四维一体：民族事务治理的中国经验

孙 志 香

（1．中央民族大学 民族学与社会学学院，北京100081；2．中国社会科学杂志社 中国社会科学网，北京100028）

在古今中外的多民族国家，民族事务治理历来是国家治理中重大的社会政治课题，关乎国家的统一稳定和繁荣发展。中华人民共和国成立70多年来，在民族理论创新、民族政策制定、民族工作开展等方面取得突出成就。当然，中国民族事务治理取得的成就，是建立在一套理念、制度和实践基础上的，这便构成具有特定内涵的民族事务治理的“中国经验”。从中国自身来看，总结这样的基本经验，可为进一步推进民族事务治理现代化坚定方向、提供动力；从世界范围来看，中国在民族事务治理方面获得的经验，可为多民族国家控制、缓解和解决民族问题提供借鉴。

一、中国共产党领导民族工作的独特优势

70多年来，中国共产党作为民族事务治理的领导核心，不断推动民族事务治理指导思想与时俱进，不断探索并完善民族事务治理的体制机制建设，为民族事务治理提供了坚强的政治保障。

（一）中国共产党是民族事务治理的领导核心

中国共产党的领导地位，是在中国民主革命、社会主义革命和建设、改革实践中形成的。新中国成立后，中国共产党从中国的具体民族实际着手民族事务治理，推动民族事业大发展。中国共产党带领全国各族人民一起，实现了民族解放和国家独立，进行了民族识别，各族人民翻身成了主人，共同管理国家事务；坚持加快少数民族地区经济和社会发展，最终实现共同团结奋斗共同繁荣发展；高度重视和关心少数民族文化事业，保护发展少数民族语言文字，传承弘扬少数民族优秀传统文化，加强对外文化交流；完善民族区域自治法及民族工作法律法规体系，依法治理民族事务，构建高效的法治实施体系，提升全民族法治素养。党的领导确保了民族政治、经济、文化、社会全面发展。

（二）中国共产党开创了民族事务治理的正确道路

中国共产党在成立初期就把对内实现民族平等与团结、对外实现中华民族独立与解放作为民族问题的中心任务。为实现这一目标，中国共产党团结带领各族人民，进行了艰辛探索。以毛泽东为主要代表的中国共产党人对如何解决国内民族问题进行了深刻阐释，开创了民族区域自治的正确道路。新中国成立后，中国共产党以民族平等与民族团结为基本原则进行民族识别，探索民族区域自治，不断增强中华民族凝聚力，促进了民族团结和祖国统一。改革开放后，中国共产党将民族工作的重心转移到为社会主义建设服务上来，提出“三个离不开”“两个共同”等重要思想，取得民族事务治理的突出成就。中共十八大以来，中国共产党提出铸牢中华民族共同体意识，贯彻“九个坚持”等一系列民族理论与政策，为新时代如何坚持和完善中国特色民族事务治理指明了方向。

中国共产党实行民族区域自治制度，坚持民族平等与民族团结原则，充分认识到各族唇齿相依、荣辱与共，将维护民族团结和国家统一作为最高利益；坚持民族交融，正确处理民族差异性和共同性，既尊重差异又增进一体；坚持健全法律法规体系，依法处理民族事务，保证民族工作在法治轨道上开展；加强社会主义核心价值观宣传教育，增强各民族心灵共鸣；加强对民族工作的集中统一领导，强化党政主体责任，动员全社会力量，共建共治共享民族事务治理及其成果；牢固树立“三个离不开”，不断增强“五个认同”，铸牢中华民族共同体意识，确保民族事务治理始终沿着正确的轨道运行。

（三）中国共产党为民族事务治理培养了干部队伍

中国共产党在建立之初，就十分重视培养少数民族干部，并在民族地区建立党组织。1921年，水族邓恩铭、回族马骏入党。其中邓恩铭还参加了中国共产党的创建工作，后来成为中共一大、二大、五大的代表。马骏和周恩来一起发起成立“觉悟社”，曾担任中共北京临时市委书记兼组织部长。历史证明，无数少数民族人民和汉族人民一起，为新中国成立和中国特色社会主义民族事务治理作出巨大贡献。

“做好民族工作关键在党、关键在人。”［1］299中国共产党为民族事务治理培养了一大批民族干部，为民族事务治理提供了坚强的人才保障。这支队伍坚持正确的政治方向，正确认识、科学辨别民族问题的性质，在大是大非面前有清醒的头脑；正确理解民族团结是各族人民的生命线，加强民族团结进步的宣传教育，与各族人民群众将心比心、以心换心、守望相助，维护民族团结和祖国统一；密切联系各族人民群众，保持党同群众的血肉联系，积极宣传党的民族理论与政策，贯彻党和国家关于民族工作的重要决定，团结和动员各族人民群众，做各族人民的贴心人；注重提升个人素质和专业素养，为民族事务治理奠定坚实的组织基础，推动了各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。

