社会资本视角下的三社联动困境、原因及出路

罗帅虎， 吴 猛

(安徽大学 马克思主义学院，合肥 230601)

随着改革开放的不断推进，我国社会主义市场经济体制建设的步伐也不断加快，随之而来的是政企职能、政社职能、企社职能的逐步分离，社会问题和社会职能重新回归到社会层面，回到社会基层。以社会组织为载体的三社联动作为破解我国城市社区治理困境的创新模式，越来越受到学术界和社会实践领域的关注。经验证明，三社联动模式符合中国基层政府治理体制改革和提升基层政府治理效能的需要，但三社联动在实际运行中仍然面临着一些困境，不少学者尝试对三社联动运行模式进行分析，旨在破解三社联动运行存在的这些困境，但鲜有学者从社会资本视角去分析和探讨这些困境存在的原因及出路何在。

一、理论阐释：社会资本与三社联动的逻辑关联

“社会资本”的概念最早由法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄在20世纪80年代提出，他认为社会资本是指某个个人或是群体凭借拥有一个比较稳定又在一定程度上制度化的相互交往、彼此熟识的关系网从而积累起来的资源的总和，不管这种资源是实际存在的还是虚有其表的[1]。随后“社会资本”一词便在学术界流行起来，其中产生影响最大的是美国政治社会学家罗伯特·D.帕特南。帕特南通过细致考查1970年发生在意大利的一场制度变革实验，最终得出社会资本是民主制度得以有效运作的关键因素这一重要结论。关于社会资本的论述，帕特南在书中谈到：“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”[2]。尽管不同学者对社会资本的定义有所区别，研究层次也有差异，但是社会资本中的多元参与、信任互惠、社会网络、制度规范等核心内容已经得到学术界的普遍共识，被普遍运用于我国基层社会治理的各个方面。

从社会资本视角出发，三社联动实际上就是社区、社会组织、社会工作者、社区居民等社区利益主体以共同利益为纽带紧紧联系在一起，通过参与、合作、互惠、信任、规范等机制，整合社会资源，建立起高效、丰富、规范的社区网络结构，实现社区公共事务的有效治理和社区各要素之间的互联互动，进而扩充社区的社会资本，实现我国治理体系和治理能力的现代化。由此可见，社会资本与三社联动的有效运转存在着天然耦合性和逻辑关联性。

1.多元参与是三社联动的本质要求

随着我国社会治理体制改革步伐的逐渐加快，社区作为基层政府的延伸，其发挥的作用越来越大。与此同时，社区面临的事务也越来越复杂，社区内部矛盾处理也千头万绪，仅从平台、载体和支撑属性来认知“三社联动”中各主体的内涵与联动机理显然是不够充分的，而且也满足不了社区治理的需求，必须要对三社联动的主体进行拓宽[3]。社会资本所强调的多元参与包括社区居民、社会组织、社区社会组织、专业社工、社区志愿者、社区工作人员等在内的社会治理主体参与社区事务治理的频率和能力，在多元参与主体中又更强调社区居民参加的频率和社区社会组织数量的多寡。社区居民主动参与社区各项事务治理活动不仅有利于社会组织和专业社工更好地发现居民的生活需求，提供专业的社会服务，而且也有利于社区内部的和谐稳定与长远发展；社区社会组织作为社区居民自治服务组织，有利于沟通社会组织和社区居民之间的联系，沟通居民和政府之间的联系，起到润滑作用，弥补社会组织和社区居民之间的“最后一公里”。因此，从社会资本多元参与角度出发，三社联动内涵主体就从“三社”扩展到社区社会组织、社区居民在内的“五社联动”甚至“多社联动”。

