论国家监察制度的政治属性定位

褚尔康

(太原理工大学 马克思主义学院，太原 030024)

党的十九大和十九届三中全会提出，深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。通过组建各级监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。这是以习近平同志为核心的党中央站在新时代中国特色社会主义发展全局和战略高度作出的重大政治决策，是事关全局的重大政治体制改革，对于增强人民群众对党的信心和信任，厚植党执政的政治基础，更好地体现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一具有重大政治意义，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了坚强而有力的政治保障。深化国家监察制度改革，以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循和行动指南，准确把握监察工作政治定位，坚持监察工作正确政治方向，核心在于明确国家监察制度的属性定位。只有全面、系统、准确理解监察委员会的政治属性，才能充分发挥统一思想、凝聚共识的重要政治引领作用，进而对于确保监察权能优化配置、内设机构科学设置、权力运行规范严密具有重要的理论和实践意义。

从本质上理解，国家监察制度改革既是对既有监督资源的再整合再分配，也是对既有权力运行集中的整合和划分，是国家监察制度取代“传统分散反腐败模式”的必然过程。在国家监察制度改革的过程中，监察权力的权能体系构建和制度运行机制等问题，必须围绕“政治属性”的基本内涵展开。通过推进国家监察体制改革，健全党和国家监督体系，制定国家监察法，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，加强党对反腐败工作的统一领导，从而实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的制度目标。

一、监察制度组织体系的政治属性定位

党的第十九届三中全会提出，深化国家监察体制改革的首要任务是“完善坚持党的全面领导的制度，加强党对各领域各方面工作领导，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力”[1]。此次国家监察体制改革从系统整合反腐败资源为切入点，实现了行政监察(监察部门)、刑事调查(检察机关反贪机构)与纪律检查(纪律检查机关)权能和组织的系统整合，达到了国家治理与党内治理体系的高度融合。改革的实现目标决定了改革的基本路径。监察委员会作为被依法赋予全新监察权的组织，不仅仅是职能叠加和机构合并，而是在党直接领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，实现了既调查职务违法行为又调查职务犯罪的程序拓展与职权衔接，成为一个被赋予新时代发展新内涵的崭新的政治机关，“从体制机制上把反腐败工作领导权牢牢掌握在党的手里”[2]。

(一)党对国家监察改革工作的全面领导性

无产阶级取得政权之后，如何防止掌握国家权力的公仆蜕化和变质是对无产阶级政党的重大考验，也是无产阶级革命导师重点思考的理论问题。1871年，法国巴黎工人阶级建立了现代人类历史上第一个无产阶级政权——巴黎公社，虽然存在时间短暂，但巴黎公社在实践中创造性地提出了一系列关于权力结构和制约监督的原则，受到了马克思、恩格斯的高度评价。马克思认为，来自于人民群众的监督是防止国家政权从社会公仆蜕变为社会主人的根本途径，“不要再总是过分客气地对待党内的官吏——自己的仆人，不要再总是把他们当作完美无缺的官僚，百依百顺服从他们，而不进行批评”[3]。作为阶级专政的社会主义国家，与其他阶级国家一样，同样具有权力监督的必要性。列宁在十月革命后，通过建立行之有效的监督机制，保证各种权力按照人民的意志正常运行，防止权力异化问题在社会主义国家重演，“应该有更多种多样的自下而上的监督形式和方法，来杜绝毒害苏维埃政权的一切可能性，反复不倦地铲除官僚主义的莠草”[4]，从而探索构建了社会主义国家权力监督制约制度的雏形。因此，在马克思主义权力监督理论指导下，中国共产党人不断探索在维护党的集中领导下如何实现权力监督运行的有效机制问题，并在实践中取得了一系列重要的理论成果。