二、民族事务治理的有效制度供给

制度体系决定治理效能。民族事务治理需要有效的制度供给。“坚持各民族一律平等，铸牢中华民族共同体意识，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展”［2］3是一个显著的制度优势。中国特色社会主义民主制度的本质和核心是实现人民当家作主。实现各族人民当家作主，维护国家治理中各族人民的主体地位，就要坚持发挥国家制度和国家治理体系的显著优势，为民族事务治理提供有效的制度供给，将民族事务治理的制度优势转化为民族事务治理的治理效能，推进民族事务治理体系和治理能力现代化，发挥人民当家作主制度体系在民族事务治理中的重要作用。

（一）人民代表大会制度

人民代表大会制度是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。“人民代表大会制度体现国家性质、决定国家权力的来源和运行方式，在国家治理体系中回答了谁来治理、怎样治理、治理要实现什么目标等一系列根本问题”［2］231。

全国人大代表的选举体现了对少数民族权利的尊重。各民族即使达不到最低代表人口数规定的民族都可以选出一个本民族的全国人大代表。各族代表参加全国人民代表大会，充分保证了各族人民管理国家大事的民主权利，体现了民族平等原则，体现了人民当家作主，体现了社会主义民主的真实性、广泛性，确保各民族充分行使本民族当家作主的权利，各民族的合理诉求得到反映，各民族的合法权益得到保障，把各族人民团结到党的领导下，提高了各族人民建设社会主义的积极性。邀请少数民族代表深度参与立法、监督等工作，加强少数民族代表的培训，拓宽少数民族代表的信息沟通渠道，发挥少数民族代表的纽带作用。

全国人大审议制定民族法律法规为民族地区发展提供了法治保障。全国人大坚持问题导向，开展民族地区经济社会发展情况调研，积极推动新建、调整、完善相关法律法规政策等，为少数民族地区经济社会全面发展、脱贫攻坚及全面实现小康社会提供法治保障，为民族事务治理提供法治保障，推动了和谐民族关系的建立和发展，促进了民族工作的顺利推进。

人大监督督促各级政府做好民族工作。人大监督是中国最高层次、具有最高法律效力的监督。民族地区人大监督作用的行使，关系到少数民族地区民主政治建设的推进和各族人民群众当家作主权利实现的真实性，提高各族人大代表的履职能力，健全人大监督制度体制机制，有利于各级政府更好地做好民族工作和民族事务治理。

（二）中国共产党领导的多党合作和政治协商制度

中华民族一贯倡导天下为公、求同存异、兼容并蓄、美美与共的政治文化，中国共产党又有密切联系各族群众、依靠各族群众的优良传统，这是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度能够产生并不断巩固发展的基础。新中国成立后、特别是党的十八大以来，在民主政治发展中，中国的协商主体更加广泛，协商形式更加多样，协商内容更加丰富，协商制度不断完善，程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系已经形成［3］。

各族人民通过政治协商会议发挥政治协商、民主监督和参政议政的作用。在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，各族各界人士围绕团结和民主两大主题，以全体会议、专题议政性常务委员会会议、专题协商会、协商座谈会、对口协商会等形式，发挥政治协商、民主监督和参政议政的作用，实现各民族、各阶层人民正当的利益诉求。

协商民主是一种有效的民族事务治理方式。民族宗教工作是关系到民族团结和社会稳定甚至祖国统一和边疆稳固的大事。协商民主强调各族人民公开讨论、理性协商，有利于系统、综合反映各族人民各方面的意见、愿望和要求，为政府公共决策提供更全面可靠的信息；又有助于各族人民对公共权力进行监督，提升民族事务治理的有效性和科学性。作为政协系统的全国和地方各级政协民族和宗教委员会，可以对民族宗教工作进行调查研究、建言献策，指导监督相关部门的民族宗教工作，实现民族事务有效治理。

（三）民族区域自治制度

作为解决民族问题的一项基本政治制度，民族区域自治在中国的民族事务治理中发挥了重要作用。

民族区域自治实现了各民族平等参与民族事务治理和国家事务治理的权利和愿望，实现了民族平等和民族团结。在国家的统一领导下，在少数民族聚居区实行民族区域自治；少数民族聚居区的各少数民族可以选出代表参加全国人民代表大会，实现了各少数民族平等参与国家事务治理的权利和愿望，有利于调动各族人民群众建设社会主义的积极性，实现少数民族地区经济发展与社会稳定。

民族区域自治培养了一大批少数民族干部和人才，推动了民族事务治理的整体推进。民族自治地方的人大常委会主任或副主任、自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行民族区域自治的民族的公民担任。民族自治地方的政府的工作人员，由合理比例的实行民族区域自治的民族和其他少数民族公民担任［4］。民族自治地方录用公务员时，要优先考虑少数民族考生。通过各项有力措施，培养了一大批少数民族干部和人才，为民族区域自治地方的民族事务治理的整体推进提供了人才保障。