2.信任合作是三社联动的基本前提

社区是由一定地域范围内的人们所组成的社会共同体，社区事务是一定范围内的社会公共事务[4]。三社联动是政府、社会组织和社区居民等多元利益主体面对社区公共事务进行集体选择和联动的过程。因此三社联动有效运行需要将分散化的多元治理主体整合起来，协调多方利益，在治理主体间形成信任、交流、合作的关系，在集体联动过程中完成社区公共事务的治理，满足公共利益实现的目标[5]。合作的基础建立在不同利益主体之间的相互信任，这种信任在联动过程中起到润滑剂的作用，能降低三社联动过程中的交易成本、释放政府与社会组织活力和提高资源的动员能力。政府与社会组织、政府与社区居民、居民与社会组织之间的多边合作降低了利益主体之间的摩擦与冲突，通过协商、协调的方式实现利益主体之间的互惠，实现双赢共赢多赢局面。信任与合作机制下，政府可以将自己承担的社会职能更好地转移给社会，完成减负工作；社区行政任务的减少使得社区更加专注发挥居民自治与居民服务职能；社会组织交易成本的降低与政府合作的增加有利于其释放自身的活力，更好地串联起社区与社区居民，社会工作者的身份进一步得到政府与社区居民的认同，更加专心为社区居民提供专业服务。

3.社区网络是三社联动的必然追求

社会资本理论认为每个人都生活在社会网络之中，社会网络的建立是因为个人要创造更多的收益，并且社会资本就是从嵌入在社会网络中的资源所获取的[6]。社区网络的构成可以从微观、中观和宏观三个层次来分析。微观层次的社区网络即社区居民所拥有的社会关系网络和居民自身所拥有的社会资源，包括亲情、信任、职业、职位等；中观层次是指由社会组织和社区社会组织共同构成的社区社会网络，包括动员社区居民能力、组织社区活动、挖掘社区资源等在内的活动；宏观层次的社区网络把社区当成一个整体来对待，网络的构成取决于社区这个整体所拥有的社会资源，而且社区网络的三个层次并不是固定不变的，是通过互相联系、互相渗透的方式建立的横向网络结构。通过对社区内的资源进行有效整合，将三社联动中的每一方利益主体都嵌入到社区网络中，利益主体为了能够持续地享有能够获得社区网络资源的能力，就不得不与他人进行合作，规范自身的行为，加大对社区网络的投资，持续性的投资和密切交流，增强了社区利益主体之间的归属感和认同感，因此社区网络的建立不仅使得三社联动运转更加顺畅，而且扩大了三社联动的治理范围。

4.法治规范是三社联动的制度保障

一方面法治规范可以减少机会主义行为的产生，三社联动在创建过程中不仅为社区居民提供了专业服务，解决居民日常生活中遇到的困难，还会衍生出社区环境的整洁、安全社区等公共产品与公共利益。仅仅依靠合作、信任等机制并不能完全避免“搭便车”行为的产生，也不能遏制有损社区利益和损害三社联动模式健康运行的行为，还需要形成相应的激励与惩罚制度来规范社区利益主体的行为，通过利益主体之间的相互监督，增加社区内社会资本的储量，进而促进三社联动的健康运行。另一方面，有效的制度规范可以解决治理主体之间的协调性、凌乱性、复杂性等多方面的问题，避免“九龙治水”现象；划分社区、社会组织、专业社工、社区居民的职责与权力范围，明确不同治理主体在实践过程中的分工与合作，保障联动过程中治理主体不失位、不缺位、不越位；为三社联动运行中出现的争端与问题提供解决的准则，避免相互推诿情况的出现。

二、问题提出：三社联动的现实困境

三社联动最早起源于上海的“三社互动”，其于2013年在全国大规模展开，各地纷纷尝试将三社联动运用于社区矛盾化解、社区服务提供、社区文化建设等方面。作为完善我国社会治理体系的创新探索，三社联动在实践中取得了一定的成效，与此同时，在实际运行中也暴露出一些问题，如社区居民参与积极性不高、社会组织运营难、政府收益难等，制约了三社联动在社区治理中的有效运行和充分发挥。

