大数据时代下中国海上交通立法的理论嬗变与制度表达

王 崇

（深圳大学 理论经济学博士后流动站，广东 深圳518060）

大数据是指“容量大小超出一般数据软件所能采集、储存和分析的数据集”，相较于普通的“数据”，则具有大量、多样、快速、价值密度低、复杂度高的特征［1］。2018年12月，十三届全国人大常委会第七次会议中，常委会组成人员和列席会议人员就提出要落实科技兴海战略，统筹海洋信息数据的获取、储存、处理、应用各个环节，加快提升海洋基础信息数据搜集能力，建设海洋基础数据中心，推进数据整合和开发利用。同时，该会议也强调了要适时完善中国海洋法律法规体系，从法制发展与保障的角度出发推动海洋强国建设不断取得新的成就。大数据时代的海洋治理体系正逐步影响着中国海上交通运输发展，包括中国大数据交通线路在内的基础设施已有明显较快的增长。随着卡口、电子警察、互联网数据传输、摄像头、感应器等设备数量的增加，未来中国海上交通大数据将会逐渐与海上交通安全管理相结合，相应的管理依据和调整规范也会适时作出调整，以切实做好在海上交通运输领域中大数据与人工智能科技的运用［2］24。

一、“嬗变”与“表达”的理论破解口

研究大数据时代下中国海上交通立法的理论嬗变与制度表达，本质是使中国未来海上交通法律体系能够与目前大数据和人工智能发展契机相切合，避免制度与规范上的脱节或空白。其切入点首先应破解其中的“嬗变”与“表达”两个抽象概念，其理论破解口主要有两个方面：

第一，“表达”体现了海上交通立法的规范修正需要。在国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于印发国务院2018年立法工作计划的通知》中，《海上交通安全法》的修订草案被列入2018年立法计划。该通知明确表示：随着海上交通事业的发展，海上交通安全环境发生了很大的变化，需要对现行立法进行全面的修订［3］。这些变化之中较为明显的就是大数据与人工智能的广泛应用给海上交通安全带来的新的风险及其管制上的变化［2］24。与之相切合的是，中国2016年《海上交通安全法》中设立专章规范了“海上交通安全保障”，各个主要港口城市也相继设立了海上交通安全管理条例，如《深圳市海上交通安全条例》《福州市海上交通安全管理条例》等，这些管理条例非常注重在海上交通安全管理过程中对科学技术手段的现实运用。①例如《深圳市海上交通安全条例》第八条，《福州市海上交通安全管理条例》第六章。在中国粤港澳、长三角等较为发达的省市地区，实时、视频、远程、平台监督等大数据监管治理方式正在逐步影响着中国海上交通安全管理模式。对此，中国海上交通立法中适时地反映并肯定这些新型的安全管理模式，对其中较为复杂的技术性问题给予宏观上、原则上的把控就显得十分重要，而这也是进行相应制度表达的重要性所在。

第二，“嬗变”意味着理论的适时调整与补充。理论基础的作用在于为现行立法的修缮指明系统的路径与方向，不同的立法理论所产生和形成的立法规范会有所差别，这种情况在中国涉海立法中体现得尤为明显。随着“一带一路”倡议的不断深入与开展，中国涉海立法的更替和修缮计划也在逐步开始和变化中，未来中国将出台一系列的涉海立法，如《海洋基本法》《海洋经济法》等，也会完善并修改诸多现行法律，如《海上交通安全法》和其他与岛礁建设相关的立法。这些法律法规的制定活动不能脱离成熟的法理体系为支撑，而相应的法学理论也会随着当下新兴事物的出台而逐渐发生变化。大数据与人工智能的发展正在逐步影响着中国海上交通事业的发展，随着它在交通运输活动中的广泛运用，中国海上交通立法的理论基础必然也会作出相应的调整与补充，以切实反映中国交通运输行业发展的现实立法需要。

以理论嬗变与制度表达为研究着眼点来论证大数据时代下中国海上交通立法的路径变化是一个新的研究思路。从研究方法看，它需要首先论证大数据与中国海洋立法理论之间的辩证关系，厘清它们的切合点和间隙点，最终为中国海洋立法的数据化导向和表达建议提供更多的依据。

