乡村振兴下土地经营权信托流转中代理人法律制度研究——以沙县模式为例

■郭晨晖，曹 雨

(福建师范大学法学院，福建 福州 350000)

在中国特色社会主义新时代，乡村是一个可以大有作为的广阔天地，迎来了难得的发展机遇，福建沙县就是实例。沙县立足于城市化进程的加快、进城务农子弟增加，沙县小吃全国遍地开花以及老龄化趋势的国情民情，创造性地诞生出沙县土地经营权信托流转模式，简称沙县模式。沙县模式——基于农村土地集体所有权、土地承包关系和土地农业用途稳定不变的前提下，农户将土地经营权委托给村民委员会代理；而村民委员会作为代理人，基于信任将土地经营权委托给信托公司；信托公司再以自己的名义把土地租赁给经营业主，实现土地经营权的流转。沙县模式有效避免农村因劳动力流失造成的土地抛荒问题，克服家庭联产承包经营制的土地布局碎片化、个体经营效率低下的弊端，促进农业规模化经营、高效化发展；同时把农民从靠天吃饭的自然耕作状态中解放出来，拓宽农民增收渠道为土地信托收益、务工薪资、经营小吃业等多元化收入来源；统筹城乡发展，构建更加公平、可持续的社会保障制度，能缓解农地流转和农村人口转移以及城市化进程之间的张力……然而沙县模式的代理人制度存在一些问题，阻碍着沙县模式健康持续发展。

一、沙县模式中的代理人制度的正当性

（一）村民委员会具有代理的独立资格、优势地位

一方面，《村民委员会组织法》第二条直接以立法的形式明确了村民委员会是不同于法人、国家机关的基层群众性自治组织，具有作为代理人的独立资格。且由于村民委员会在国家与农民关系格局中处于中间环节地位，村民委员会作为监督人能够减少土地经营权流转过程中的治理成本，也能够更好地维护土地经营权流转人的利益[1]。另一方面，根据《村民委员会组织法》第五条，村民委员会是村集体所有土地的所有人，且其职能有为农户服务以农村集体经济发展，再有农户对村民委员会拥有深厚的信任基础并且具有基层群众性和独立自主性，村民委员会落脚于基层，掌握本村集体土地布局方位、土壤肥沃程度、土地承包权人等基本信息，村民委员会扮演该代理人角色具有独特优势地位。

（二）村民委员会具有代理的法律资格，权利得到有效规制

首先，沙县模式中的村民委员会代理人定位，不同于浙江绍兴模式、湖南益阳模式、安徽宿州模式中信托当事人的定位，即与我国目前立法关于受托人资格的《信托法》关于受托人的规定，《农村土地承包经营法》和《土地管理法》中农村承包经营权的受托人必须是具有完全民事行为能力的自然人、法人，以及《农村土地承包法》第三十八条受让方必须有农业经营能力等相关规定不相冲突。其次，村民委员会在农村土地经营权信托流转法律关系中的角色定位不同于受托人，其权利受到有效规制。最后，尽管村民委员会介入其中不能保证不会谋取自身利益，但村民委员会谋取自身利益并不能成为影响村民委员会作为集体土地所有权的行使人介入农村土地信托中的条件，我们完全可以用法律手段规制谋取私利行为，不能因为其有谋取私利的可能性就否认其介入农村土地信托的正当性[2]。

（三）村民委员会具有组织优势，利于平衡信托地位

假若农户作为土地信托流转关系的委托人和受益人，对信托公司而言，农户们天然因信息渠道、资金财力、人力储备上的不足处于相对弱势地位。而由农户委托的代理人村民委员会作为土地信托关系的委托人，在组织上团结农户集体的人力、物力，有利于平衡与信托公司的不平等地位，真正实现“应然状态的平等”到“实然状态的平等”，符合法律的平等原则。再者，由于村民委员会的介入，农户—村民委员会—信托公司三者之前形成稳定的三角信托法律关系，外加农户与村民委员会间的土地经营权委托关系这层法律保险，不仅有效限制村民委员会的权利，而且有利于实现农户的利益，实现村民委员会的服务农户的职能，也便利了信托公司信托工作的进行[3]。

二、沙县模式代理人制度存在的问题

（一）立法上权利义务不明晰，缺乏可操作性

法律法规中缺乏对土地经营权信托流转中的代理人义务的因地制宜的规定，不利于沙县模式中村民委员会具体行使权利和履行义务的实际操作。沙县模式代理人制度中代理人的权利和职责只能通过《民法典》中关于代理人法律关系中的诚实信用原则来笼统归纳，缺乏系统脉络的法律法规。在地方办法中村民委员会常是协助信托进行的配角，其义务包括为受益人利益最大化而行事、善良管理人义务、忠诚义务、谨慎投资义务、亲自和分别管理业务、给予信托收益以及接受委托人监督，权利包括独立的财产管理权、报酬请求权和信托费用请求权等还需要地方法律的逐步健全完善[4]。

（二）普法宣传不到位，农户法律素质待提高

在对沙县流转土地经营权较为集中的夏茂镇、高桥镇地区问卷调查中发现存在部分农户对政府颁布的相关土地政策知悉程度低、一问三不知的现象，还有的农户因不了解信托程序而不愿流转土地经营权。农户过时的“耕者有其田”思想观念仍发挥着余温，不利于信托的推行实施。甚至出现农户因不满土地经营权信托流转的租金而单方毁约，阻碍经营业主实施正常的经营行为，要求提高租金或不愿流转。或为了维护正当合法利益，却以不法暴力方式维权。