1.社区居民参与积极性不高

三社联动强调社区的平台作用，运行过程和目的都紧紧围绕着社区的需求与发展，社区居民作为社区的主人应该积极主动参与到社区的日常治理中，然而从居民参与三社联动的实践情况来看，理论构想与实际运作之间还是存在着一定的差距的。一是社区居民更倾向于参与到与自身利益相关的社区公共活动中，对和自身利益无关或者自身不感兴趣的服务参与性就不高，导致三社联动的成效忽高忽低；二是缺乏新鲜面孔参与三社联动，参与到三社联动过程中的居民往往是占比例很少的社区热情人士，而这些社区热情人士大多是留守在社区的文化程度不高的老年人，社区内的青年群体和上班族对社区举办的活动则保持着一定的距离，对居委会、社会组织和社工也是以陌生人的眼光看待。虽然各地在推动三社联动过程中，为社区居民提供了参与的平台，努力拓宽居民参与渠道，积极探索居民有效参与形式[7]，但还是不能调动居民的积极性，有效地把居民组织起来，自然也无法准确把握社区居民的需求，提供对应的服务，联动带来的影响只局限于小部分群体，并不能完全发挥理想中的效果。

2.社会组织运营艰难

社会组织是三社联动的重要载体，串联起社区、居民和专业社工，在三社联动中起着轴心作用，但是由于受资金依赖性高、人员流失严重、行政化趋向等因素影响，社会组织难以真正发挥其作用。

首先，资金依赖性高。当前我国三社联动是以“嵌入式”为主要模式。在这种“嵌入式”联动过程中，政府和社会组织存在着资源和权利不对等的局面，社会组织自身“造血”能力低，需要依赖政府项目的“输血”来维护日常运行的开支。但政府每年购买的社会服务项目和支出金额都是不确定的，而社会组织的运行和发展需要稳定的资金支持，失去了政府的购买资金，社会组织就无法正常运转，社工就无法提供服务。

其次，人员流动性强。从社会组织的人员构成来看，社会组织的人员构成包括专业社会工作者、志愿者以及兼职人员等，志愿者和兼职人员自身具有的分散性、流动性、非专业性等特征决定了社会组织的骨干力量只能由专业社工来担任。而受政府投入力度不强和资金不能及时到位等因素影响，社会组织无法及时满足社工的利益诉求，又缺乏足够的资金将志愿者、兼职人员和社会工作者固定在岗位上，甚至出现社会组织从政府项目获得的资金不够用来支付社会工作者工资的窘境，社会工作者离职率自然也就偏高，导致社会组织能力建设薄弱。

最后，行政化趋向加强。我国的社会组织是在经济和社会双重转型背景之下产生的，社会组织不仅是市场经济的产物，也是党和政府简政放权的产物[8]，街道办事处将过多的行政工作转移给社区，导致社区自我治理、自我服务功能萎缩，社区为了完成街道办事处转移的行政工作，只好选择在三社联动过程中，把本不属于三社联动内容的工作也转移给社会组织来完成，在项目实施过程中给社会组织增加了额外的负担。看似是社会组织在参与社区治理与建设，实则是社会组织逐渐成为社区伸出去的“一条腿”，而社会组织的运行和发展需要稳定的资金支持，因此社会组织为了保证资金的获得，就必然接受社区增加的额外工作。导致社会组织超负荷运转，最终造成街道办事处、社区、社会组织三者都疲惫不堪的局面。

3.政府投入与收益不成正比，决心受影响

中国社区的建设一直是由政府进行主导，政府对社区的建设与发展投入了极大的物力和财力，各地民政部门每年都安排专项资金用来购买三社联动服务项目，但是政府在积极推进三社联动的同时，社区居民却显得格外“冷静”，虽然实现了社区、社会组织和社会工作者之间的联动，但是并没有调动居民参与进来。当三社联动没有达到政府预想的效果时，政府对三社联动推进的决心也会随之下降，三社联动渐渐陷入空转、停转的局面。我国三社联动过程中虽然出现过湖北武汉的“江汉模式”、安徽合肥的“笔架山模式”等，但是通过细致分析便会发现，这些模式也只是局限于某一区域，其运行结果和预期也存在一定差距，受各种条件限制并不能得到推广，三社联动开花容易结果难，试点容易推广难。

上述问题并非孤立存在，而是相互交织的。一方面，由于城市社区居民的原子化状态，缺乏对社区、社会组织的信任，使得社会组织难以动员居民开展工作，没有达到政府预期的效果，政府对三社联动推进的决心下降，投入资金减少，社会组织在拿不到资金的情况下，其自身发展必然受到影响；另一方面，由于社区缺乏自治基础，社区服务主要依靠政府来推动，加大了政府的负担，但政府的服务能力有限，即便是通过购买社会服务，由社会组织和专业社工提供社区服务，也无法有效满足社区居民的现实需求，导致政府购买服务的力度与居民受益程度不对应，从而让社区居民更加远离社区和社会组织，自治基础进一步削弱，三社联动与居民自治渐行渐远。

