、控制和消除职业病危害，防治职业病，保护劳动者健康及其相关权益，促进经济社会发展，根据宪法，制定本法。”

2.二者均强调职业安全和卫生工作需要政府、雇主和工人三方共同努力，并明确了三方职责

《职业安全卫生公约》（第155号公约）第六条指出：“本公约第四条提及的政策的制订应阐明公共当局、雇主、工人和其他人员在职业安全和卫生及工作环境方面各自的职能和责任，同时既考虑到这些责任的补充性又考虑到本国情况和惯例。”我国《安全生产法》在第一章“总则”中阐明了生产经营单位、从业人员、工会、国务院有关部门和各级人民政府在安全生产方面的职责。《职业病防治法》第三条明确规定：“职业病防治工作坚持预防为主、防治结合的方针，建立用人单位负责、行政机关监管、行业自律、职工参与和社会监督的机制，实行分类管理、综合治理。”第四条明确规定：“劳动者依法享有职业卫生保护的权利。”

3.二者均强调应加强安全生产和职业病防治方面的宣传教育

《职业安全卫生公约》（第155号公约）第十四条规定：“（国家）应采取措施，以适合本国情况和惯例的方式，鼓励将职业安全和卫生及工作环境问题列入各级的教育和培训，包括高等技术、医学和专业的教育以满足所有工人培训的需要。”我国《安全生产法》第十一条规定：“各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式，加强对有关安全生产的法律、法规和安全生产知识的宣传，提高职工的安全生产意识。”

4.二者均建立了职业病分类和目录制度

国际劳工组织通过第194号建议书，加强了职业病目录制定和职业事故、职业病登记与报告制度，并在附件中建立了职业病目录。我国2019年公布的《职业病分类和目录》规定：“企业、事业单位和个体经济组织的劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病为职业病。”同时将职业病分为10大类132种。

（二）我国职业安全卫生法律制度与国际劳工标准的差异之处

1.构建制度的理念不同

国际劳工组织的首要目标是促进妇女和男子在自由、平等、有保障和尊严的条件下获得体面的生产性的工作机会，在《国际劳工组织章程》序言中“对工人因工患病和因工负伤予以防护”承诺的一直是国际劳工组织的中心思想。在职业安全卫生领域，国际劳工组织将工人享有安全和健康的工作环境视为工人的基本权利优先保护，它涉及公民人身权中的生命健康权；其次才是对雇主财产性和物质性权益的保护。这反映出“以人为本”的原则。

反观我国职业安全卫生立法，虽然《劳动法》明确将“劳动安全卫生保护”作为劳动者的一项权利，但是从《矿山安全法》和《安全生产法》这两部法律的立法理念来看，更为首要的是保障“安全生产”或“生产安全”，并没有将劳动者的权利保护作为根本出发点，体现出的是一种“以生产为本”的保护；而我国迄今还没有一部专门为保障劳动者职业安全卫生权而制定的法律。“以人为本”和“以生产为本”两种原则的根本差异，实质是对生命健康权的保护和经济发展两者关系的认识差异。

2.适用范围不同

国际劳工标准和相关文书规定的内容和范围已经从集中于工业安全，扩大到工作场所安全卫生以及工作环境适应工人的需要。[2]《职业安全卫生公约》（第155号公约）将公约的适用范围界定为经济活动各个部门的一切工人，并明确“经济活动部门”一词涵盖雇佣工人的一切部门，包括公共机构；“工人”一词涵盖一切受雇人员，包括公务人员；“工作场所”一词涵盖工人因需在场或前往并在雇主直接或间接控制之下的一切地点；“与工作有关的健康”一词，不仅指没有疾病或并非体弱，也包括与工作安全和卫生直接相关的影响健康的身心因素。我国法律体系中没有“工作环境”的概念，在职业安全卫生领域，其规定范围还局限于生产安全。《劳动法》和《职业病防治法》均只适用于主体合格的劳动者和用人单位，并以形成劳动关系为前提。《安全生产法》第二条规定，适用对象仅限于在中国领域内从事生产经营活动的单位，可见该法虽然跳出了《劳动法》的调整范围，对社会整体生产经营安全进行了规制，但依然有排除。

