当代中国农村社区建设的本土逻辑

李增元

(1.曲阜师范大学 政治与公共管理学院， 山东 日照 276826； 2.华中师范大学 中国农村综合改革协同创新研究中心， 湖北 武汉 430079)

一、问题的提出

中华人民共和国成立70年来，我国农村经济社会发生了翻天覆地的变化。经济社会快速发展，城乡逐步由分割走向互动、由分离走向一体与融合，城乡各自封闭的状态逐步被打破，农村各种资源向城市流动，农村一度呈现出衰败趋势。一是村庄“空心化”现象严重。在现代工业化、市场化、城镇化推动下，村庄人口不断减少甚至出现凋零趋势，出现明显的“人口空心化”。国民经济和社会发展统计公报显示，2018年全国农民工总量28836万人，其中，外出农民工17266万人。从2002年到2017年，中国的自然村数量从362万个减少到261.7万个，截至2017年12月31日，全国共有691510个行政村。大量农民外流，农村治理人才匮乏，村庄资源被抽离，村庄“资源空心化”严重。村庄是国家现代化建设的基本单位，农业型村庄人、财、物流向城市的趋势不逆转，农村的经济、社会、文化衰败将愈加严重①。二是农民“老龄化”问题加重。随着我国进入老龄化社会，中国老年人口迅猛增长，60岁及以上人口占总人口数的比例从1999年末的1/10上升到2018年底超过1/6。大量青壮年劳动力外流，农民养老问题日益凸显。再加上农村的社会保险和养老制度不健全，更加速了“老不能有所养”的现象的发生，他们生活难、看病难、精神慰藉难，已经成为亟须关注的社会群体②。三是农业“空洞化”风险加剧。在城镇化加速过程中，大量农村资源外流，专门从事农业生产的农民越来越少，农业生产主体呈现出老龄化、兼业化和专业化程度低等现象，现代农业无法得到有效发展。

农村呈现出的一系列问题既体现着农村本身的弱质性，也反映着乡村发展没有跟上现代化步伐的现实。对于乡村社会发展的现状，学者们提出了乡村衰败论、乡村复兴论、乡村转型论等多种观点。早在20世纪二三十年代，诸多学者就提出乡村衰败的观点，并力图提出乡村复兴救亡运动。梁漱溟就是典型代表，在他看来，乡村是中国基础，中国近百年史是一部乡村破坏史，文化失调是乡村衰败的关键，因此需要重振文化，构建具有凝聚力的社会共同体。不少学者指出当代乡村衰败是现代化冲击的结果。张良认为，传统意义上的乡村公共空间在个体化进程中逐渐趋向衰败，进而对乡村社会整合产生不利影响③。李守可指出，中国乡村社会处于持续的衰败与式微之中，农业生产迟滞落后，农民生活极端贫困，农村社会秩序混乱、冲突不断、价值无序，乡村社会的运行处于崩溃边缘④。乡村复兴论学者则与前者的观点有所不同，他们认为乡村社会的变化正反映着乡村即将走向复兴，都市的建设要由乡村建设引发出来，乡村建设是都市建设的基础⑤。董时进认为，“欲繁荣都市固不必单在都市上想法，欲繁荣农村，亦不必单在农村上想法”⑥。乡村复兴论学者不否认当前乡村资源流失，但认为随着国家惠农政策的不断出台，乡村社会复兴态势指日可待。还有学者认为，当前乡村社会中出现的诸多问题是乡村社会处于转型的结果，要辩证地看待。朱霞等提出让乡村主动向价值回归、自身造血、繁荣复兴的方向转型⑦。罗小龙等认为乡村社会的转型应该通过分析新时期乡村发展的主要特征，针对其中的问题和乡村发展的新形势，提出相应的规划应对策略⑧。项继权提出，城乡一体的社区制度是我国农村基层组织与管理体制的第三次重大变革⑨。其实，在现代化发展的新时代，当前乡村社会发展虽然面临诸多问题，总体发展趋势是进步的。

基于乡村社会现代化发展面临的系列问题，21世纪以来，党中央出台了新农村建设、美丽乡村建设、农村社区建设、乡村振兴战略等一系列重大政策规划，推动乡村复兴，实施城乡融合发展。在新农村建设不断深化推进的基础上，党中央启动了农村社区建设，将农村社区作为当代乡村现代化建设的重要抓手与载体平台。从2007年农村社区实验开始至今，农村社区建设走过了十多年的探索历程，农村社区建设逐步从早期的基础设施建设，到硬件建设再转向治理体系和治理能力现代化建设。从现实来看，当代农村社区建设及治理创新是深化改革开放过程对现代化发展进行的适应性反应，是振兴乡村、推动乡村现代化发展的基础工程。从历史来看，它是中国百年探索乡村现代化建设的延续。在中国特殊的场域中，当代中国农村社区建设具有何种中国特色模式，其本土逻辑是什么，对这些问题进行有效透视可以更好地理解新时代乡村振兴、国家治理现代化的实施。

二、既有研究理论及其不足

在人类历史发展进程中，社区始终是社会的有机构成部分，是个体日常生产、生活、交往的基础场所。虽然在不同历史时期、不同国家，社区形态及特征不同，但其在促进人的发展、维护社会稳定、凝聚共识、归属认同等方面都发挥着无可替代的作用。国内外学术界对农村社区都展开了系统性研究，并形成了较有启发性的理论。

(一)国外社区理论

国外对农村社区研究起步较早，主要形成了人文区位理论、社会体系理论、社会互动理论、社区冲突理论、共同体理论等主要理论范式。人文区位理论着眼于把社区作为一种空间现象或区域单位来研究。美国农村社会学家C.J.加尔平发现农村社会组织中的商业功能是形成农村社区的主要因素，他提出以农村交易范围作为划定某一农村社区界限的理论。随着现代化发展，社会空间结构发生了变化，原本城市处中心位置的城镇社区从单质区域发展为复合区域，由同一地理区位与同一亲情共同体发展为同一地理区位但不都是亲情关系的共同体，区位的传统被分离了。由此，以环境和文化因素作为分析元素的人文区位学理论产生了，这种理论的首创者是芝加哥学派，其主要代表人物是帕克、伯吉斯和麦肯齐等。该学派从人口和区域空间之间的关系入手，在坚持生态学的基础上，认为城市的区位布局与人口的居住方式是个人通过竞争谋求适应和生存的结果。与之不同，社会体系理论认为社区是个人、群体、机构等之间相互交往、相互作用的体系，要素相互依存、相互作用、相互交织。美国社会学家桑德斯出版了《社区》一书，在书中，他提出社会体系理论，把社区视为交往(互动)的场地，即交往场地理论；将社区视为大社会的次体系并分析社区的纵向格局与横向格局。美国学者R.L.沃伦指出，社会的大变迁导致了宏观体系对社区次体系的支配现象，并指出社区具有五大功能，包括生产、分配和消费、社会化、社会控制、社会参与以及互助。以社区系统理论作为分析框架，社区治理结构宏观上受到功能的影响，社区本身对于这些功能也有要求。

