精准扶贫战略下慈善信托的可持续运作模式探究——以浙江义乌市为例

蒋 舟

(义乌工商职业技术学院 浙江义乌 322000)

义乌地处浙江省中部，面积1105.46平方公里，截止2019年，义乌市户籍人口82万，外来人口120万，实现地区生产总值1450亿。义乌是中国首个，也是唯一一个国家综合改革试点的县级市，城乡居民人均可支配收入为77260元和39664元。

精准扶贫是我国扶贫治理体系变迁的必然结果，也是实现全面小康社会的现实需要。随着精准扶贫工作的大力开展，义乌市城乡居民相对贫困一族生活水平已得到了极大提高。但在当前时期，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾。在此背景下，探究如何根据新时代的要求，完善慈善事业运行机制，就显得尤为重要。慈善信托是推进慈善事业参与形式多元化的必然选择，也是习近平总书记提出“精准扶贫”战略的重要载体之一。

一、当前精准扶贫战略存在的困难与挑战

我国的扶贫工作经历了从连片扶贫到精准扶贫的过程。但是，传统的扶贫手段较为单一，以各类慈善组织出钱、出物对贫困者直接进行救济为主，其本质是一种社会救助，缺乏可持续的扶贫机制与成果。其主要表现在：

1.“精准识别”难度较大。一方面，有的地方政府习惯于依靠行政手段自上而下来解决大范围的、集中的贫困家庭，而对于解决呈现分散、个体、差异化特征的贫困人口脱贫问题，没有因地制宜、因人而异落实到位。另一方面，在政府管理与村民自治，政府主导与社会参与中，脱贫退出与返贫再生等问题之间也存在着较大的矛盾。同时，帮扶政策缺乏差异性和灵活性。由于存在贫困户思想观念的变化以及扶贫政策本身的制度缺陷，乡村内平均主义思想盛行，偏远地区劳动力转移困难，扶贫开发的可持续运作模式欠缺，还有贫困对象识别不准确，帮扶机制不健全，扶贫资质配套不均衡等问题。因此，国家要求扶贫的“精准识别、建档立卡”任务主要由村级组织进行报送。在这一过程中，由于客观条件的制约，上级部门也难以对信息进行全面核查。这就使精准识别大打折扣，供需脱节，资金浪费，没有发挥好“造血”功能。

2.扶贫的主观意愿有待加强。对于大多扶贫对象而言，其致贫根源有多种多样，但不外乎这么几种：一是因家庭成员老弱病残，生活负担过重，导致家庭陷入困顿致贫；二是地处偏僻山区，交通不便，信息不灵通，土地不肥沃；三是非人为因素造成的暂时困顿，如自然灾害等；四是缺少资金和必要的技术与市场信息，造成经营不善而致贫。特别是对于大多数扶贫对象来说，他们普遍受教育程度不高，思想观念较为陈旧、落后，加之安于现状，没有发展动力，缺乏相关劳动技术，市场化经营经验也不足，当面对重大疾病时陷入贫困的风险较大。在思想意识上，部分群众还停留在计划经济时期，存在“等、靠、要”等不良习惯。大部分困难群众往往更愿意接受公益性的无偿捐赠，希望通过造血式扶贫进行改观。

3.扶贫资金缺乏监管控制。这里既有相关人员思想认识问题，也有部门监控不到位的问题。有的相关人员对政策理解把握存在偏差、误解；有的法律意识和法律常识欠缺，依法履职能力不足。有的部门和帮扶单位只注重对扶贫资金的安排和拨付，对资金是否发挥效益，缺乏跟踪监管和成效考核机制，对扶贫资金的使用方向存在着一定的偏差，扶贫的政绩化严重。

二、慈善信托自身在精准扶贫中的优势

近年来，随着社会经济的不断发展，我国扶贫工作存在一些难点。信托这一组织形式具有一些固有的特点，逐渐在各类扶贫项目中脱颖而出。我们充分利用信托的制度优势和受托人的金融优势，不断进行模式创新，使之成为脱贫攻坚的重要抓手之一。

1.慈善信托具有较为专业的资产管理能力。自慈善制度建立以来，信托这一形式可以有效实现慈善资产的保值增值，并提供一种相对规范、透明的运作模式。首先，慈善信托的经济效益较高，组织的运行成本相对较低，资产保值增值能力强。慈善信托在设立、运营及资产的保值增值等方面，与其他慈善组织相比，具有灵活性的优势。其次，信托财产被相关法律制度赋予了独立性，同时具有比较高的安全性，通过信托目的设立，依照委托人的意愿来运行。信托目的的设定，可以选定受托人，并履行严格的忠实义务来执行委托人的意志，执行信托目的。慈善信托在确保了扶贫资金独立性和项目运营安全性的前提下，依照诚实、审慎的原则来处理信托财产。