从以上规定看，我国《安全生产法》和《职业病防治法》的适用范围比国际劳工公约的标准要窄，我国应该制定一部对职业安全卫生的适用范围作出统一规定的法律。

3.职业安全卫生工作三方协商机制方面存在差异

所谓三方协商机制是指在市场经济条件下产业关系处理的基本格局和基本法律制度，是指由国家（以政府为代表）、雇主（以雇主组织为代表）和工人（以工会为代表）就以劳动关系为中心的社会经济政策的制定和实施所进行的有关交往的组织体制、法律制度及其制度运行的总称。[3]许多市场经济国家的实践证明，在宏观层面构建“政府、用人单位、工会三方协商机制”是维护劳动者权益，协调、稳定劳动关系的有效机制。职业安全卫生三方协商机制就是劳动关系三方协商机制在职业安全卫生领域的体现和运用，该机制明确了政府、用人单位和工会在职业安全卫生工作中的地位和基本权利（力）与职责，形成了职业安全卫生领域的三个支柱。在职业安全卫生工作中，“政府监管”起主导作用；“企业负责”是主体，是关键；“群众监督”是政府监管的有效补充，它可以成为用人单位自我约束机制的重要促进力量。[4]我国《工会法》第三十四条规定：“各级人民政府劳动行政部门应当会同工会和企业方面代表，建立劳动关系三方协商机制，共同研究解决劳动关系方面的重大问题。”这里的“劳动关系方面的重大问题”应该包括“劳动安全卫生”，但由于我国“劳动安全卫生”的监督管理工作不属于人力资源和社会保障部门的职责范围，因此，在国家一级劳动关系三方会议上协商职业安全卫生工作仍不可行，我国职业安全卫生三方协商制度并未真正建立。《职业安全卫生公约》（第155号公约）第四条规定：“各会员国应根据国家条件和惯例，经与最有代表性的雇主组织和工人组织协商后，制定、实施和定期审查有关职业安全、职业卫生及工作环境的一项连贯的国家政策。”ISO26000及《职业卫生设施公约》也规定应该建立由政府、工人组织和雇主组织共同参与的职业安全卫生三方协商机构，同时在工作场所建立职业安全卫生委员会，实现政府、雇主和工人三方共同管理职业安全卫生工作的目的。在国际劳工组织看来，“三方性的国家职业安全与卫生委员会”是基础，具有代表性的雇主组织和工人组织的参与是关键，而部门间的合作只是对其工作的促进和补充。可见，职业安全卫生领域三方协商机制被认为是国家制度中必不可少的，应贯穿于立法、执法、实施和监督的整个过程。由于我国职业安全卫生三方协商机制尚未真正建立，在国家层面，仅靠政府各部门而不是由政府、工人和雇主组织三方参与制定和实施职业安全卫生法规政策；在企业层面，仅仅靠生产经营单位的“承诺”而不是依靠劳资双方的安全卫生委员会全面负责安全生产和职业病防治工作，这些都不利于全面开展职业安全卫生工作，使职业安全卫生法律法规得不到很好的落实。

四、完善我国职业安全卫生法律制度的路径

随着我国社会主义市场经济的快速发展和法治建设的逐步完善，我国开始注重对劳动者职业安全卫生权的法律保护。当前我国已经制定并颁布了大量的职业安全卫生法律法规，在规范工作场所、职业卫生条件及保护劳动者的安全健康权益等方面发挥着重要作用，但与国际劳工标准的理念、法律适用范围及重要参与机制相比较，仍存在较大差距。因此，借鉴国际劳工立法经验，改革和完善我国职业安全卫生法律制度是当前亟需解决的问题。