社会互动理论侧重强调社区居民之间的互动以及对其他组织、个体所产生的“竞争、合作、冲突”等关系。查尔斯·霍顿·库利认为个人与社会是不可分的，个人是社会的产物，离开社会，个人也就不存在了。运用社会互动理论来研究社区，离不开分析居民与社区各方面之间的互动关系。美国学者J.伯纳德在20世纪40年代着重探讨了社区中的竞争、合作、冲突等社会互动过程。彼得·埃文斯则把国家与社区之间的合作关系分为互补性和嵌入性两种模式。从社会互动角度来看，社区与个人或者国家每时每刻都在互动，并且相互之间会受到彼此影响，从主体上为现代乡村社区治理提供了破解思路。“社区冲突”研究始于20世纪五六十年代，是西方国家社区研究的重要内容。1956年美国学者J.S.科尔曼出版了《社区冲突》一书，他认为社区冲突的根源有经济争端、政治争端和价值观的冲突三个方面。其后，美国学者桑德斯把社区权力结构的研究也置于社区冲突研究范围，提出任何一个社区的冲突都包括对立的关系、不同的权力分配以及社区居民的某种激烈的情绪三个要素。共同体理论是研究农村社区的经典理论，最早源于德国社会学家滕尼斯提出的共同体学说。在滕尼斯看来，“共同体”指的是人们“一切亲密的、秘密的、单纯的共同生活”。滕尼斯所言的社区是一个建立在自然选择基础上、缓慢进化的生活共同体，具有抽象意义。这一理论产生后，学者们开始重视居民在社区中的认同感、纽带联系、凝聚力。Hillery认为联系纽带是社区生活的基本组成部分。共同体理论成为国内外学者研究社区的重要理论，一直沿用至今。除此之外，美国学者施坚雅提出了圈层结构理论，他用市场圈、婚姻圈和交往圈来分析农村社会结构和社会关系。他最早将圈层理论引入到中国农村社会结构与关系的研究中，以流通网络将农民行为依次划分为四级市场：小市场、基层市场、中间市场与中心市场，分别以村庄、基层市场、县城或者中心城市为中心。总体上来看，国外学者对农村社区研究的理论视角较为丰富。

(二)国内社区理论

在中国，从历史上来看，农村社区一直以来都是乡村社会的重要组成部分，特别是以血缘、地缘等关系形成的各种社区在维持社会秩序、凝聚社会力量、协助国家治理中发挥着重要作用。著名社会学家费孝通是较早研究中国农村社区的代表学者之一。20世纪30年代，以费孝通为代表的燕京学派将英文单词community翻译为“社区”；在中国乡村社区研究基础上，费孝通提出了著名的“差序格局”理论，亲属关系以及社会关系就像水的波纹一般，一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄，“农村社区是一个礼治秩序，没有陌生人的社会及熟人社会；无为政治，基层社会结构是一根根私人联系构成的网络”。邓大才在研究社会化小农时将时间变量纳入圈层理论，“侧重于农户外部行为变迁的研究，并实现了对各个圈层的概括和创新”。早期对差序性圈层的研究主要集中于横向的以“差”为核心的“圈”，将圈层简单理解为“圈”，而忽视了对其以“序”为核心的纵向的“层”的研究。阎云翔在其近期的研究中提出“差序格局”既包括横向关系上的、以自我为中心的、富有弹性的“差”，也包括纵向关系上的、刚性等级化的“序”。彭慕兰则运用沿海—腹地与核心—边缘圈层结构考察山东运河区域的衰落。差序格局理论引领了一个时期的中国农村社区研究。

国家政权建设理论是美国学者查尔斯·蒂利等考察欧洲国家的形成、发展历史时所提出的一种理论分析框架，“它特别指分散的、多中心的、割据性的权威体系逐渐转变为一个以现代国家组织为中心的权威结构”。汉学家萧凤霞(Helen Siu)在《华南的代理人和受害者：乡村革命的协从》一书中指出，中国乡村在从传统社区向现代社区转化过程中，经历了一个独立性社区向国家政权延伸控制下的行政“细胞化”转变。张静指出，国家政权建设和乡村自治具有明确的竞争关系，国家常常是一个力不从心的被动者，基层政权通过控制财产权利，实施自己的专门规范，建立自己的相关支持网络，巩固并强化以自己为中心的基层秩序。在现代化发展中，国家力图构建稳定控制机制的乡村社会，不过服务手段的强化及社会放权都切实改变着民众的现实命运。治理最早出现在1989年世界银行对非洲的描述中，治理理论也是研究乡村治理的经典理论之一。中国的传统乡村治理主体是政府主导，俞可平等主张“善治”，实现治理结构的多元化和治理主体的精英化，是近代至今中国乡村治理的重要特征。邓大才认为农村基层治理的基本单元由“两大标准”和“五个因素”共同决定。贺雪峰认为理解当前中国的乡村治理必须要重视区域差异，农民基本认同与行动单位的区域差异角度，构成了乡村治理区域差异的内生基础。治理理论也是研究农村社区诸问题时人们普遍使用的经典理论之一。

“社会重建及社会整合”也是研究乡村社区建设及社区治理的重要视角，其理论依据在于现代化发展导致农村社会衰败，通过社会重建可以激活乡村社会活力，促进乡村社会的健康有序发展。董磊明认为，村庄日益陌生化，亲密社群、村庄共同体不断解体，需要培育诸如舞蹈队、篮球队以及老年人协会等文化类的合作组织。总体上来看，持此类观点的学者侧重于结合传统乡土资源，通过构建农村社区内部组织管理网络，推动乡村经济、文化社会建设，形成具有内聚力、认同感的乡村社区社会。“社会互构论”也是研究乡村社区的一个重要理论。在郑杭生等看来，社会转型本身就是社会与国家关系的调整和转变过程，它是一种“社会型塑国家，国家也型塑社会”的交互建塑过程，正是这一过程，既更新、构建了社会，也更新、构建了国家。国家、市场与社会三大主体的关系结构是在彼此互动中形成的，又在相互作用的过程中不断优化，社区内部的空间状况集中表现了国家、市场和社会在社区建设过程中的互动过程，而这一状况的最优化选择需要三大主体功能的优化配置和合理调整。社会互构论对社区的研究，更加强调社区建设与治理中不同力量主体如何相互作用，揭示出不同主体作用下的社区治理内在逻辑机理是如何形成的。

