渝东南武陵山区城镇群生态补偿机制构建路径

■陈真

（中共重庆市酉阳自治县委党校，重庆 409800）

一、渝东南武陵山区城镇群概况

重庆渝东南武陵山区城镇群，地处渝鄂湘黔四省市接合部，是武陵山连片特困地区、国家重要生态功能区和国家脱贫攻坚主战场，其范围包括黔江区、武隆区、秀山县、酉阳县、石柱县、彭水县，幅员总面积2万平方公里，占全市总面积的24.2%，2018年常住人口237.1万人，占全市常住人口的8.9%。渝东南武陵山区城镇群生态资源优势突出，森林覆盖率为60.02%，全年空气优良天数达350天以上，水体质量全面达标。但同时也面临资源环境承载力低、生态环境脆弱等挑战，经济基础薄弱、发展水平较低，2019年GDP为1290.49亿元，占全市的5.5%，人均GDP仅有全市平均水平的57.5%。生态补偿作为一种制度设计与安排，既是践行“绿水青山就是金山银山”发展理念的具体体现，也是均衡区域发展、缩小区域差距的有效途径。新时代下，必须多措并举构建起与渝东南武陵山区城镇群及其重庆相适宜的生态补偿机制。

二、渝东南武陵山区城镇群生态补偿机制构建的实施路径

（一）制定出台渝东南武陵山区城镇群生态补偿的法律依据

任何措施要在实践中得以长期实施并实现其目标，必须有相关的法律法规，确保有法可依、于法有据。从目前已出台的法律法规来看，尚未有生态补偿方面的专项法律法规，生态补偿的内容只是零散在其他的一些相关的法律法规中，在立法上还未形成有关生态补偿的立法体系。比如，2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》关于生态补偿也只是有所涉及。所以从国家层面来讲，需要尽快推动出台由国家发改委牵头制定的《生态补偿条例》，同时启动《生态补偿法》立法程序。从市级层面来讲，建议由重庆市人大常委会结合国家相关规定及重庆和渝东南武陵山区城镇群的实际，牵头制定出台《渝东南武陵山区城镇群生态补偿条例》，将渝东南武陵山区城镇群生态补偿的范围、对象、形式、标准以及各利益相关主体应承担的法律责任等进行明确；由重庆市人民政府出台《渝东南武陵山区城镇群生态补偿机制的实施意见或实施细则》等配套文件，进一步细化生态补偿的具体内容，推进渝东南武陵山区城镇群的生态补偿工作走上规范化、法制化轨道。

（二）健全完善渝东南武陵山区城镇群生态补偿财政转移支付制度

生态环境和生态产品的公共属性决定了政府的财政投入是生态补偿的主要资金来源。一是完善中央政府和重庆市政府的纵向生态补偿转移支付制度。从目前的生态补偿情况来看，转移支付的资金总量在增加，但补偿范围相对较小、补偿标准较低，不足以弥补该地区进行生态保护所需资金以及因进行生态保护而丧失的机会成本。这需要上级政府加大对渝东南武陵山区城镇群的支付规模与比例。同时，大幅度降低甚至取消对渝东南武陵山区城镇群的资金配套要求。二是建立地方政府间的横向生态补偿转移支付制度。横向生态转移支付补偿主要包括重庆市内相关区县以及市外受益的相关区县（市州）对渝东南武陵山区城镇群各区县的转移支付。重庆市内的横向生态转移支付，建议由重庆市政府在协调市内相关主体的基础上牵头组织实施，其资金由市财政按一定比例统一扣缴并归口专门的生态补偿机构后按条件予以补偿；因市外受益的相关区县（市州）与渝东南武陵山区城镇群分属不同的省际行政区域，横向转移支付难度较大，要注重发挥中央政府的指导和协调作用，由高层推动落实，体现以市场经济为基础的供给生态服务的成本与收益对称规则。通过横向生态转移支付可以有效抑制和扭转区域间发展不平衡的现象，推动区域经济社会与生态环境协调发展[1]。

（三）拓宽渝东南武陵山区城镇群生态补偿的资金筹集渠道

生态补偿资金仅靠政府的财政转移支付是不够的，需积极探索吸纳其他生态补偿主体多方参与，以拓展资金来源渠道，达到内化外部性的效果。一是建立具有广泛社会性质的渝东南武陵山区城镇群生态补偿专项基金。基金来源包括：政府的投入、市场主体缴纳的税费、包括企业在内的社会组织及个人的捐赠等。二是充分发挥市场作用收取生态补偿费。在法律允许的范围内，通过排污权交易、碳汇交易、水权交易、信用交易、生态建设配额交易等方式实现市场运作，同时提高破坏生态环境资源的收费标准。三是积极鼓励和引导社会民资进入绿色生态项目（主要是生态保护与环境治理、绿色生态产业发展等）的投资、建设和运营领域。如：浙江长兴县，按照“谁投资、谁建设，谁管理、谁经营”的原则，鼓励和吸引民营资本进入公用事业领域[2]。此外，还可以通过收取相应企业生态保证金或储备金、提供低息或无息贷款、探索发行生态环境彩票和绿色环保债券等形式，为渝东南武陵山区城镇群的生态环境保护与区域发展提供更多的资金。