三、原因分析：城市化背景下的社区社会资本缺失

三社联动活力和凝聚力的强弱、治理的绩效和效率高低，取决于社区内社会资本的储量和分布状况。社会资本储量丰富且分布均衡的社区，居民的归属感就强，社区治理的效果就好，三社联动的目标就能顺利实现；反之，三社联动的目标就很难实现。因此，造成社区居民在三社联动中参与性不高，社会组织在三社联动中的运营困境和政府投资与收益不成比例等问题，可以从社会资本中合作信任、社区网络、互惠规范三个方面进行分析。

1.联动主体之间合作信任机制缺失

伴随着新一轮城市化的推进，传统地缘关系被逐渐打破，社区里的居民由于住房关系的变化，被打乱聚集在新形成的小区里面。在这些新建立的小区内，人们生活在自己的圈子里，形成一种“原子化”的独立个体，小区中的人际交往变得格外稀疏、利益纽带弱化、彼此之间缺乏信任与合作，从而导致社区里的社会资本发展缓慢。

首先，在缺乏信任与合作的社区，社区居民之间的联系很少，即使是住在同一楼道内，业主与业主之间也只是有个“眼缘”，并没有更深入的交流与沟通，在遇到困难需要得到帮助时，人们第一时间选择亲朋好友，选择向邻里求助的比较少，出现“近邻不如远亲”的局面。其次，在信任与合作缺失的社区，居民与社会组织之间也缺乏沟通与交流，社区居民对社会组织的地位和现实状况缺少实际的认知，并不了解社会组织在挖掘、发现和满足居民利益方面的重要作用，加之近些年来出现的郭美美、卢美美等事件，降低了社会组织在居民中的信任度，使得社会组织和社工无法真实了解社区居民需求，无法对社区内的现有资源进行整合。最后，是社区居民与社区之间合作与信任机制的缺失。虽然说社区居民和业主可以通过居民委员会和业主委员会等渠道反映自己的意愿和诉求，但是居委会在实际工作中与社区管理机构的联系要远大于与居民之间的联系，而业主委员会的命运则更为“凄凉”，全国很大一部分小区交付多年依然没能成立业主委员会，而业主委员会能否顺利召开、运行很大程度上取决于社区的支持力度，有的社区管理人员并不希望成立业主委员会，认为业主委员会只会带领业主闹事，不利于社区的稳定，对业主委员会成立的批准也是能拖则拖、一拖再拖，社区居民对社区的不信任与不合作也不足为奇。

此外社区与社会组织、专业社工之间的不信任也是造成三社联动运转困难的一个重要原因，这些因素叠加反应在三社联动上就是社区和社会组织在社区开展服务活动时，经常会遇到难以动员社区居民参与联动的困境，社区居民对社区推行的三社联动回应也不是非常积极，通常是被动地参进来。三社联动“雷声大，雨点小”。

2.社区社会网络接连不通畅

首先，社会网络的缺失阻碍了社会资源的流动。陌生人所组成的现代社会彼此互不熟悉、缺少交流、缺乏信任，不利于社会网络规模的扩大，社会组织、社区居民、社区正式机构所储存的社会资源也就无法嵌入社区网络之中。大部分社区居民在遇到困难时，只好选择向亲戚朋友或者通过上访等形式寻求帮助；另一方面，社区和社会组织本身所具有的丰富的社会资源，却无法有效地与社区居民的需求进行对接。

其次，社会网络缺失导致居民认同感薄弱。与正式社会组织不同，社区社会组织是由社区内的居民基于兴趣爱好、日常习惯等自发形成的交往团体，团体内的成员对团体具有较强的归属感和认同感，为社区居民建立信任与合作机制提供了良好的平台，社会资源和社会信息在团体内传播较为流畅。社区团体越多，就越能把分散的社区居民组织起来，社区团体越少，社区居民的联系就越淡薄，社区居民在三社联动中就难以动员起来。