纵观国内外学术界对农村社区的研究，理论视角相当丰富，并得出了诸多具有启发性的研究结论。但就我国21世纪以来进行的农村社区建设来看，农村社区建设及基层治理变革是由国家顶层设计推进的，不同层级政府在社区建设及治理中又表现出不同的行为，社区建设效果与政府行为有着内在联系，农村社区建设有其特定内在逻辑理路。既有的社区研究理论似乎很难对中国的农村社区建设内在逻辑、农村社区建设本土模式进行解释，当代中国农村社区建设的本土逻辑是什么，正是本研究的关注点所在。

三、当代中国农村社区建设的政府表达

农村社区建设作为一项顶层设计的公共政策，源于早期的地方自主探索，在此基础上国家进行系统性归纳提炼并进行规范性设计，使之成为一项具有普遍指导意义的公共政策，进而在全国进行分层试点、全面推进及深化提升。总体来看，这是一个科层体制政府部门通力合作与贯彻落实的过程，亦是当代中国农村社区建设的过程表达。

第一，国家提出政策及战略规划。21世纪以来，城乡差距、农村公共服务薄弱、基层治理能力不足等一些深层次矛盾逐步显现出来，严重制约现代化深入发展以及全面建成小康社会。在早期地方自发试点基础上，党中央进行战略规划，2006年民政部提出“开展农村社区建设试点”要求，引导政府社会管理和公共服务向农村延伸。党的十七大报告指出，“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”；同年民政部在全国选取了304个农村社区建设实验区开展实验，全国层面的农村社区建设正式启动。在农村社区建设全面覆盖及深入推进的基础上，2011年民政部又启动了全国社区治理和服务创新实验区建设，从体制、机制等层面进行深层次的社区治理和服务实践创新。

社区治理是公民社会的微观基础。社区是社会治理的基础平台，是各种政策的落实点、各种利益的交汇点，在国家治理中处于至关重要的地位。为进一步创新农村社区社会治理，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，要求各地开展形式多样的基层协商，推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化，国务院办公厅提出“健全村民自我服务与政府公共服务、社会公益服务有效衔接的农村基层综合服务管理平台”，这标志着我国在构建新型乡村治理体制机制上的创新性尝试。在此基础上，民政部制定了全国农村社区建设示范单位指导标准，增强农村社区自治和服务功能，推动社区治理深化发展。在深入推进农村社区建设及治理创新过程中，党的十九大报告提出加强社区治理体系建设。在此基础上，中央政府开始部署规划，层层动员落实。加强社区治理体系建设，创新农村社区社会治理，实现农村社区善治，标志着农村社区建设进入治理能力深化提升的新阶段，乡村各领域的振兴及深层次的社会治理创新由此全面铺开。

第二，省级部门出台指导性政策及规划部署。在国家出台农村社区建设规划指导意见后，省级政府根据各自省情制定出台指导本省农村社区建设的规范性文件，指导下级政府部门开展实践工作。以处于东部沿海的A省为例，在国家出台推进农村社区试验区建设后，A省出台系列文件进行动员部署，并用5年左右时间实现全省农村社区建设全覆盖。A省提出了农村社区建设与产业发展相结合，积极发展特色优势产业，实现居住在社区、就业在园区和就近城镇化的目标。在社区建设中，对农村集体资源性、经营性资产进行股份制改造，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅的现代农业产权制度。同时，对条件成熟的农村新型社区依法实行“村改居”，并参照城镇社区模式进行管理；农村社区建设逐步深入到管理服务创新、新型城镇体系建设、经济结构转变等深层次领域。以农村社区建设撬动基层社会管理创新和社会体制改革，是提升地方和基层的治理能力、实现基层治理体系和治理能力现代化的有效路径。随着农村社区建设向社会治理创新深层次推进，创新农村社区治理方式和社区协商越来越受重视。结合国家政策要求，A省依法有序撤销合并社区内原行政村村民委员会，设立社区村民委员会，社区成为农村社会治理服务基本单元。为促进城乡社区协商制度化、规范化和程序化建设，2015年A省提出分层次建立协商制度，建立以村民自治为基础、以协商民主为主要特征的社区治理机制，实现政府行政管理和社会自我调节、居民自治良性互动。为强化社会管理服务能力，A省又先后确定了15个社区治理及养老服务创新实验区，探索社区居家养老服务新模式新经验。结合国家创新社区治理要求，2019年A省确立了36个城乡社区治理创新试验区开展社区治理创新实验，农村社区建设由原来的硬件建设向治理体制及制度创新等软件建设方面深化推进。总体上来看，国家出台推动农村社区建设的系列政策文件后，各地省级政府基于自身特殊情况，陆续出台了相应的政策文件指引地方实践，这些政策文件的出台和中央政策推进农村社区建设的进程高度契合，是对国家政策的再规划部署。

第三，市级部门消化政策再产出及具体部署落实。市级政府在地方行政层级序列中处于中观层次，在地方行政层级中起着“承上启下”的作用：在中央与地方的关系上，在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。在省级政府出台政策后，市级政府结合自身情况在消化性吸收政策基础上因地制宜地设计具体执行措施。如A省D市因地制宜建设多村一社区、一村一社区、城镇型社区等多种类型社区，实现社区居民一个区域集中居住，社区自治一套班子组织实施，社区服务一支队伍组织落实，居民待遇一个标准同等对待，实现社区居民“同居住、同管理、同服务、同待遇”。为落实省级政策，D市出台《关于推进农村社区建设的意见》，创新社区建设模式，实现社区化管理和服务全覆盖。同时，形成以服务中心为主体、专项服务设施为配套、各类涉农服务站点为补充的社区服务设施网络，推进社区“四通”、“四改”、“三清”、“三化”、“三建”，构建独具特色的“领导体系、管理体系、服务体系、自治体系”四个农村社区治理体系。以新社区为载体的“社区化治理”是当代农村基层治理的发展方向，实现基层治理体系、治理制度、治理机制的创新与完善，正是实现乡村治理体系与治理能力现代化的过程。在推进农村社区建设中，需要将管理与服务真正下沉到社区。为此，D市采取“上放下提”的原则，将部门、乡镇可以下放至社区行使的职权、办理的事项下放下沉到社区服务中心，村庄的管理服务职能上提到社区。农民群众需要办理的事项直接向社区提出，凡是能在社区直接办理的事项全部在社区直接办理，不能直接办理的由社区代办或协办。实现以行政村为单元的传统社会管理向以社区为单元的现代社会管理转变，变“替民作主”为“让民作主”，推行社区民主议决制度。在此基础上，D市制定了《关于建立健全城乡社区分层次协商制度加强城乡社区协商的实施意见》，以建立城乡社区分层次协商机制为抓手，拓宽协商范围和渠道，丰富协商内容和形式，保障人民群众享有更多更切实的民主权利。总体来看，在省政府做出部署后，各地市在落实省级政策基础上都会因地制宜进行政策消化并重新转出政策，以适宜地方特情的方式落实推进。