正是基于马克思主义经典作家关于无产阶级权力监督理论的深入思考和列宁关于社会主义权力监督制度建设的实践指导，中国共产党人不断加强权力运行监督的理论和制度建设，并取得了令人瞩目的成效。其中，在新的历史条件下，深化国家监察体制改革，成为了在新时代加强党对反腐败工作统一领导的重要探索。坚持国家监察体制改革的基本政治原则，首先要旗帜鲜明地加强党对纪检监察工作的全面领导。从国家监察体制改革目标来看，是要构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，本质上也需要加强党对反腐败工作的集中统一领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。新时代党的建设总要求是要以党的政治建设为统领。这一论断深化了对马克思主义执政党建设规律的认识，为全面从严治党和推进党的建设新的伟大工程提供了科学理论指导和根本遵循。坚持以党的政治建设为统领，就是要在各项工作中始终遵循党的意志、贯彻党的要求、依靠党的领导。具体到监察体制改革工作中，就是要始终坚持和加强中国共产党的领导地位，把坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导作为根本政治原则，贯穿改革工作各方面。坚决贯彻落实党的基本理论、基本路线、基本方略，确保监察工作政治方向正确，推动改革不断深化，最终确保党的意志与国家意志、党的纪律与国家法律、依规治党与依法治国的有机统一。按照党的十九大和十九届三中全会确立的机构改革目标，国家监察体制改革设定的组织机构实行党委统一领导、人大监督的管理体制，由中央监察委员会统一领导全国监察委员会的工作、上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。在履行监督权职能的过程中，“监委不设党组、不决定人事事项，本质上就是党的工作机构”[5]，其职能定位、日常办公、工作规则、活动方式、干部管理等都要遵循党的方针政策，由党实行统一领导和管理。这确保了党的反腐败工作重大部署在国家监察机关中的贯彻执行，加强了党对监察委员会的思想建设和组织领导，巩固了党在我国腐败治理体系中的政治核心地位。

(二)国家监察组织机构权能整合的整体性

2018年11月26日，中共中央政治局审议了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，将之上升为党内进行纪律审查的基本法规，进一步坚持和加强了党对纪律检查工作的领导。监察委员会与纪律检查机关合署办公，是实现党对反腐败工作的集中统一领导政治属性的集中体现。从政治关系角度看，完善和发展监委同纪委的合署办公组织架构，不仅从形式上实现了依规治党和依法治国、党内监督和国家监察的有机统一，而且从实质上全面落实了党对反腐败工作的组织领导。在履职过程中，党内纪律检查机关依据党章和党内法规，对党员违纪行为进行监督，目的是为了保障党章和党内法规的贯彻，推进从严治党，保障党组织的先进性；而监察机关，依据法律规定监督国家公职人员公权力运行，目的是为了保证法律执行和政令畅通，规范公权力行使。纪委和监察机关在日常工作中共用一个办公场所，机关工作人员相互融合；共同设立内设机构，如执纪监督、审查调查、案管和审理等部门，同时隶属于纪律检查委员会和监察委员会，实现“两块牌子、一套人马”；在业务流程查处违纪违法问题上紧密衔接，证据调取相互联动配合，实现了监督与监察工作的无缝对接，从而构筑起严密的法治监督体系。特别是将原来分散承担的监督职能进行系统整合，规定监察委员会是党统一领导下的国家反腐败工作机构，并将其置于党的领导之下。通过密切纪检机关与监察机关之间的业务联系，使得各级党委能够通过党的纪检机关加强对监察委员会的政治领导，能够更好地将党的反腐败意志贯彻落实为监察行为和活动。

作为事关全局的重大政治体制改革，国家监察体制改革核心在于国家监察权的配置与运行，而监察权的属性问题则是国家监察制度的根本性问题，它不仅涉及监察体制改革的方向路径和价值取向，也涉及到监察委员会与其他国家权力结构的相互关系，是新时代中国特色社会主义政治文明建设发展的必然选择。监察体制改革绝对不是简单地将监督权力属性相加或是混同，而是实现将党纪调查权、政纪调查权与刑事调查权等既往权力进行改造、重组和扬弃后的高度融合，是新型“复合型国家权力”质的飞跃，成为与立法权、行政权、司法权相独立且平行的“第四权”。由于目前监察体制改革实现了机构合署办公的组织方式，职权运行实行“纪行刑一体”的调查模式，那么就需要从政治层面探讨权力运行过程中监察体制内部制约机制的建设问题，即在实现权能“整合”过程中，具体履行环节依然要严格依据内部监督规范进行职责“分离”。这是因为，违纪调查和犯罪调查分别属于不同的处理程序，监察机关在两类程序中可以使用的手段措施等有所差异，这就需要明确划清纪委与监委之间的监督、监察业务界限，彻底把违纪调查和违法调查程序清晰区分开来。正是在这种“分”“合”之间权威性和高效性的辩证统一，实现了监察委员会内部各权能之间的纪法协同，统筹运用纪法两把尺子，进一步实现好把执纪和执法贯通起来、将监督执纪和监察执法一体推进的改革整体目标，从而更好地发挥监察专责机关的政治定位。