社会资源的流通不畅、社区团体和社区志愿者的发育不足，导致社区和社会组织难以真正探知和满足社区居民的需求，社会组织在为社区居民提供服务时缺少得力的助手，社区居民对社区和政府的认同感和归属感薄弱,社区服务与社区建设又从最初的政府推动回到政府包办的循环,“小政府、大社会”的改革目标也难以实现。因此，三社联动的绩效也难以达到政府理想的预期。

3.法治规范不健全

每个人的行为选择必然会受到其所在场域外在及内生制度与规则的影响和束缚。理性选择理论认为，每个理性人的行为选择都会在制度框架内寻求个人利益的最大化。当前三社联动中存在的一系列问题，也都是利益相关者在社区场域内各自行为选择的结果，之所以各自做出这样的选择，与社区治理相关的制度规范有着必然的联系。现代“陌生人”社会治理更重视法治规范的作用，法治规范的不健全纵容了投机或“搭便车”行为的产生，通过破坏公共利益来满足自己的利益需求成为部分居民的首选。其次，法治规范的缺失还会导致利益主体无法平等、自主地参与三社联动，三社联动如何运行、怎么验收、如何评估都由政府说了算，造成联动主体之间分工不明确、职责不清晰，社会组织投入过多时间和精力应对政府评估，三社联动最终变成政府“一家之言”。

四、破解路径：培育社会资本，推进三社联动

丰富的社会资本是三社联动高效运转的推进器，社会资本的缺失导致社区居民邻里关系淡薄，人际情感冷淡，难以自发形成自治组织；联动主体之间的互动网络难以形成，社区、社会组织、社会工作者的社会资源也难以嵌入到社区网络中。因此，社会资本的培育对三社联动的运行至关重要，具体可以从创新党建引领、培育社区组织、完善服务项目、构建法治社区四个方面进行，以引领三社联动，使三社联动完成自下而上的运行方式转变。

1.创新党建引领，厚殖社会资本

社区党组织作为社区建设和发展的领导核心，在社区建设、发展、运行中发挥着总揽全局、协调各方的作用，中国共产党的先进性、同人民群众的血肉联系、在人民群众中的光辉形象正是我国社区建设中最宝贵、最特色的社会资本，也是推进三社联动最强大的动力支撑，为此可以从以下三个方面发挥党组织在社区社会资本培育中的作用。

首先，寓社会资本培育于组织发展之中。将社区党建与三社联动有机结合，社区党组织要积极参与到社区自治组织的培育和自治骨干成员的培育中去，让居住在社区内的党员成为社区自治组织的带头人，发挥党员的先锋模范作用，做到在社区治理中积极参与、在服务居民时尽心尽责、在日常行为中树立榜样，引导社区居民和业主构建科学、合理、有序的自治规则，增加社区居民之间的信任与合作，使那些既能体现党的意志又能代表居民利益的人在自治事务中发挥主力军的作用。保证社区各类主体能与社区党组织同心同德、同向同力，共同推进三社联动，共同合作治理社区，通过这些社区自治组织和社区社会组织，将基层党组织的意志进行传达与贯彻，将党的领导核心作用凸显出来。

其次，寓社会资本培育于服务管理之中。发挥党组织在三社联动中“策源地”的作用，在三社联动的过程中，居民满不满意、认不认同、参不参与是衡量三社联动效果的重要标准，同时也是社区党组织在三社联动中必须思考的问题，因此社区党组织要通过服务活动的开展使得居民的需求不断地得到满足，增加居民对社区党组织的认同感。对于三社联动中出现的管理不清、职责不明等问题，要由社区党组织牵头，吸纳居民委员会、社会组织和社工成员参与，成立三社联动协调管理委员会，专门对三社联动进行管理协调。

最后，寓社会资本培育于民主协商之中。发挥社区党组织在三社联动中的召集作用，由社区各级党组织负责牵头召集各方，统筹和协调各方开展工作。在协商之前党组织要提前做出科学合理、兼顾各方的协商方案；在协商过程中，通过有针对性的引导让各方协商主体围绕社区党组织的方案进行协商。如此不仅能保证协商的效率，更有利于将党的意志通过协商的方式体现出来。