第四，县级部门因地制宜落实政策。县政承上启下，处于城乡关键节点位置。我国农村地域广阔，国家并没有按照统一的模式划定社区管理与服务单元，需要基层社会进行自主探索、自主创新。县级政府会充分利用法律所赋予的相关权力，结合地方自身情况推进符合自身特色的农村社区建设。作为首批农村社区治理创新实验区，D市J县农村经济社会发展基础薄弱，地方政府财力有限，综合考虑人口规模、居住环境、群众意愿等因素，J县因村制宜、分类实施，探索总结了合村并居型、分散居住型、乡镇驻地型、村企联建型和园区带动型五种社区模式。建设新型农村社区，核心是提升公共服务。为有效承接政府下放权力及服务，J县探索按照“权随责走、费随事转”的原则，坚持“上放下提”，将社区管理服务事项分为4大类33小类111项，形成明细供社区参照执行，将95项职能和咨询服务下放到社区，将37项职责逐步集中到社区，实行“一站式”办公、“一条龙”服务。在下放社区权力的同时，将村庄的管理与服务权上提到社区层面，赋予社区党组织职责，将原来村庄的组织选举权、涉及社区经济社会发展及村民重大利益事项的决策权、管理权、监督权由行政村集中到社区行使。集体经济由组建的村庄股份经济合作社等经济组织来统一管理，并受社区党组织及社区村委会的监督与管理。

重构多元主体参与的管理与服务体系是农村社区建设的必然选择。J县在农村社区建设中打破原来行政村各自为政的管理方式，以乡镇街道、社区、自然，分别划分为“大、中、小”三级网格，以150户左右为标准设置一个“微网格”。以网格化管理机制改变过去基层治理中重管理轻服务的职能，结合社区服务中心建设及服务职能下乡，构筑起横向到边、纵向到底的服务管理体系，提升对基层民众的管理与服务能力。对撤销行政村建立农村社区与未撤销行政村建立农村社区的两类农村社区，分类创新议事决策机制，形成会审听证制度，接受(选区)党员、村民代表、村务监督委员会成员的质询和审议，建立社区听证制度并完善社区听证程序。总体来看，县级政府在执行公共政策过程中具有较大的自主性，在不违背国家政策前提下会进行灵活性创新，这也是超大型国家治理的显著特征，国家赋予了地方政府特别是基层政府较大的弹性及自主性空间。

四、当代中国农村社区建设中的政府行为特征

在现代民主国家，由民选产生的政府的行为体现着公共利益，即在官僚科层体系里的各级政府及非人格化的政府人员都应该具有公共理性，理论上来说，以国家利益及民众利益为基础的公共利益是政府行为的最大动机。就从当代中国农村社区建设实践来看，农村社区建设战略规划由执政党提出，然后由中央政府进行部署，地方政府层层推进落实。在实践过程中，各级政府呈现出不同的行为特征，本质上反映着农村社区建设的实践逻辑。

(一)党政体制下的央地政府

在农村社区建设政策的规划与执行中，不同层级政府具有不同的行为表现，农村社区建设体现着党政体制下央地政府的不同功能及定位。

第一，中央政府落实执政党的现代化愿景规划。亨廷顿(Samuel P.Huntington)指出，对于现代国家来说，有效的政党比有效的官僚制更为重要。在我国国家治理中，执政党通过政治领导、思想领导与组织领导统辖一切工作。通过特殊的政党体制，“可以把中国共产党组织、制度和价值输入国家，从而决定国家的命脉、形构、方向、进程和特征”。正是通过这种党政体制，中国共产党领导全国人民取得了革命胜利，并带领全国人民向社会主义现代化国家迈进。改革开放后，随着经济体制转换，乡村社会基础发生变革，乡村社会结构发生转型。“但是近代以来，自发性社会合作出现退场的倾向：传统村落解体；大家庭崩溃；乡绅阶层萎缩；公共权力在乡村下沉后又回缩至乡镇层面使政权在乡村日益‘悬浮化’；家庭联产承包责任制使农民在获得经济‘解放’的同时也被‘解散’；数亿流动人口在城乡、东中西部之间长期往返迁徙、生活变动不居。”21世纪以来，乡村社会呈现出去传统化特征，传统农民逐步走向历史终结，传统农业也逐步走向现代化，传统农村的外在形态及内在结构都在发生深刻变化。在社会开放与发展中，农村基层社会管理与服务需求日益多元化、复杂化，农村基层治理面临诸多新挑战，这些都对代表人民根本利益的执政党提出了新挑战。“以中国共产党为主导的中国政党治理，是整个国家治理体系的核心构件，其体系与能力的现代化程度直接影响到国家治理能力的提升。”中国共产党陆续提出了服务型政党建设、服务型政府建设，统筹城乡发展大战略，以顺利实现“两个一百年目标”。

实现现代化长远规划，需要重构国家现代化与农村现代化的新型乡村基础。作为执政党，中国共产党自十六大开始提出了一系列推动农村经济社会发展的战略规划，从早期的新农村建设到“实施乡村振兴战略”，这一系列措施正是21世纪以来执政党对农村发展做出的长远规划。执政党这一现代化目标需要国家行政机关来落实和实现。国家制度和组织体系的功能发挥，很大程度上取决于党的组织网络的运行绩效。通过“党委领导，归口管理”制度，中国共产党组织网络渗透进各级政府及其部门和机构中，领导行政部门落实政策、开展工作,“自上而下将地方机构、社会团体和政治人口‘整编’纳入既定的政治框架中，形成行政性的组织化的政治社会”。执政党提出一系列重大战略后，作为最高国家行政机关的中央人民政府及相关部门积极制定政策以全面贯彻落实党的路线、方针政策，全面铺开、层层推进落实。在执政党的政治领导、思想领导、组织领导下，新农村建设的重点从早期改善农民生产生活条件，发展到提升农村社会管理与服务水平，创新社会治理体制机制，进而到振兴乡村，实施城乡融合发展。农村社区建设在深层次上体现着中央政府将党的政策和路线方针转化为指导地方各级政府的基本政策，并通过层层动员部署，创新激励与惩罚机制，发挥政府系统合力及体制优势，凝聚动员一切力量向党提出的宏伟目标迈进，它是中国特色的国家治理逻辑的本质体现。