二、中国海上交通立法前沿理论的宏观表达与述评

对于海上交通立法而言，有两组对立性的法学理论值得深入分析，这两组较为宏观的理论也与中国海上交通立法的起草和制定有着密切联系，也留存着诸多“切合缝隙”以包容性地吸纳来自大数据与人工智能领域立法发展的新路径。

（一）“海陆并立”立法论与“海陆统筹”立法论

以“海法”和“陆法”两个概念的辩证关系为切入和区分点，中国涉海立法理论可分别属于“海陆并立”论与“海陆统筹”论。“海陆并立”论认为，相对于陆地上的“陆法”体系，海洋上也应该有一个“海法”体系［4］106。中国海商法学者司玉琢认为，相对于传统的“陆法”体系而言，中国的“海法”体系应该包括七大门类：海商法、海上国际法、海上行政法、海洋环境与资源保护法、海上程序法、海上劳动法［5］［6］。相对于“海陆统筹”立法论而言，“海陆并立”立法论更多强调涉海法律的特殊性和中国海洋法律法规体系的构建。“海陆统筹”立法论是指在涉海立法过程中，“陆法”体系与“海法”体系相互统筹、相互联系，并不必要地在大的框架上形成一种并立的结构，在制度构建上也无须过多强调陆地与海洋的区分。②域外国家针对这一理论的研究成果较为集中，参见Sivas D A，Caldwell M R．New Vision for California Ocean Governance：Comprehensive Ecosystem-Based Marine Zoning，A．Stan．Envtl．LJ，Vol．27，2008，p209．

在国家倡议“一带一路”建设的背景下，海上交通与陆上交通之间处于一种互联互通的状态，海上交通立法未来的修改方向也必然会有诸多的制度视角是以陆地为范畴进而切入的。一方面，海上交通立法必须以中国管辖海域为范围基础，无论是从章节构建还是制度安排上，中国海上交通立法必然是调整与规范中国海上交通运输相关事务的法律规范的总和，这也意味着其规范的主要内容必然是涉海事务而不是“涉陆事务”，因此一定程度区分“海法”与“陆法”两个体系是有一定意义的；另一方面，海上交通立法中的制度构建也不应否认陆运要素的存在。在国家大力倡议“一带一路”建设的背景下，强调海陆运输的“互联互通”建设是其中的关键一环，如果人为地将海上交通运输制度与陆上运输制度割裂开来，形成许多制度断层，这种做法就不利于实现国家所提倡的互联互通目标［4］106。尤其是中国多式联运立法正在筹备规划之际，“海陆统筹”立法论的意义和其所发挥的作用会更加明显。

（二）“功能”立法论与“区域”立法论

中国涉海立法理论的另一个切入视角是以功能性立法和区域性立法为区分。所谓功能主义的立法进路，是指海洋对于人类有哪些功能，并根据这些功能进行分类，譬如“港口航运功能区、旅游功能区、工程用海功能区”，在此基础上针对这些不同的功能进行立法，如《港口法》《海上交通安全法》等［7］。相对应的，区域主义的立法论则是以各个国家的海洋管辖范围为视角进行区分，无论是属于何种功能并且这些功能应如何作用于国家海洋立法，只要国家在本国管辖范围之内制定相应的涉海立法规范，功能与功能之间完全可共存于同一部立法之中，不必细致地进行区分［8］。

中国海上交通立法的分类及制定都不同程度地受到这两个立法理论的影响。使用海上交通来完成运输、建设等活动本身即是使用海洋的一种重要方式，它还可以将海洋的功能细化成多个子功能，如港口航运功能区、工程用海功能区等。同时，中国海上交通立法的适用范围无不是以中国管辖海域为边界。除非中国与周边国家缔结相应的条约协定或国家与国家之间另有约定，中国海上交通立法的适用不可能当然地加之于管辖海域之外的公海范围，更不可能对其他国家的管辖海域发生法律效力。因此，中国海上交通立法的理论基础兼具“功能”立法论与“区域”立法论两者。