2.慈善信托组织较为灵活。不同于基金会设立的严格程序，慈善信托的设立并没有法人章程、组织法人管理机构、专职工作人员以及固定场所等要求，对信托财产的形式、数额等，法律也没有相关要求，受托人的选择也比较灵活。这也为慈善信托设立运营的多样化模式提供了较好的基础。

3.慈善信托扶贫更为精准有效。基于我国当前扶贫工作的背景与信托组织的自身优势，在扶贫项目中，慈善信托的应用日益广泛，模式不断创新。我们用好慈善信托扶贫，有助于通过强化扶贫资金的“造血”功能，建立一种可持续的运作模式，为精准扶贫的实现注入源头活水。

4.慈善信托具有灵活多样的项目设计，在慈善信托的财产种类、规模和运用方式等方面可以由委托人自行确定。这有利于扶贫工作引入更为多元化的资源以及多样化的手段，有利于扶贫工作的可持续发展，进而让贫困人口实现稳定脱贫。

三、精准扶贫中慈善信托的发展路径探索

(一) 扩大参与途径，引导民间资本进入慈善事业

浙江省是我国东部经济较为发达的省份之一。义乌作为浙江省的经济强市，民间资金较为丰富，社会和经济基础相对成熟。早在1996年，义乌市就出台了《义乌市人民政府关于促进慈善事业发展的若干意见》，还结合实际出台了《关于推进低收入家庭精准扶贫工作实施意见》《义乌市社会力量参与社会治理及志愿服务活动实施办法》。义乌市还确定每年9月5日为“慈善日”，9月为“慈善宣传”月；每年9月至12月，在全市范围开展“慈善一日捐，济困送温暖”活动。义乌市设立“义乌慈善奖”，努力打造具有本地特色的慈善品牌。截止2019年，义乌市慈善总会已累计募捐慈善资金近4亿元，累计资金增值收入6500万元，拨出救助款物3.5亿，让义乌共计6万多困难群众得到了救助。义乌慈善产业的迅速发展，为义乌的社会保障体系建设，为配合政府救助困难群众发挥了积极作用。

而目前，义乌市对于一些具有较强意愿回馈社会的群体投身于慈善产业的途径却较为匮乏。部分富裕人群拥有不动产及股权等多元化的财富，却缺乏足够的现金等流动资产。慈善信托是一种引导各种形式的民间财富进入慈善领域，维护地区可持续发展的有效途径。在具体实践中，义乌市的慈善信托还存在着法律和管理方面的问题，既有法律法规的制度缺陷，内部和外部监管制度不匹配，鼓励政策不完善，也没有形成良好的信托文化氛围。这些都制约了慈善事业的健康发展。就后两者而言，在受托管理、信托财产保值增值等方面，信托组织具有丰富的经验，而在募资能力及项目实施上，慈善组织则显得更为专业。如何实现两者的融合、互补，发挥制度优势是亟待解决的问题。因此，我们既可以采取成立社会组织、慈善组织的方式，也可以采取设立慈善信托的方式来推进慈善事业的发展，实现慈善事业参与形式的多样化。这也是打赢精准扶贫攻坚战的有效途径。

(二)创新扶贫模式，提升慈善组织在精准扶贫中的可持续发展能力

传统扶贫主要是由政府及各类慈善组织直接给帮扶对象提供生产和生活所需要的物资或现金，以帮助其渡过难关。义乌市共有城乡低保对象3163人，全市城乡低保标准为8558元，主要围绕生活最困难的弱势群体开展救助活动。义乌慈善组织为壮大慈善实力，深化慈善救助发挥了积极作用。不可否认，这种扶贫侧重于宏观的、普惠的，还没有从微观的、精准的角度去实施，外部的“输血”意味更浓。由此可见，输血式扶贫其本质是一种社会救助。虽然，这一扶贫模式在扶贫工作中占有重要地位，但事实表明，输血式扶贫模式只能解一时之困，却不能根除贫困之源。因此，我们在扶贫工作中不仅要承认输血式扶贫模式具有一定局限性，还要根据“授人以鱼，不如授人以渔”的古训，不断创新运作模式。慈善信托模式可以有效地把慈善事业与商业组织的效率相结合，营造一种长期、可持续运作的机制，促进“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变。结合义乌的实际，我们可以从这几方面来开拓多元化的慈善信托业务模式：