第二，地方政府基于现实的政策消化与党组织领导下的政策再生产。“从科层结构层面讲，‘条块体制’是中国政府组织的重要特征，横向(块)与纵向(条)交织错落。”省级政府是中央政府政策的首要承接载体，同时，省级政府也面临本地经济社会发展等诸多现实任务。为激励地方政府积极性，国家赋予地方政府广阔的自主性空间。在农村社区建设政策出台及任务部署中，农村社区建设为A省政府加快新型城镇化建设，推动农村人口向城市转移，产业结构转型，提升农村社会管理与服务水平等任务提供了新机遇。在实践中，省级政府在充分吸收中央政策精神基础上结合本地人口、用地、建设标准等特情制定相关政策，为市、县政府推动农村社区建设提供指导。总体来看，作为最高地方政府，省级政府在制定政策时不可能非常细化，主要出台中观性政策为地市提供具有省情特征的政策纲领。我国政策执行是以点带面，自上而下层级推进。市级政府处于承上启下地位，省市之间直接的领导关系及省级政府对市级政府政绩的考核决定权，使市级政府必须执行上级政府的政策决定。与此同时，党的领导体制也会使市级党委监督市级政府必须落实党中央政策。与省级政府相比，市级政府管理对象、处理事务更加具体。如作为沿海新兴城市，D市面临城镇化率不高，农村产业结构低端，城市建设土地资源紧缺，农村社会管理及服务滞后等问题，这些都使市级政府需要基于本地实情消化性政策再生产，探索更加符合自身特色的推进模式。“地方政府作为具体政策的执行者,直接与政策目标群体打交道,这意味着地方政府是中央政府和目标群体之间的联系者,使得地方政府在政策执行力场域中处于优势位置。”市级政府不是政策落实的最低一级政府，政策的最终落实将由县级政府承接。市级政府出台的政策考虑市域范围特情，并附加相应政策目标。正如有学者指出，某一层级的战略可能是另一层级的政策，更是另一层级的规划。国家战略成为省级政府的政策，省级政府的政策成为市级政府的规划，市级政府的规划会为县级政府提供落实的依据。在依次的政策传导中，基于地方特情的政策执行效果往往发生改变。

从历史来看，县级政府能够稳固存在两千多年，可见其在政治体系及治理体系中具有至关重要的地位与作用。“中央政府是政策的制定者，地方政府在重大政策的选择和安排上要依赖于中央；而地方政府是政策的执行者，中央政策的有效执行必须依赖地方。”作为最低一级完整的地方政府，所有与农村相关的政策落实都离不开县级政府。然而，从全国整体情况来看，县级政府面对的大部分是农村地区，经济发展是其首要任务，县域的复杂性也使上级政府会对县级政府行为给予一定的默许。县级政府重要职能之一是执行上级政府政策，当县级政府无法获得上级政府人、财、物的支持时会灵活执行政策，转化执行符合地方利益特征的政策。作为一个农业大县，J县传统农业经济发展方式亟需转型、农村公共服务急需优化、农民生产及生活条件亟需改善；与此同时，该县还面临宗族矛盾、经济纠纷、基层干部贪污等问题，农村社区建设为其解决这些问题找到了突破口。地方政府在执行中央政策过程中面临着某些共同的，不符合中央宏观政策的地方利益目标和寻求途径，在利益集团的中介下达成共同的默契，以整体的形式与中央“讨价还价”或集体不作为，借集体的力量来制约中央。由执政党提出，中央政府规划部署，地方政府层层推进的农村社区建设的实践效果受财政、人事、权力分配等多种因素的影响。农村社区建设经过政策制定、传输、再加工、再输出几个环节后，看似政策内容没有发生实质性变化，但是不同环节中政策被重新赋予新的内容及目标，以至于最终政策落实出现较大偏差。不同层级政府对政策理解不同，政策被外在解读的含义也不尽相同，政策的本地化再生产使其具有了地域特色，这正是中国公共政策执行的本土特点，也是农村社区建设政策执行及落实的显著特征。

(二)科层体制下的政府间权、利关系

在农村社区建设政策的规划与执行中，不同政府具有不同的行为表现。深层次看，农村社区建设体现着科层体制下特定的政府权力、利益关系。

第一，中央集权与地方自主权之间的张力与限度。有学者对新中国成立以来的央地关系做过经典探讨，李芝兰就指出，在多轮的集权与分权中，省级政府累积每次集权时未能回收的权力和资源成为行政性分权的净赢家。改革开放以来，无论行政性分权还是经济性分权，地方政府都获得了较大自主权，地方政府经济社会发展的积极性被调动起来。不过，“中央与地方关系的调整过去一直并未有法律框架予以规范和指导，如何下放权力或上手权力，什么时候实施分权或集权，分权或集权的范围是什么均是由中央政府根据当时的情形及地方政府预支讨价还价确定的，故而导致中央与地方的权力范围缺乏制度规范和保护”。这从另一个角度反映出超大型国家治理面临的棘手问题，无法形成非常详细的央地权力划分。农村社区建设是在国家向地方政府放权以及向社会放权的大环境中展开的，农村社区建设仅仅是国家诸多战略规划中的一项，亦是落实党中央提出的“实现两个百年目标”的重要载体，这项政策的制定与执行不可能考虑到每一个地区的现实情况，只能是理念指引及宏观政策原则指导。在具体执行社区建设政策时，地方职能部门开展工作更多依据同级人民政府的意志，在业务上接受上级职能部门的监督。