（三）理论述评与展望

面对大数据时代与中国海上交通立法之间的切合性与间隙性，有两个重要的前提性述评应给予先行的明确和交代：

第一，不同理论之间的包容度有着明显的差别。所谓包容度，是指主体正常能容纳事务的能力或程度。立法理论的包容度在于它是否有足够的解释或运用空间进而支持立法规范的变化与发展。在上述两组理论中，“海陆统筹”立法论与“功能”立法论的包容性就更为突出。“海陆统筹”立法论强调“海法”与“陆法”两者之间的辩证统一关系，这一理论认为两个体系之间是一种沟通与衔接的关系，“海法”体系中的诸多制度需要与“陆法”体系中的制度相结合。例如，2018年修正的《港口法》第七条中就提出港口规划要与其他运输方式发展规划以及法律、行政法规规定的其他有关规划相衔接、协调。①参见《中华人民共和国港口法》第七条。同时，中国目前正在积极完善多式联运法律制度研究，也正在筹备和努力打造一部完整的多式联运法律规范。因此，“海陆统筹”立法论往往能更好地与现行的立法趋势和政策相契合。相较于区域立法论，“功能”立法论的包容度更为明显。国家用海的功能总具有多重性和无封闭性，随着科学技术的发展，用海的方式和功能总是朝着多样化的方向发展，但国家管辖海域具有明显的边界性，它在国际法层面具有重要的主权性和临界性意义，这也必然意味着这一概念的包容度不可能太广。

第二，不同理论之间的可嬗变性也有着较为明显的差异。随着国家立法技术的不断提升，立法理论需要保持自身的可嬗变性以应对可能到来的新的立法要求。就目前的两组理论来看，仍旧是“海陆统筹”立法论和“功能”立法论的可嬗变性要突出一些。事实上，可嬗变性与包容度紧密相关，当立法理论的包容度较为广阔和开放的时候，其内部的诸多分支理论或相应元素的应变性和活跃性就会提升，继而会更容易随着立法技术的发展及新领域的出现而产生新的立法理论。以涉海立法中的“功能”立法论为例，它的分支与子理论可作用于全部用海过程中的各个领域，而整个功能的表达完全处于一种未闭合式的状态，只要用海功能能够呈现出新的发展与变化，“功能”立法论就会当然地将其视为是其体系中的一部分，而不问它的边界所在。因此，“功能”立法论给整个涉海法律体系的构建带来较大的延伸空间，在这个空间内进行相应的嬗变往往会带来更多的理论上的发展与创新。实际上，在政府大数据监管体系与应用之下，立法的回应与发展正在发生日新月异的变化，大数据的应用使得国与国之间交通运输的边界更加模糊，从大数据与中国海上交通立法的切合性与间隙性中，我们可以窥视出未来海上交通立法的理论发展路径和制度表达形式。

三、大数据与中国海上交通立法理论的切合性基础

大数据的发展正在逐渐影响着中国海上交通运输行业的发展。实践中，大数据已经切实地作用于各个领域，并影响着相关立法的出台和修订。大数据与中国海上交通立法的切合性在“横”“纵”两个方面体现得较为明显。

（一）横向：大数据交通治理方向中的多式联运立法

海上交通立法中的热点问题之一就是多式联运的立法制度构建，其中必然会有诸多的制度视角是以陆地为范畴进而切入的，它就不谋而合地与“海陆统筹”立法论相契合。多式联运服务旨在提升货物中转换装的便捷性和兼容性，并发展铁水、公水和空铁、公铁联运，它要求包括建设多式联运枢纽场站、物流园区以统筹铁路、公路和沿江主要港口等［9］。在大数据与人工智能发展的当下，海上交通安全监控的数据和信息都不可避免地要传输至陆地进行指挥并处理，以满足联程运输的信息交换要求，它在对多式联运的跨区域治理与信息的互联互通等问题中发挥着重要的作用，如卡口、电子警察、互联网数据传输、摄像头、感应器等。实践中，大数据在海上交通治理领域的运用也较为明显，例如船舶监控系统的智能化设计、造船施工监控装置及遥感技术中的数据采集、船舶能源系统开发的需求预测系统等，这些领域不仅有“海法”的规范要素，还有更多的“陆法”元素。因此，在多式联运立法构建的契机和衔接之下，大数据时代下中国海上交通立法的嬗变将更多地汲取“海陆统筹”立法论，并在这种沟通与衔接的基础上寻求数据法学在其中的定位。另外，“功能主义”立法论也是此次理论嬗变的关键所在。从功能的角度出发，海上交通立法规范的统称本身就是针对具体的“功能性集合”而产生的立法，大数据与人工智能这种功能在实践中的运用必然会影响所对应的“功能性立法”的修缮，也必然会影响海上交通立法理论的发展。