(三)党内监督与国家监察制度的组织衔接性

“以改革创新精神全面加强党的建设，既是贯彻落实中国特色社会主义理论体系的重要内容，又是坚持和发展中国特色社会主义理论体系的关键所在。”[6]而深化国家监察机构改革则是涉及全面从严治党和国家治理现代化建设的一场系统性、整体性、重构性的重大政治体制改革，既有当下“改”的具体举措，又有长久“立”的顶层设计，改革力度规模之大、涉及领域之广、触及权责利益之深前所未有。因此，必须在改革推进过程中始终坚定监察体制改革的目标方向。

邓小平同志强调：“无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活。”[7]社会主义国家监督体系的构建最终是以实现政治文明建设为根本立足点的。只有首先做到治党的坚强有力，才能确保治国的正确有效；只有首先实现从严治党，才能直接影响和制约其他监督形式的作用发挥和效果体现，进而推进国家治理体系和能力现代化发展目标的实现。但是长期以来，纪检监察工作中违法违纪查处程序混合叠加，案件调查过程中既查违纪、又查违法，导致了大量监督资源的重复浪费，形成了纪检监察机关就是抓贪污腐败分子的“党内的公检法”的错误社会认知。“强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民，强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权”[8]。党内监督与国家监察是社会主义监督体系的重要组成部分，深化国家监察体制改革的目标要求就是要实现“以国家监察体制改革的实际成效推动全面从严治党纵深发展”的政治方向，从而进一步强化日常监督、纪法处置的政治定位。纪律检查工作要遵循好纪严于法、纪在法前的重要指导原则，贯通运用好监督执纪“四种形态”，依据党内法规和法律规范，履行好监督、调查、处置的基本职责，代表党和国家专司好监察专责机关职能。

二、监察制度权力体系的政治属性定位

综合上述分析可以看出，监察机关是由人民代表大会产生的与行政机关、司法机关并列的国家政治机关，是国家权力结构的重要组成部分，其依据《宪法》和相关监察法律制度独立地行使监察权，承担着调查党员违纪行为和职务犯罪行为的监督、监察双重职责，体现了党的意志和国家意志、政治性和强制性的辩证统一。因此，“监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关、司法机关，政治属性是第一属性、根本属性”[9]。从本质上理解，国家监察制度同其他政治制度一样也是由多种组成要素、多重组织结构、多样制度措施构成的综合系统，其政治属性最终体现了《监察法》确立的监督、调查、处置三项基本职权要素之间相互联系、相互制约以及相互衔接的动态过程。监察机关在履行职责过程中既要加强日常监督、查清职务违法犯罪事实，并进行相应依规依律处置，同时还要开展严肃的思想政治工作，强化理想、信念、宗旨教育，努力取得良好的政治效果、监督效果和社会效果。

(一)监督权的政治基础性定位

纵观社会主义国家监察体系建设的历史发展进程，对于无产阶级政党而言，在取得政权之后从根本上保证人民赋予的权力予以有效制约、确保权力规范运行是加强和改进党的建设的重要理论。有效加强无产阶级政党自身监督，防止党的各级领导干部由人民公仆蜕化为人民主人，防止党的机构出现官僚主义滋生、腐败等问题，是各国共产党人不懈探索的重大课题。党内监督主体在监督方式上可以划分为一般性监督和专门性监督两种类型。邓小平同志指出，提升党内监督的针对性和有效性，最重要的措施是要由专门的机构依据严格的党内法规进行“铁面无私”地监督检查，专门的监督机构在党内监督机制中具有无法取代的重要作用。作为履行监督执纪职责的专门机构，党的纪律检查机关严格依据党内法规赋予的职权，综合运用各种手段开展监督活动，进一步提升了监督的针对性和有效性，特别是运用监督执纪的“四种形态”，构建起了以批评教育、诫勉谈话、轻处分、重处分、职务调整或执纪审查相互衔接系统高效的党内监督责任要素体系，明确了“党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数”的指导思想。同时，在监督工作中体现出较强的政治属性，不仅加强了对监督对象行为活动的日常监督力度，而且在监督环节中着重开展严肃的思想政治工作，进行理想、信念、宗旨教育，做到惩前毖后、治病救人，实现了良好的政治效果、法纪效果和社会效果的统一。