当然，为保证地方政府能够有效落实政策，中央政府会通过一系列考核制度、激励制度、奖惩制度及政绩制度来向地方政府施压。正如理性经济人假设提出的，行政人员价值具有“个体主义”取向，行政组织目标具有“特殊利益”定位，行政行为具有“逃避责任”的逻辑，追求地方利益是地方政府的一种本能。各级地方政府会进行灵活变通，通过构建可观察、可体验、实用的样本社区落实国家政策。政策执行是中央权威与行动者互动妥协的结果,权威约束力不足或者缺失会导致执行者的消极妥协,从而会产生规避、变通、不合作等减弱执行力的行为。在治理实践中，中央政府是执政党政策方针贯彻落实者，它又为下级行政部门开展工作提供政策指引，并通过考核、奖励、惩罚等措施进行鞭策。具体落实政策的地方政府只有将这些带有指引性的政策转化为可执行的政策才能够使政策有效落地，中央集权与地方自主性之间存在张力关系。农村社区建设作为一项涉及整个政府组织体系的大型工程，从政策出台到规划到落实，本质上反映着新时期中央与地方之间的权力分配关系。在实践中，地方政府具有较大程度自主性，推进手段及实施方式上都获得中央政府的支持，这些工作体现着公平、正义、人的自由发展等价值理念的落实，这为地方自主权的获得提供了条件，并为其利用此种条件追求地方利益提供了方便。当然，一旦地方政府执行政策违背中央精神、抑或出现较大偏差，它会受到来自同级党委、上级政府的惩罚，这也为地方政府执行国家政策的自主空间提出了边界。

第二，国家全局性公共利益与地方利益之间的技巧性平衡。实施社会管理维护公共利益是国家义不容辞的责任。不过，国家治理一般由中央政府来做出重大决策，自上而下层层传导到基层，由此也形成了复杂的央地关系。中央与地方政府之间的关系，实质上是国家整体利益与局部利益的对立统一和动态平衡的关系。从政治体制运作来看，地方政府既是上级政府的下级机关，同时也是同级权力机关的执行机关，体现着民意。由此，地方政府呈现出地方利益性似乎有其合理之处。公共政策由中央政府借助压力体制向基层层层传导，具有全局利益的重大战略转化为最高行政部门的公共决策，向下级政府层层传递并被国家赋予多重功能。从现实来看，农村社区建设所寄托的目标从根本上体现着现代民生国家建设，是以人民为中心的公共利益最大化体现。不过，不同层级地方政府面临的实际问题成为推进农村社区建设中必须要考虑的地方利益，也是国家公共政策执行的外部环境。理想化公共政策正是在不同的外部环境中被层层下达与贯彻，并被层层稀释与消化，最终再产出具有可执行性的本地政策。

当国家层面提出的全局性公共利益的政策与地方利益有出入时，地方政府往往通过技巧性平衡来协调两种利益。正如有学者指出，“其实，地方之于中央的关系，可类比于私法领域公司治理中‘子公司’之于‘母公司’的关系”。中央政府与地方政府之间既存在共同利益，也有利益差异。基于农村社区建设是一项投资较大的社会建设工程，省级政府鼓励地方政府整合涉农资金并充分发挥市场等筹资机制。作为承上启下的中间层级，市级政府有较大的弹性空间，可能会将农村社区建设作为解决地方问题及获取地方利益的一种工具与手段。这些措施一方面与国家及省级政府文件精神具有契合性，另一方面，无形中为解决地方问题注入了新的动力与内容。通过消化上级政策并产出新的政策，以及建立灵活的激励考核机制，农村社区建设的重任被重新转移到县级政府这一层级。“但就其一般规律与宏观趋势而言，地方政府间关系呈现出从分隔到相互联系，从竞争到合作，从初级合作到高级合作，从简单到复杂的演变规律。”地方间关联度、依赖性不断增强与行政区划相对稳定之间的矛盾是这一过程的核心动力。县级政府面临人财物紧缺、权力不足及需要解决的问题等困难，科层制体制使县级政府也会变相、灵活执行政策，将成本进一步转嫁给乡镇政府。“直接上级政府是和下级代理单位具有直接行政隶属关系的政府单位，二者存在命令-服从的关系，利益相关性较大，但较之于基层政府二者联系较为松散，此类型共谋主体具有双重性：利益关联性和绝对权威性，共谋相对容易发生。”这种层层转嫁机制带来的结果是农村社区建设效果并不理想，最后倒逼上级政府进行政策的局部调整，这为地方政府在中央利益与地方利益之间进行技巧性平衡提供了条件。当然，在执行公共政策过程中，在多种约束机制下，地方政府追求地方利益也并不完全在于寻求领导人的个人私利与政绩，而是结合地方实际发展尽最大可能做大地方蛋糕。因此，地方政府在公共利益与地方利益之间进行技巧性平衡，也彰显出很大的地方公共理性。

第三，“一般地方利益”与“特殊地方利益”之间的叠加与错位。从科层制行政体制来看，整个地方政府组织体系都是国家意志的执行部门，首先代表着国家公共利益。但与此同时，地方政府在执行决策时面对更为现实的地方实情，不同层级地方政府都有其开展公共活动的优先次序。“执行链条冗长‘条块结合’是我国政策执行中较为普遍的现象，政策既可以走国家-省-地-县-乡的‘条’路线而执行，又可能通过部委-厅局-局(处)-局(科)的‘块’路线而落实。”从地方政府间关系来看，从省级政府到县级政府也形成了这种公共政策执行的双向链条，每一级政府都有自己的战略规划，体现着宏观性的地方利益。不过，每一级政府面临的具体实情不同，地方政府在落实政策时面临着一般性与特殊性之间的矛盾。当一级地方政府制定的一般性公共政策落实到具体下一级政府时，需要结合本地情况灵活执行。从这一方面来说，地方公共利益之间具有叠加性，即一般性地方利益。与此同时，不同层级政府对本地经济社会发展规划理念、思路的差异也必然导致不同层级地方利益之间的冲突。另外，公共政策是通过“条条关系”直接下沉到下一级政府职能部门来具体落实的，这些由职能部门落实的具体政策会更有专业性与针对性，该政策的实行往往需要同级政府或上级政府出台配套政策予以支持。但是，当前各地方政府缺乏全局意识，特殊地方利益凌驾在公共利益之上，在执行中央政策过程中心态扭曲。在政策制定与执行中，为维护小团体利益或本级政府利益，问题往往会被转移到下级政府来承担，当下级政府缺乏解决问题的权力与能力时，便造成政策执行的低效率。