（二）纵向：大数据交通治理方向中的行政执法服务

除了横向地构建多式联运便捷运输网络系统中的服务需要之外，大数据交通治理方向中还涉及纵向的政府执法问题。中国海上交通立法中关于政府部门对交通活动的监管均有着单独的表述，例如《海上交通安全法》中就设专章解决中国交通运输部门对国家海上交通安全的保障和监管问题。在这两个章节中，有诸多规范和陆地安全保障紧密相连，如陆上交通主管机关组织救助的审批和其他程序性问题。①参见《海上交通安全法》第二十七条、第三十条、第三十八条。海上安全保障与海难救助两个政府性行政监管与救助行为既是陆海统筹的切实性体现，也是国家履行自身职能的行为，是众多用海方式中以政府为使用主体的重要功能之一，它们与现行前沿的涉海立法理论保持着一致性［10］。

与之相契合的是，大数据早已成为政府行政监管职能的重要表达方式之一，它能较好地附着于传统的行政监管服务体系中，并辅助它们实施。在中国涉海事务中，全国人大常委已经明确并强调建设海洋基础数据中心、推进数据整合和开发利用的重要意义，而大数据在中国航行安全保障中的运用实例也有很多，如中国对e-航海试点建设。②E-航海是指通过电子的方式，对船上、岸上的海事信息进行协调一致的收集、整合、交换、显示及分析，以增强船舶泊位到泊位的航行能力及其他相关服务，提高海上安全和安保水平。实践中，中国北海航海保障中心就曾深入推进天津港e-航海试点建设。除此之外，国内其他地区也注重政府行政监管过程中的大数据运用，如贵州省就已经在近几年的实践中成立多个大数据综合试验区、大数据产业发展聚集区、实验区，并出台了《贵州省大数据发展应用促进条例》，其内容包括对数据资源的管理、对数据资源的共享和开放、安全管理等问题。尽管贵州省并非中国的沿海省份，但针对大数据在政府职能工作中的运用进而制定相应规范的做法却可以在一定程度上给中国政府参与并管理涉海事务提供积极的借鉴，尤其是在安全保障与搜救过程中，针对涉事海域信息的处理与回应直接影响到对安全问题的处理进度与效率。

四、大数据与中国海洋立法发展的鸿沟与间隙

尽管大数据与中国海洋立法理论有诸多切合之处，并且使得它们能够得以运用于中国涉海事务的治理之中，但是这并不意味着在现阶段它便能当然地体现并安排于中国海洋立法之中。目前大数据与中国海洋立法发展之间仍有一些鸿沟与间隙。这些鸿沟与间隙体现在以下三个方面：

（一）制度的需求与涉海上位法空缺之间的对峙

大数据技术在中国的运用不能脱离法律体系的保障和支持，诸多新的实践性问题亟待法律给予回应和解决，它不只局限于中国涉海事务的处理过程中，也涉及大数据在社会生活中的广泛运用等多个方面，只是大数据制度的需求与上位法空缺之间的对峙在涉海事务里体现得较为明显。目前中国涉海法律体系的构建正处于逐步完善和发展阶段，包括《海洋基本法》在内的诸多上位法规范都正在制定和完善过程中。这些亟待出台的法律往往位阶较高，尤其是中国《海洋基本法》还具有海洋范围内的基本法属性，其位阶和效力均在全部涉海法律法规之上。以中国多式联运立法为例，中国目前尚未出台一部统一的多式联运立法，在大数据网络运用于多式联运的各个环节中，如政府监管、运输合同、支付等，必然会有很多领域上的间隙存在制度空白而无法解决。因此，在众多上位法还未正式出台或正处于积极的修正阶段时，大数据技术在调整涉海事务中的制度需求方面往往难以得到及时满足。即使能够出台相应的法律法规或政策规范，它们的位阶也往往不会太高，并且还要面临与上位法之间制度衔接的问题。因此，尽管从理论上它与涉海立法之间存在诸多可衔接之处，但要真正满足相应的制度需求，还需要更多的时间和实践。