(二)调查权的政治手段性定位

虽然履行党内执纪职能的监督权处于基础性地位，但其权力运行的载体是调查权，并且处置权的实现也是以调查权的行使为前提。本次《监察法》的修改，构建起了以调查权为核心的监察权运行体系，围绕“调查权中心”系统全面地规范了监察权的组织机构、证据规则、运行程序等基本制度，充分体现了监察法规范性和政治性的基本特征；并将原有的单纯行政调查权，拓展为党纪调查、政纪调查和刑事调查三种模式。由于监察机关的调查活动被法律赋予了强制性调查手段，甚至可以为了限制被调查人财产权和人身自由权采取查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查和留置等调查措施以及专门的技术调查措施，因此，对于其本身活动的属性问题引发了学术界的关注。例如有学者指出，留置强度接近于逮捕，由于其可能会对公民合法权益造成限制和侵犯，所以不能因其称为调查而掩盖其侦查的实质。正确认识上述问题，需要坚定监察委员会“政治机关”的属性定位。但从本质上来看，调查行为是将检察机关职务犯罪侦查行为进行了吸收和融合，虽然从形式上看留置措施与刑事法律制度的侦查手段确有相似之处，但究其本质依然是带有政治属性的国家行为。监察机关的调查既要严格依法收集证据，也要用党章党规党纪、理想信念宗旨做被调查人的思想政治工作，而不仅仅是收集证据，查明犯罪事实。因此，从法律关系上看，《监察法》作为与《刑事诉讼法》同位阶的法律制度，调查行为与侦查行为是具有同等地位的法律属性，不存在相互混同的问题。

(三)处置权的政治效果性定位

习近平总书记在讲话中多次指出，监察机关是一个监督机关而不是办案机关。它既调查公职人员职务违法行为，又调查职务犯罪行为；既要收集能够证明被调查人违纪违法行为的证据材料，也要收集能够证明被调查人没有违纪违法事实的证据材料；既要调查被调查人有罪、罪重或罪轻的事实与证据材料，又要调查被调查人无罪的事实与证据材料。通过查明和区分违反党纪事实和违反政纪事实，为监察委员会作出党纪处分和政务处分提供事实根据。在对党员做出上述处理意见时，一般程序是经过支部大会讨论决定，并报党的基层委员会批准；特殊程序则是在特殊情况下，由县级和县级以上各级党的委员会和纪律检查委员会直接决定对党员予以纪律处分。无论是适用一般程序还是特殊程序，对违纪党员的处分都要经过纪委的专门调查程序，并由纪委提交调查报告。监察委员会发现被调查人构成职务犯罪的，将案件移送检察机关审查起诉。可以看出，监察机关处置权混合了党纪处分、行政监察与刑事司法等多种程序，不仅有党的纪律处分还有刑罚处罚，不能单纯以行政权、司法权来进行规制，必须以“依托纪检、拓展监察、衔接司法”的政治监督新模式来进行解读。

三、监察制度运行机制的政治属性定位

党的十九大报告指出，要“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”，明确了新时期国家监督体系建设的改革思路。监察委员会制度改革的关键就是要通过建立运转顺畅的监督权力运行机制，确保监督权力运行主体权能和组织机构、运行程序的有效整合。因此，在实现上述目标的过程中，构建切实有效的衔接机制措施，是减少改革过程中可能存在的制度惯性障碍、确保改革过程平稳有序的关键。

(一)“对事”与“对人”对象协同定位

2017年11月全国人大常委会做出的《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》中首次明确提出：“监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。”而《监察法》再次明确规定：“监察机关依照本法对行使公权力的公职人员进行监察。”有学者提出，国家监察体制改革的方向被正式确立为监察对象“对人”而不“对事”、对“个人”而不对“组织”，进而认为，这种“对事监督权”的缺失，有可能“造成监察权作用场域退缩、权力的固有属性发生变化”，“导致监察权在面对公权力‘为权不为’、‘为权不彰’与‘为权低效’时的无能为力”[10]。