（三）监督缺位，强租、代签、耕地非粮化问题突出

村民委员会作为代理人在农户是否进行土地经营权信托的过程中存在违背当事人自身意愿而强行人情劝说的行为；或者实际上未经当事人许可而让他人代签的程序问题，因为监督缺位而常常不了了之。虽然在签订信托合同过程中，信托公司对信托登记表进行审核，如若不符合要求，则告知委托协议无效，但仅仅是进行形式审查，外加农户在土地经营权信托流转程序中参与度低和签订信托合同的过程透明度不高，信托公司难易对登记表一一比对进行实质审查，审核过程难发挥应有之义。

众所周知，农村土地流转的基本趋向是产业化、高效化，土地流转通常与企业化的规模生产、特色经营联系在一起，耕地非粮化问题显著。且我国只是规定了18亿亩的农地红线，并没有对18亿亩农地如何保证其必须用在种粮上作出具体规定，且经济作物比稻米种植收益高，因此才有大面积的非粮化现象。而沙县也不例外，村民委员会对信托公司及经营业主的经营行为监督缺位问题突出。

三、沙县模式代理人制度的完善建议

（一）立法明确法律地位，规定职能和职责

非法人组织的村民委员会，由于不是农村土地经营权信托流转关系中的当事人，未取得一席之地。正所谓：“没有规矩，不成方圆”，规矩就是制度规则。为促使村民委员会在沙县模式中发挥重要作用，维护农户合法权益，在制定农村土地承包办法时，应当以立法形式明确村民委员会的职能和职责。可以规定农户以信托方式流转农村土地经营权时，必须向村民委员会登记报备，以加强对农村土地的监管；村民委员会代理农户的土地经营权时，违背善良谨慎原则，应承担相应损害赔偿责任；村民委员会代理农户土地经营权时，不得谋取私利等具体规则，增强法律的可实际操作性；村民委员会应当对信托公司的资质、信用度和对客商的经营能力、信用，以及对其经营范围是否符合本县农业产业规划进行调查，严格审查等。

（二）加强普法宣传，提高农户法律素质

村民委员会作为基层群众性自治组织，应当积极对农户进行相关惠农土地政策的宣传，可通过深入浅出的“土地信托流转”进基层的普法宣传，无形中转变植根已久的“耕者有其田”的传统小农思想，推动“善耕者耕其田”的新型现代化农业思想深入人心。毕竟在社会分工如此之细的今天，什么事情都亲力亲为不见得效果就好。“土地经营权信托流转制度”就是让有丰富种植经验的经营大户代替个体农户进行专业化、产业化、机械化的规模耕种，并且改善农业生产条件、壮大现代设施农业、优化产业结构。通过这种农户喜闻乐见的形式，让农户更了解土地信托流转带来的益处，调动农户参与其中的热情，提高配合度，有利于系列土地政策的下行实施，并且提高农户的法律维权意识，有利于农村和谐法治发展。

（三）运用土地经营权互换制度，规范农地用途，强化服务职能

首先，灵活运用农地互换制度。面对强租、代签问题，尤其是面对在一整片连块土地中不愿信托土地经营权的个别农户，应当先晓之以理，详细分析土地信托的利弊，切忌采取强硬行为。如若农户仍不愿信托，可灵活运用土地经营权互换制度——在遵守平等协商自愿原则、保障农户自行耕种需求、尊重农户自主权的前提下，变通处理、调和个体利益和集体利益之间的矛盾，并且原则上以同等质量甚至更好质量的土地进行互换，若无法同等互换，对有自行耕种需求的农户基于一定的补偿，保证他们的利益。

其次，立法规范农地用途。面对土地非粮化问题，一方面我国在立法上可以借鉴日本，可以划定一些专门用于种植粮食作物的优良农地，国家给予一定程度的农业扶持，任何人和机构均不得将优良农地转作他用。另一方面村民委员会负有保障农村农地资源安全的职责，应当在土地信托流转的全过程中监督信托公司、经营业主的经营行为，可以定期每两个月派人到流转土地上勘察种植情况，并记录留底。

最后，强化服务职能。村民委员会可以积极辅助政府相关部门搭建农村土地流转服务平台，积极鼓励登记整合土地流转信息，增强信托流转程序的透明度，有利于促成双方信息互通。可以将对信托公司需求的土地情况进行公示，以信托方式进行流转的土地进行公示。在代理过程中，如果发生变动，应当及时向农户反馈；信托流转过程中，定期向农户通知经营行为、收益情况、事后返还土地经营权情形，信托关系结束时，村民委员会及时督促信托公司返还土地经营权以及土地返还后可持续发展耕种条件等。通过提供信息平和中间服务的方式减少交易双方的信息不对称、降低交易成本、平衡委托人和受托人的市场地位[5]。

四、结语

福建沙县土地经营权信托流转制度具有强大的生命力与活力，但沙县模式的推行并非一帆风顺。例如，法律法规缺乏明确性、农户积极性不高、信息沟通障碍等约束着沙县模式可持续发展，这就向村民委员会提出现实需求——在信托法律模式中扮演着积极推动者、监督者、服务者的作用。这需要建立健全沙县土地信托流转模式中的村委会的法律权利义务制度，为沙县模式的未来发展保驾护航！