（四）建立健全渝东南武陵山区城镇群生态补偿的保障体系

一是生态补偿监管机制。设置由重庆市级相关部门组成的专门的生态补偿管理机构（比如渝东南武陵山区城镇群生态补偿委员会），主要负责生态补偿的统筹谋划、资金的管理与分配、不同主体间的关系协调以及其他日常工作。设置专门性的独立于管理实施机构之外的生态补偿监督机构，对生态建设项目招标、生态补偿资金的实际流向及使用效率、生态效益与社会效益情况等进行监督，杜绝生态补偿资金被挪用、挤占或截留，避免生态补偿成为腐败工程。二是生态补偿激励与责任追究制度。设置大量的优惠条件吸引相关方的参与，对生态建设与发展做出贡献的将予以包括产业发展、税收减免、资金补助等方面的优惠和奖励，激励其保护生态的积极性；对于违背主体责任、违反纪律规矩以及破坏生态环境的，要综合运用经济、行政以及法律的手段进行严厉惩治。三是生态补偿考核与绩效评估机制。积极践行生态保护优先的绩效评价，提高对生态环境保护（包括大气和水体质量、石漠化治理、森林覆盖率等）、农业与旅游发展、生态扶贫类指标的考核权重；将相应主体是否按时足额拨付生态补偿金、是否做到专款专用、是否有虚报瞒报弄虚作假等纳入政绩考核范围，同时要强化考核结果运用。此外，要积极按照中央的要求，建立健全自然资源产权和用途管理制度以及生态环境损害赔偿制度。

（五）探索实施渝东南武陵山区城镇群多元化的生态补偿模式

充分发挥政府主导作用和政府与市场互补优势，积极探索创新生态补偿的有效形式[3]。一是探索生态产品使用权交易的市场化生态补偿模式，扶持相关企业发展无污染的生态产业，鼓励生态经济发展，增强其生态补偿的内生动力和“造血”功能。二是探索施行“异地开发”生态补偿方式。比如，酉阳要建设发展具有持久性的重化工业项目就不符合全市产业发展规划，这就可以考虑采取在市内具有相应产业规划的区县区域内划出一定面积给酉阳发展该项目，其产值和利税由酉阳县拥有或按一定的比例划分。三是深化物质补偿和智力补偿。比如，可以通过赠送名优树苗、援建生态环保项目、支持技术创新与专业人才培养、对口及定点支援帮扶等举措，加大对区域内各区县的生态补偿力度，推动实现生态经济化、经济生态化发展。

（六）提高渝东南武陵山区城镇群群众对生态补偿的认知与参与

生态补偿的成功落实，离不开对生态补偿各个参与主体的建设与培养，因为人们的知识、认知和意愿都直接或间接影响生态补偿的效果。从目前的情况来看，区域内的人们特别是基层群众对环境保护及生态补偿的的认识相对较低。对此，一是加大对公众生态补偿、生态保护等知识及政策的宣传教育与引导，通过宣传教育让公众意识到生态补偿对自身的有利性和对长远发展的重要性，以增强公众对生态环境保护的责任意识。二是激发公众积极参与的自觉性、主动性，通过广泛征求多方意见，让公众参与到生态补偿实施的过程中来，实现信息透明化、公开化，确保生态补偿实施的科学性和民主性。三是组建代表生态补偿各利益相关方的协会组织，充分吸纳相关专业及领域的专家学者、基层群众、企业等社会组织代表，不断提高公众的社会参与度，推动形成绿色的生产方式与生活方式。

三、结语

生态补偿是马克思主义政治经济学在生态环保护领域取得的新成果，是新时代中国特色社会主义生态环保理论和生态文明建设的重要组成部分[4]。生态文明新时代，实施生态补偿对于推进形成绿色生产方式和生活方式，促进经济社会发展和生态文明建设有着极其重要的意义。渝东南武陵山区城镇群作为集国家重要生态功能区、生态环境敏感脆弱、区域贫困落后等为一体的民族地区，构建渝东南武陵山区城镇群生态补偿机制成为新时代下促进渝东南武陵山区城镇群区域绿色发展的必然。对此，必须坚持新理念和高质量发展要求，以生态资源的优化配置与有偿使用为导向，围绕渝东南武陵山区城镇群生态功能定位和经济社会发展及脱贫攻坚工作等的实际，努力构建生态补偿的制度体系和政策措施，以促进渝东南武陵山区城镇群生态环境保护与经济社会协调可持续发展。