（一）在职业安全卫生立法中贯彻“以人为本”的立法理念

随着国际工人运动的发展以及社会文明进步，越来越多的人开始接受“以人为本”的理念，这体现出了“社会正义”，对于构建和谐稳定的劳动关系意义重大。我国自2003年以来，提出坚持“以人为本”的科学发展观，倡导人与自然及社会的可持续发展，可以说是与国际劳工组织的理念一脉相承的，后来国务院办公厅发布的《安全生产“十一五”规划》又提出“以保障人民群众生命财产安全为根本出发点”，这些都体现了“以人为本”的理念。由此可见，国家的发展理念已有根本转变，但由于职业安全卫生领域相关立法明显滞后，“以人为本”的理念还未得到充分体现。在职业安全卫生方面，“以人为本”应是以劳动者的生命健康为本，它包含了劳动者所享有的生命权、人身安全权和健康权。职业安全卫生作为一个内涵丰富的概念，其内容既要包括预防和减少安全生产事故，保障劳动者的人身安全，又要包括预防和减少职业伤害及职业病，保障劳动者的身心健康。据此可知，劳动者的安全健康应是职业安全卫生工作关注的出发点和落脚点。职业安全卫生立法应贯彻“以人为本”的立法理念，以保障劳动者的生命健康权为立法宗旨。

（二）规范职业安全卫生法律的适用范围

国际劳工组织“工作环境”概念的提出将职业安全卫生法律的适用范围进一步扩大，而我国法律中目前没有“工作环境”的概念，在职业安全卫生领域，其规定范围仅局限于生产安全，对工作环境的安全与卫生以及人与环境的协调还未进一步规范。要规范职业安全卫生法律的适用范围：首先，在立法中应规定“工作环境”的概念。规定劳动者职业安全卫生权的享有不以建立规范的劳动关系为前提，即只要处于工作环境中，便应享有“工作环境权”，而无论签订劳动合同与否。同时强调劳动者的参与，劳资双方对工作环境都应承担相关义务。其次，覆盖的范围应遍及所有受雇者，即《职业安全卫生公约》（第155号公约）阐述的适用于经济活动的各个部门中的一切工人，包括公务人员。享受职业安全与卫生权是每个劳动者的基本权益，不应以正规或非正规的劳动关系为限，应让每个受雇者都享有保障。

（三）执行三方机制，整合职业安全与卫生监管体制

目前，西方国家的劳动监察已经开始建立起三方机制，它包括两个层级的内容：一是在国家、地区和行业一级建立负责职业安全卫生的法定三方机构，专门处理立法问题；二是在企业内部建立联合委员会，接受政府授权陪同劳动监察员进行巡视、指明监察员可能会忽视的危险之处，并向劳动监察机构提交有关法律实施的实际情况和意见。[5]国际劳工组织认为，强制性的联合安全委员会通常是企业内部共同管理职业安全卫生的主要机制。借鉴劳动监察在职业安全卫生领域的国际经验，建立一个具有统领性质的三方性职业安全卫生机构是国家监察体系的重点，目前我国虽然有政府、用人单位（企业联合会）、职工（工会）三方协商体制，但尚未将“职业安全卫生”纳入协商内容。因此，应按照《职业安全卫生公约》（第155号公约）第十五条的要求，结合我国国情，建立一个由政府、工人组织（工会）和雇主组织三方组成的具有综合协商作用的国家职业安全卫生委员会，从而落实“国家协商劳动关系三方会议”制度在职业安全卫生领域的作用。借鉴国际经验，应充分认识三方协商机制在职业安全卫生领域的重要性，而赋予工人参与的权利是制度的核心。[6]

五、结 语

职业安全卫生是与人类生产活动相伴而生的，随着我国经济发展进入高速通道，职业安全卫生成为经济社会生活中的突出问题。我国的职业安全卫生立法与国际劳工标准有融合之处，但在制度理念和监管机制方面仍存在差距。因此，我国应立足国情，借鉴国际立法经验，构建完善的职业安全卫生法律制度。要坚持“以人为本”的理念，这是对人生命和健康权益的尊重和保障，是制度得以完善的目的和核心。