一是通过慈善组织委托信托公司设立慈善信托。在募集资金方面，慈善组织可以在享受税收优惠的背景下，最大程度地发挥其募资能力，也可以通过信托公司专业的资产管理能力委托管理募集的资金，进而促进慈善财产保值、增值。

二是慈善组织与信托公司共同担任受托人，实现专业分工，通力合作。二者可以通过文件形式，约定为共同受托人，各司其责，由慈善组织来进行财产分配和运用，而信托公司负责受托管理信托财产。

三是慈善组织同时作为委托人与项目执行人。一方面，作为慈善信托的委托人，慈善组织负责慈善资金的募集，并将款项委托给信托公司；另一方面，慈善信托的受托人可以被信托公司委托负责慈善资金的投资管理与日常运营工作。这意味着慈善组织也可以作为项目执行人。

四是家族信托与慈善信托相加模式。与传统的慈善捐赠慈善组织等形式相比，慈善信托最大的优势就是能够充分体现委托人的意愿，吸纳和运用大额慈善捐赠。为了实现财富体系的私营目的与社会公益的目的协调统一，这一模式在英美等国家被广泛运用于家族财富管理体系中。在当前信托公司积极布局家族财富管理业务时，这一模式能够满足委托人参与公益事业的需要。

当前，义乌民间所拥有的财富形态愈加丰富和复杂，单一的货币形式已不是唯一载体。义乌慈善组织的发展也还存在着一些短板，主要表现在：承担捐赠资金为主，动员性捐赠时有发生，经营手段较为单一等。这导致传统的慈善组织在资产管理工作方面，无法满足投资市场瞬息万变的需求，尤其是企业大量现金转移会给企业的资金周转造成困难。因此，我们探索利用多元化的捐赠财产从事慈善事业，从过去单一的以资金为主，发展到融合不动产、知识产权、股权等丰富多样的财产捐赠形式。这是必然趋势。与传统方式相比，以不动产及股权等为代表的捐赠形式会更具针对性，在不影响捐赠企业运营的情况下，股权捐赠可以实现慈善组织资金的保值、增值。这就要求慈善组织具有相应的经营能力。唯有把相关权益以信托的方式赋予信托公司使用权，慈善组织才能提高自身的运作效率和慈善资源使用效率。股票、有价证券及不动产在内的资产捐款都需要我们尝试。“税不起”依旧是目前多元化财产捐赠无法绕开的议题。因此，税务机关应当将慈善信托纳入慈善组织的规范框架，落实慈善信托的税收优惠制度；民政部门则负责确认慈善信托的慈善性来避免信托财产的滥用。慈善信托一经民政部门认定其慈善性，直接可获得免税资格。这也符合行政效率原则。

(三)强化配套法规建设和服务效能，提升慈善组织公信力

公信力建设从慈善自身来讲是慈善组织乃至整个慈善事业发展的生命线。然而，由于有效监管机制的缺乏，以及由慈善资金运作不透明引发的“伪慈善”事件造成了恶劣的社会影响，部分慈善组织公信力受到质疑。因此，完善慈善制度显得尤为重要，我们可以通过引入慈善信托，依托相关信息披露机制及完善内部治理结构和管理制度，提升资金的运作透明度。这有助于慈善组织更好地履行责任和义务，以赢得政府和社会的信任，特别是捐赠者的信任。

外部监管作为慈善信托有效治理机制的最大特点，为避免受托人暗箱操作，信托事务处理及财产状况必须由受托人定期向公众告知。《慈善法》明确标示了慈善信托属于公益信托。而按照《信托法》的规定，慈善信托必须设置信托监察人，监察人拥有代表受益人提起诉讼和实施其它维权行为的权力。慈善信托只有通过一系列外部监管制度的共同作用、相互协调，才能形成有效的治理机制。这有利于规避由管理机构带来的官僚思想和低效作风，增强传统慈善组织在内部治理上的透明性，进而提升其公信力。

慈善信托是慈善活动的一种特殊方式。我们要进一步加以引导、宣传和规范：一是要加强对信托文化的宣传，进一步扩大其在社会上的知名度；二是要进一步营造良好的法制环境，要依法履行信息公开义务，真实、及时，让慈善信托接受社会的监督，强化风险防范。