（二）规范的起步与涉海法律法规制度成熟之间的矛盾

从大数据制度本身的发展看，它无法与现今涉海法律法规制度的发展保持“步调一致”的状态。中国涉海法律法规体系是一个庞大和复杂的系统，它既包括诸多位阶较高的法律和一部未来即将出台的基本法律，又包括其他相关的地方性法规与部门规章，其覆盖面积广阔且全面。然而，大数据立法范围内尚不存在一部效力及于全国范围的统一的法律规范，这些规范的制定目前正在逐渐地被国家政协委员所重视，正如全国政协委员朱山所提到的：“目前国内各地方陆续出台保障数据安全、推动数据共享开放的地方性法规，已经积累一定的实践经验，在国家层面推进大数据领域相关立法工作的条件已经日渐成熟。”［11］这表明目前全国范围内的大数据立法进程处于一个有利的、且正在进行的时期，而不是类似于中国涉海法律法规体系那样处于一个发展相对成熟和稳定的阶段。因此，尽管从法理上而言大数据与中国海上交通立法之间存在诸多的切合性，但是大数据立法阶段的起步性与中国涉海法律法规的成熟性之间会产生一定的间隙，这个间隙的存在会使得在涉海法律法规体系中引入大数据管理制度变得相对困难。

（三）法理研究的薄弱与涉海立法理论成熟之间的差异

大数据理论体系研究的不完善是间隙产生的另一个根源。中国大数据与人工智能技术的快速发展始于2010年之后，立法的制定与理论的研究往往与技术广泛运用于发展密切相关，且还会相对滞后地反映于技术发展的过程中。就现有理论而言，从管理学的角度来研究大数据在政府管理和安全维护中的问题相对较为普遍，如根据电子政务发展阶段的区别将政府管理服务进行1．0、2．0乃至3．0的区分，以及政府安全管理中的数据维护等［12］。与法学研究方法相区别的是，管理学的研究方法有定量的成分，这种研究方法与大数据内部的数量关系不谋而合，进而在研究方法上更多的会侧重于量化分析。因此，从法理的角度来研究大数据有其自身的局限性和薄弱性，它不能完全回避其他学科所带来的实质性影响。与此产生差异的是，中国涉海立法理论体系已经基本成型，它遍布于各个涉海法律法规之中，除了上述的两个较为前沿性理论之外，还有其他相关立法理论已经在各自法律法规的制度构建中发挥着重要作用。因此，大数据法理研究的薄弱性无法与成熟的涉海立法理论之间进行有效的衔接，从而产生一定的间隙。

五、中国海洋立法的数据化导向与表达建议

面对大数据与中国海上交通立法理论的切合性和间隙性，需要从理论和实践两个方面提出理论嬗变的导向和制度表达的方式。中国海洋立法的数据化导向与表达建议主要有以下三点：

（一）以法政策学理论为其嬗变的支柱性理论

法政策学理论意在辩证地强调法学与政策学之间的关联。在法政策学的视角下，应该着眼于法的工具性、合目的性以审视法律如何实现政策目标。同时，也应立足于政策的正当性、合法性和可行性以检视政策是否适合转化为法律。简而言之，法政策学试图在“法”与“公共政策”之间寻求一个相对平衡的衔接关系。这正如日本学者平井宜雄所指出的，“法政策学的目的，是提供一个有关法制度设计的批判与论辩的场合，法的正当性不在于权威学者的观点，也不在于最高法院的判决，而是经过反复评价、批评而不倒之实践经验，而这种实践可以通过政策的表达和在社会中的运用进行”［13］。笔者认为，这一理论应用于海上交通立法中的大数据表达是非常适宜的。海上交通立法是一种功能性的立法表达，支持这种立法的通说理论也有较好的包容度和可嬗变性。在这样的体系下，中国海上交通立法既有全国范围内统一适用的法律和行政法规，也有相应的行业规范和公共政策。但是，中国国内的大数据立法却非常薄弱，不仅没有在全国范围内统一适用的法律和行政法规，即使有地方性法规，其数量也远不能与中国涉海立法规范相比。因此，大数据在中国海洋立法中的制度表达还需要更多的实践和应用以支持成熟立法理论的出台。在这个过程中，国家有关部门可以通过政策的制定进而鼓励和引导中国大数据功能在海上交通立法中的实践运用，在此基础上检查政策的正当性、合法性和可行性，并回答和证明其是否最终可转化为法律、回答是否可以成为中国涉海法律法规中的一个规范元素。