从监察机关的政治属性角度出发，监察活动的实现实际上就是在围绕“人”和“事”两个不可分割的要素在组织运行。“人”与“事”具有一体性，不可分割。作为监察对象的“人”，一定是具有一定职权和法定职责的主体，其行为必然是能够引发监督的事项；而作为“事”，则必然是监督主体所为之事，必须是法律法规所规定的实现之事，带有鲜明的政治属性。从本质上理解，监督对象形式上是“人”的行为，但实质上是“事”的对象化。正如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》提出：完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排，“要把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”。国家监察体制改革的目的，就是要从以“行为”为中心的监督维度转向以“权力”为中心的监督体系，“通过对公职人员的监督，达到对公权力组织监督的效果”，从而实现“对事”和“对人”协同的政治定位。

(二)“依法”与“依规”规范协同定位

在实现党的治国理政法治化建设的同时，需协同推动党的自身建设法治化进程。通过依法治党带动依法治国，是推进我国社会主义法治国家建设的重要途径。从本质上理解，党内法规与国家法律体系在制定主体、实施对象、制度渊源、调整关系上存在本质的不同。但是，作为社会主义法治体系的共同组成部分，同时作为调整社会关系的制度规范手段，国家法律和党内法规在国家治理体系现代化进程中共同发挥着治国理政之重器的重要作用。具体到监察制度规范体系建设而言，党内法规较相关法律制度规定，监督对象上更加广泛深入、监督程序上更加具体细致、监督措施上更加严格规范。“党规党纪必然要严于国家法律”，党的纪律不仅约束党员行为，更要严肃规范党员的思想作风。党的纪律约束要远远严于法律的标准；法律的制裁后果要严于党的纪律处分。因此，要“把纪律和规矩挺在前面”，强化纪法贯通，对于所有违反党内法规的行为，都是党内监督规范和调整的对象。对于那些既违反了党规也触犯了法律的严重违纪违规行为，需要处置过程中严格依据党规和法律规定处理。特别要重视的一点是，监察机关的规范体系中不仅有成文的规矩，同时党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例也是重要的党内规矩，是需要必须严格遵循的规范准则。习近平总书记指出，党的纪律是刚性约束，政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束。这是对党员干部思想、政治、工作、生活等各个方面的总体性要求，也是监察机关政治属性定位的重要理论意义所在。

(三)“纪律”与“法律”责任协同定位

从监察体制改革的政治定位来看，国家法律与党内法规在监察规范体系中的位阶属性存在不同，这种规范运行体系直接导致了“纪律”与“法律”责任衔接协同机制的政治属性。从责任承担的角度来看，监督权运行机制的最终落脚点在不同责任的承担方式上。从上文论述可以看出，监察机关的处置行为具体划分为党纪、政纪、犯罪三种类型，党纪处分包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍，政务处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等；而对于涉嫌职务犯罪的公职人员，监察机关经过调查后认为其犯罪事实清楚、证据确实充分的，应当移送检察机关依法提起公诉，并由审判机关履行最终处分权。另外，监察机关可以对其监督和调查的公职人员的主管机关提出监察建议，对在监督和调查过程中发现的廉政建设和依法用权等方面存在的问题令其进行整改，涉嫌犯罪的移送检察机关进行起诉，对其他不构成犯罪的行为提出监察建议。对于不履行或者不正确履行廉政职责的，监察机关可依照权限对负有责任的领导人员直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。在责任衔接程序方面，2018年8月修订的《中国共产党纪律处分条例》明确提出：“党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上先作出党纪处分决定，并按照规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处理。”这进一步坚持了“纪严于法、纪在法前”的基本政治原则，从而确保了监察机关责任体系衔接制度的系统完备性。

四、结语

综上分析可以看出，国家监察制度改革是国家监督体系权力组织结构、权力运行机制的重要创新，是国家政治文明建设的重要举措。正是基于其自身的政治属性定位，才能够进一步明确监察委员更好地履行监督、调查、处置三项职权，从而更好地发挥党纪检查、行政监察、犯罪调查等功能，形成覆盖党纪处罚、行政处罚、刑事犯罪处罚等党、政、法“三位一体”全部手段的强大监察体系。因此，妥善处理好监察委员会内部各机构之间以及监察委员会同其他国家机关之间的相互关系，是未来监察体制改革过程中必须妥善处理好的重大理论问题。基于上述分析，可以看出监察委员会的政治属性定位，最终落脚点在于在实践中如何构建完善、协同、高效的权力运行机制，并以此为基础通过监督体系内部各组成要素的相互作用，达到一种平衡性的有序结构，从而实现监察制度系统功能自我调整与完善的运行目标。