农村社区建设中地方利益之间具有叠加性与冲突性。对于省级政府来说，经济社会发展面临的实际情况一般具有普遍代表性，代表了整个省所管辖地区的基本情况，因此，以推动实现经济社会发展为目的的农村社区建设对各地市具有普遍适用性，也就是说在这一点上地方利益具有共性特征。不过，当市级政府具体执行这项政策时，所面临的市域特征会以具体的实际情况体现在政策制定中。县级政府与市级政府面临着类似的问题，市级政府的一般性公共利益包含了县级政府的一般性公共利益，即为市县之间重叠的地方利益。作为地方公共利益，在国家严厉管控下，市县两级都面临着用于招商引资及工业建设所需要的土地资源紧缺问题，两级政府都希望从推动农村社区建设中获取更多的土地资源。“在压力型体制下政府组织行为出现了逆向选择，产生了政府‘共谋现象’，‘共谋’的实质是一种体制病态，究其深层病因实则是政府组织行为的变异。”在农村社区建设中，很多学者指出，“农村社区建设中的‘被城市化’问题，是农村社区建设进程中出现的一个超越了当地经济社会发展承载能力的、由政府强制推动的村庄撤并问题。”共性利益的叠加也会促使地方政府之间通力合作，落实相关政策。与此同时，直接面向乡村社会的县级政府在产业、风土人情、文化观念、社会结构等方面都具有县域特情，并受到权力、资源等限制，县级政府与市级政府思路有相互错位的地方，错位本身反映着一般地方利益与特殊利益之间的矛盾，进而形成了地方利益之间的冲突。市县两级政府部门的共性利益特征——对权力及权威的追逐，使其固守权力以彰显权威，难以做到重心下沉。因此，地方政府之间在农村社区建设中面临着复杂的地方利益关系。

五、党领治理下的政府职责理性：当代中国农村社区建设的本土逻辑阐释

党组织引领治理是当代中国治理的根本特征。在党和国家关系上，“以党领政”、党和国家相互“嵌入”的独特结构，形成了中国特色的政治生态，强大的党组织已根植在国家的各个层面,这是“中国模式”成功的重要原因。在公共政策制定与执行中，“首先，在‘以党领政’的政治生态下，形成了以党为主导、高位推动的政策执行体制。其次，在央地二分的府际关系和组织网络下，公共政策的执行网络具有横向上的块块特征和纵向上的条条特征，导致政策目标具有多属性和纵向上的层级性特点”。这种特殊的政治体制保障了国家政策的有效落实。国家制订的公共政策需要落实到一定的地方场域，通过政策细化或再规划的过程，才能实现其政策目标，从而形成中央统一性和地方多样性的执行格局，说明公共政策往往具有层级性。改革开放后，分权制改革极大提高了地方政府的积极性，在执行国家政策时地方政府会最大程度上使中央政策为我所用，将其转化为符合本地发展的政策制度。这是一个层级推进的过程，即省级政府、市级政府、县级政府都会在贯彻落实上级政策时充分结合本地情况消化上级政策，并层层转化从而产出符合本地情况的本土政策。新时期，农村社区建设政策的出台及落实正是其根本表现。

地方政府自主权的获得及其合法性从深层次上体现着改革开放后中国共产党重大战略政策的调整。地方政府获得充足的自主性后，其行为也在潜移默化中发生变化。作为中央政府的代理人，地方政府在做好本职工作、追求公共利益的同时，也具有了追求自身利益的条件与环境。在对20世纪90年代地方政府的行为研究中，学界就发现地方政府存在“地方法团主义、掠夺型政府、谋利型政权、发展型政府、企业家政府”等行为模式，央地关系更像是财政联邦主义，地方政府的行为似乎越过了政府公共利益的职责边界。进入21世纪，社会主义市场经济得到快速发展，然而城乡之间差距日益拉大，城乡社会矛盾日益凸显。在中国共产党重大战略方针指导下，地方政府角色从管理型政府向服务型政府转型，努力构建民生政府，解决各种社会问题。在此背景下，党的十六届六中全会提出推进农村社区建设；十七大报告指出，把解决好农业、农村、农民问题作为事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重的事情，十八大报告提出全面建成小康社会，十九大报告首次提出“实施乡村振兴战略”，加强社区治理体系建设，农村发展在党中央发展战略中的地位被提升到新高度。党的政策和战略提出后，自中央政府到地方政府快速学习消化吸收，并转换为本地可执行的政策，行政部门内部的党组织积极领导本部门行动起来将党中央精神落到实处。

值得注意的是，当代农村社区建设不同于经济建设，是一项体现社会效益的社会建设工程，同时需要大量的财政投入。然而，自20世纪末开始，地方政府财政收入普遍吃紧，地方政府债务不断增长，亟需开辟新的税源。地方政府一方面推进上级政府下达的各项政策，一定程度上展现公共利益代表者角色，同时，还需要将工作重心放在推动地方经济发展上来，增加地方财政收入。为加快实现两个一百年目标，21世纪初党中央提出加快推进新型城镇化和工业化建设，这一战略为地方政府从土地上获取财源提供了基础。地方政府开始从最初的“经营企业”转向“经营土地”，以“土地出让金”为主的预算外收入及扩展的“土地财政”成为地方政府发展经济的内在动力。财政部统计数据显示，自2011年至2017年，全国土地出让收入从33166亿元增加到52059亿元，2018年全国土地使用权出让收入65096亿元，约占同期地方一般公共预算的66.48%。地方政府一方面通过基础设施建设投资和城市开发，不断从农民手中低价征收土地，“另一方面实施土地引资策略，通过低价出让工业用地，吸引大量外来资本投资，以增加长期税基收入和促进地区经济发展”。21世纪以来，地方政府将“土地”作为政府收入的主要来源，地方政府从土地征用、开发中获取了巨大利润，并带动地方经济发展形成了诸多政绩工程。地方政府似乎也有相应理由来解释其行为，地方各项社会建设需要大量投资，诸如农村社区建设主要由市、县两级投资，需要地方政府有充足的财源支撑。“正是在这样的利益驱动下，地方政府‘不遗余力’地借助在土地一级市场上的垄断权力，操控商业用地供给以从土地出让中获得高额收益。”另外，地方政府也按照上级政府的安排，有意识地完成农村社区建设等社会建设任务。