经过法政策学理论的导向之后，大数据与中国海上交通运输行业将会形成新的“海上数据交通”模式，在政策的鼓励和引导作用下，多数先进的科技管理手段将会被纳入政策的调整范围并最终完善于海上交通安全立法中。目前在陆地运输中，这种思路已经得以贯彻，如工信部、公安部、交通运输部2018年联合印发的《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》，海上交通运输领域中也可深入地进行借鉴。

（二）以纲领化立法为其规范表达的路径

以法政策学理论为其嬗变的支柱性理论并不意味着当下中国海上交通立法中对大数据技术的规范要采取一种漠视的态度。一个国家制定一部法律可有多种体例予以表达，不同制度规范的详尽程度也可以有很大的差别。笔者认为，大数据在中国海上交通立法中的规范表达暂时要采纳一种纲领化的规范方式，抓住其中最核心的、最关键的问题进行原则上的把控即可。这些纲领化的立法规范会体现于中国即将更新和修订中的法律法规里，但不会专章甚至专部地出现于某个规范体系之中。纲领化立法是法政策学理论支柱的必然要求。以法政策学理论为大数据在中国海上交通立法的理论嬗变方向意味着立法不可能太过于细致，更多的实践性要求还要观察相应的政策是否能够真正地发挥作用，是否能检查其是否可最终转化为法律。在全国范围内大数据立法规范尚不完善的基础上，某一具体的功能性立法中却详细地铺展这种制度必然是一种不合时宜的做法。然而需要明确的是，以纲领化立法为其规范表达的路径并不是一种归宿性的表达方式，它始终还是要走到详尽化的立法体例之中，只是这个过程需要一定的实践积累，并耗费相当长的一段时间，不可急于求成。

从纲领化立法所表达的内容上看，海上交通大数据的制度规范可以体现在中国多式联运的立法体系中，但却不必无意义的进行详细的专章叙述，而是在那些可能涉及到运用大数据网络进行交通的环节中进行规范，如在多式联运中的电子单证问题，包括其效力、可流通性、签发形式和程序等问题进行规定。同时，在纵向维度上，针对安全保障过程中所涉及的各种监控设备、电子数据化的安全保障手段等问题，也可以进行相应的调整和规范。

（三）以完善海上交通立法制度为研究的根本要义

大数据时代下中国海上交通立法的理论嬗变与制度表达始终要回归到中国海上交通立法制度的完善上，这是因为海上交通运输的发展需要广泛地引入大数据技术，从而推动其深入发展。目前中国正在积极制定一部《海洋基本法》，也在修改和完善《海上交通安全法》，未来也即将论证并规划一部《海洋经济法》，涉海交通法律法规的制定和完善处于一个高度进阶的状态。此时，将与大数据技术发展相关的立法制度和相关的政策注入其中，其根本要义在于发展和完善中国海上交通立法，而不是试图影响中国大数据的立法进程。笔者认为，应始终坚持以完善海上交通立法制度为研究的根本要义，与此无关的大数据规范研究不应本末倒置地凌驾于这一目的之上。对于海上交通立法而言，规范与大数据技术相关的事务和活动是一种重要的辅助性方式，而系统地调整并规范大数据技术运用的相关规范可置于国家层面的法律制定活动中，却不必在某部功能性立法之中发挥主要作用，这也是“海陆统筹”立法论与“功能性”立法论的要求之所在。

结 语

未来中国海上交通运输行业的发展不能离开大数据技术的推动和助力，尽管当下并不是大数据立法于海上交通运输领域的最佳最成熟时期，且当下仍需数据运用实践的积累和政策的鼓励与导向，但不可否认的是，这却是未来中国海上交通立法发展的重要趋势。作为研究海商法、海洋法的学者，应该持有发展和包容的眼光，努力将新问题新领域的思考运用于涉海法律法规体系的构建过程中，为中国海洋法律制度的建设和发展贡献智慧力量。