2.培育社区组织，丰富社会网络

以业主关心的物权利益为抓手,成立“业主委员会”等业主自治组织，通过这些自治组织搭建起小区居民与社区之间沟通的桥梁。以社区居民的兴趣爱好为切入点,积极发现和满足社区居民的兴趣爱好，将分散的社区居民组织起来，通过专业培训和专家辅导，让其掌握相应的技术和方法，来孵化和培育一批小区内的社会组织及草根团体，组建由居民、业主等组成的社区志愿者队伍，自发为社区内的居民和业主提供服务。以社区民主协商为落脚点，社区公共事务要坚持民主协商、集体决策，无论社区层面还是小区层面，只要是涉及全体居民或业主的事项，必须通过民主协商和集体表决通过以后方可生效，鼓励社区居民真正参与社区建设中的大小事务，培育社区居民的公共精神，做到纠纷早发现、机构快介入、多元共协商、矛盾优化解，最终构成一张由社区、社区组织、社区志愿者、社会组织和专业社工共同组成的横向关系网络，将社区、社会组织、社工、社区团体、社区志愿者的社会资源和社会关系嵌入到社会网络中，为社区和社会组织提供重要帮手，让三社联动在社会网络中更流畅运行。

3.优化服务项目，促进交流合作

社区居民所享受的社会服务主要来自社区从社会组织所购买的服务项目，但是由于社会组织缺少与社区居民之间的交流与沟通，提供的社会服务与居民的实际需求之间存在差距，导致社区居民参与的积极性不高，在缺乏交流与合作的情况下，社会资本自然难以孕育，三社联动也就达不到预期效果。因此，社会组织在提供服务项目时要注重与居民的实际需求相结合。

社区在向社会组织购买服务之前，要通过问卷、访谈、走访等形式，了解居民的真实诉求，对能够培育社会资本、满足居民需求的服务项目予以资金上的帮助，鼓励社区团体之间的相互交流，开展形式多样的社区活动,对于群众反响比较强烈、参与积极性较高的项目制度化、常态化举办。由于社会资本具有自我强化和积累的功能，一次成功的项目合作会建立起社区居民、社会组织、社区三者之间的联系与信任，经过长时间的积累与强化，三社联动所需要的合作、信任与联系要素也越来越成熟，有助于未来三社联动其它项目在社区更好地开展。

4.构建法治社区，明确各方职责

首先,要明确三社联动中多元主体的身份地位，各地应结合自身实际，出台针对性的法规政策，为各个治理主体平等参与三社联动提供合法依据，在法律允许的框架内，行使民主权利，参与社区治理，激发社会组织和专业社工的动力。

其次,要界定三社联动中多元主体的职责权力，通过法律的形式，对不同参与主体的权力范围和义务边界进行细致划分，强化社区居民内部的管理规约、议事规则等社区规范，完善社区与社会组织、社工之间的法律规范，明确项目运行由谁主导、项目评估如何衡量、项目过程由谁负责，只有让各个行动主体的运行过程都处于阳光下，才能有利于打破参与主体之间互相推诿、消极对待问题的情况，从而保证三社联动的健康运行，这也是坚持全面依法治国在社区治理中的重要体现。

最后，发挥德治教育作用。德治是法治社区建设的重要帮手，道德机制可以在法律机制的基础上，对行动主体的行为进行更细化的规范，大大减少三社联动过程中的交易成本。发挥教育在培养公共精神中的重要作用，使居民认识到自己有权利、有义务参与社区的发展，为社会资本培育提供更加精细化、可行性的操作。

通过分析可以发现，社会资本与三社联动之间的逻辑关联：在社会资本丰富的社区，居民的参与感强，更容易为三社联动的运行提供良好的环境，社会组织的发育也就越持续；反过来，三社联动的有效运行也会促进社区内社会资本的发育，两者相辅相成、相得益彰。社会资本的培育是一个漫长的过程，但是新时代以来随着我国经济体制改革的进一步深化、服务型政府的加快转变、依法治国的持续有力推进以及公民素质的显著提高，相信在中国共产党的领导下，未来我国的社会资本会越来越丰富，三社联动运行也会越来越流畅。