由此，地方政府具有追求自身利益与追求公共利益的双重行为逻辑。作为公共机关，地方政府要完成上级政府布置的农村社区建设等任务，另外，在我国经济发展进入新常态时期，地方政府必须保持经济可持续增长。经济结构的调整与转换需要一定的时间来完成，面对地方经济发展难题，地方政府“理性经济人”角色慢慢发生变化，行为开始变异。“当一种行动不是直接代表行为者的利益，而是代表着他人或公共利益时，便会出现代理者的行为偏差，存在着代理人偏离甚至背弃委托人利益的危险。”在现实中，长远经济发展及公共利益与局部的公共利益及个体利益存在矛盾冲突。面对优先推动地方经济发展及增长地方税收，抑或保障农民的切身经济利益时，地方政府往往优先保障前者，在中央政策与地方自主性之间寻找平衡点。与上级相比，下级显然拥有更多的信息优势。这意味着下级在实际的政策执行过程中，可能打着上级旗号而满足私利。此即所谓的“道德风险”。双重行为理性体现在整个地方政府体系中，在某些地区地方政府体系是一个“共容利益”共同体，上级政府一定程度上默许下级政府行为，下级政府行为彰显着上级政府的政绩。在法律允许的行为边界内地方政府行为有其合理性。首先，地方政府所开展的活动是为了贯彻执行党的路线方针政策；其次，地方政府在追求经济利益的同时，也会尽最大努力推动社会建设、公益事业、民生建设不断进步。另外，在推动体现民生建设的相关公共治理中，地方政府尽可能地获取地方利益与彰显地方政绩。在当前，“乡村要振兴，必须有能够可持续发展的产业”，产业发展离不开土地，通过农村社区建设，地方政府一方面改善了农村生产生活环境，推动了农村社会服务水平，消除了社会矛盾；另一方面，通过迁村腾地与合村并居，为工业建设与商业开发源源不断地获取宝贵的土地资源。但是，实际的农村社区建设是否真正是广大农民群众需要的，不得而知。

在对地方政府行为的早期研究中，学界将地方政府称为“谋利性政权经营者”、“理性行为者”、“地方政府公司化”。实际上，在以党领政的特殊政治体制下，地方政府充分体现其公共利益代表者的角色。只不过，在贯彻落实党的路线方针政策时首先要转换政策。这个转化过程是中央政府根据中国共产党精神制定最高层公共政策，然后各级地方政府在同级党委领导下充分消化吸收上级政策精神，再结合本地党委精神及本地实际出台适合本地的公共政策，这个双向吸收的过程中政策会发生变异。“因为中国的公共政策目标往往具有多指向性,结果导致‘多属性治理’困境和‘层次性治理’困境(中央—地方—基层的多层次性和地方性知识的差异而导致的)。”我们团队早期的研究发现，在推进农村社区建设中，在不碰触国家底线基础上，地方政府会结合自身利益“理解、消化、吸收、转化”国家政策，然后再产出符合地方实际的国家政策。不同级政府面对不同的现实特征所产出的政策会呈现出差异性，执行的效果也会不同，当代中国农村社区建设实践过程正是其本真性反映。

实际上，在国家治理现代化进程中，当代中国农村社区建设是党领治理下的“政府职责理性”表达过程。所谓“职责理性”，即公共权力基于人民性所具有的公共价值理念及法定职责行为。从理论上来看，政府没有私利，其行为必须控制在合法范围内。然而，现实中的基层政府行为远远超出了理想状态，政府是多重利益交织的公共体，其行为混杂着宪法赋予的公共利益、地方权力机关赋予的地方利益，以及自身的私利。当然，从应然层面来看，基于宪法赋予的公共利益是其首要的行为动机，实然层面则较为复杂。所谓当代中国农村社区建设党领治理下的“政府职责理性”，即在中国共产党领导下，地方政府基于法定职责具有的公共意识及公共价值理念指引下形成的职责性行为表达。政府通过法律赋予的职责履行农村社区建设职责，这些职责是以制定并实施体现党的精神的公共政策来展现的。地方政府在贯彻落实这些政策中基于不同的层级具有与之匹配的自主决策权，以充分展现地方政府的公权力身份及公共利益角色。只不过，地方政府职责具有多元性，公共利益是一个包含经济、社会、文化、政治等多方面内容的利益综合体，地方政府拥有自身决定推进相关利益的优先安排权。新时期基层政府具有“理性—庇护”主义，即基层政府具有经济理性，在特定条件下，为实现经济利益与资本或其他主体结盟，最大限度从中获取地方利益及个人私利，损害民众利益，与其他利益主体形成庇护关系。与此同时，在特定条件下，基层政府又会追求职责理性，尽量减少与资本等既得利益主体结盟，保护民众利益，维护公共利益。一定程度上，理性彰显着庇护行为，而理性也可能将庇护行为拒之门外，新时期基层政府“理性—庇护”主义是一种包含职责、道德、情感、文化等在内的复杂政府行为。地方政府本身也追求私利，是理性经济人与道德人的综合体，还是科层制中的官僚主体，在追求利益的过程中可能超越法律规定的限度，进而造成农村社区建设中公共利益总体结构失衡，公共利益难以持续再生产。地方政府以党领政下的“职责理性”，在应然层面上体现着在构建以人民为中心的服务型政党政治体制下政府所应该具有的职责性质，在实然层面上是基于各种复杂性所形成的地方政府职责行为选择。由此，当代农村社区建设的党领治理下的“政府职责理性”，本质上体现出以执政党执政理念为基础的公共权力理性、经济人理性、道德人理性等多元理性融合的政府行为模式。现代基层治理的本质在于通过现代化的程序设计和非人格化的控制手段来有效制约基层治理中普遍存在的变通及选择性执行行为。当然，现代化进程中，政府的形态、功能及行为不断发展、创新与变化，也将逐步以更加适合人们需要的新形式不断呈现出来，它又彰显着人们对现代化发展的不懈追求。

注释

①伊庆山、施国庆：《农业型村庄的空心化问题及新型农村社区建设》，《宏观经济管理》2014年第2期。

②张卫平：《经济欠发达地区农民老龄化不容忽视的几个社会问题》，《河南大学学报(社会科学版)》2003年第7期。

③张良：《乡村公共空间的衰败与重建——兼论乡村社会整合》，《学习与实践》2013年第10期。

④李守可：《中国共产党对近代乡村社会运行系统的重构及其启示——从中国近代乡村社会的衰败与式微谈起》，《广西社会科学》2016年第2期。

⑤张鉴虞：《从农村破产说到乡村建设》，《农村经济》1936年第12期。

⑥董时进：《论复兴农村》，《独立评论》1933年第56期。

⑦朱霞等：《中国乡村转型与复兴的策略及路径——基于乡村主体性视角》，《城市发展研究》2015年第8期。

⑧罗小龙、许骁：《“十三五”时期乡村转型发展与规划应对》，《城市规划》2015年第3期。

⑨项继权：《农村基层治理再次走到变革关口》，《人民论坛》2009年第5期。