（四）基层群众自治制度

“基层群众自治制度，是指人民群众在党的领导下对农村村级、城市社区公共事务和公益事业直接行使当家作主民主权利的政策、法规、程序、规范的总称，是伴随新中国发展历程而生长起来的基本政治制度。”［2］231基层群众自治制度有利于实现各族人民当家作主，提高基层民族事务治理的效能。

基层群众自治制度有利于实现各族人民当家作主。基层群众自治制度中，少数民族可以依法对民族区、民族乡、民族村实行基层自治，有利于调动各族人民群众参与的积极性，实现基层民主的广泛性和真实性。实践证明，基层群众自治制度，保证了各少数民族权利的实现，解决了各族人民群众的民主发展问题，实现了各族人民群众广泛有序地参与基层民族事务治理，基层群众自治制度是推动社会进步的巨大动力。

基层群众自治制度有利于提高基层民族事务治理的效能。基层群众自治制度是人民当家作主制度体系的一项重要内容。基层社会治理着眼于最基层各民族人民的利益，坚持自治、法治、德治的联动，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的理念，能够最大限度地增加社会和谐因素，促进民族交往融合，实现民族团结，促进民族地区发展。

三、马克思主义民族理论的中国化实践

中国共产党成立以来，一直高度重视民族问题，在民主革命、社会主义建设、改革和发展的各个历史时期，顺应历史发展潮流，植根中国大地，团结带领各族人民，实现马克思主义民族理论中国化，不断推动中国特色民族理论与政策创新性发展。实现了民族事务的有效治理，取得了民族地区经济较快发展和社会较为稳定的重大成就。

（一）民族平等与民族团结原则的基本确立

新中国成立初期，百废待兴，民族事务治理承受着来自国内外的多方面压力，形势十分严峻。在国际上，某些国家企图通过破坏中国各民族关系，阻扰中国国家统一和社会稳定。在国内，民族地区的社会经济发展不平衡，有些民族地区还存在民族压迫政策，各民族之间互不信任，隔阂很深；有些地区民族问题与宗教问题交织在一起，民族事务治理异常复杂。面对上述形势，中国共产党人坚持民族平等和民族团结原则，开启了马克思主义民族理论中国化进程。

马克思主义主张各民族在社会生活的各个领域完全平等。民族平等也是中国共产党民族理论与政策的基本出发点和最终归宿点。中国共产党主张“对国内各民族，给予平等权利”［5］，更改带有民族歧视或侮辱少数民族的称谓，坚决清除历史遗留的任何关于民族歧视的有形和无形痕迹，全面推行民族区域自治，大量培养和使用少数民族干部，为民族区域自治和社会主义建设提供了有利条件。

民族团结是马克思主义处理民族事务的基本原则。新中国成立初期，为了实现民族团结，疏通民族关系，中国共产党派遣多个访问团到少数民族地区，也组织少数民族参观团到内地学习；检查民族工作，坚决反对大汉族主义和地方民族主义，反对民族分裂主义；尊重并保护少数民族语言文字、风俗习惯和宗教信仰，实现各民族共同发展、共同进步。

（二）中国特色社会主义民族理论的不断丰富

改革开放以后，党的工作重心转移，党和政府的民族事务治理面临新部署和新格局，马克思主义民族理论中国化进一步丰富和发展。

以邓小平同志为主要代表的中国共产党人，实现了马克思主义民族理论中国化的新发展。这一时期，中国共产党科学概括和总结了社会主义初级阶段民族关系的本质和规律，深化了对社会主义初级阶段民族问题的正确认识，制定《民族区域自治法》，抛弃了“以阶级斗争为纲”和“民族问题的实质是阶级问题”［6］等错误观点，指出只有以经济建设为中心，才能逐步解决少数民族地区发展中的各种问题，大力培养少数民族干部，坚决反对大汉族主义和地方民族主义，旗帜鲜明地反对民族分裂，维护祖国统一，有效处理了民族事务。

以江泽民同志为主要代表的中国共产党人，实现了马克思主义民族理论的与时俱进。这一时期，在苏联解体、东欧剧变的背景下，中国共产党人强调民族团结、祖国统一和社会稳定是各族人民的最高利益，反对境外敌对势力的民族分裂活动，坚持正确的宗教政策；以经济发展为核心，适时提出西部大开发战略；强化民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度；大力培养德才兼备的少数民族干部，提出“汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各少数民族之间也相互离不开”［7］，维护了祖国统一和民族地区的稳定。

以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人，实现了马克思主义民族理论的创新性发展。这一阶段，中国共产党把民族团结进步事业作为中国特色社会主义伟大事业的重要组成部分，坚持用发展少数民族地区经济来解决民族地区的所有问题；完善民族区域自治制度，发展社会主义民主政治；促进各民族交往，构建平等团结互助和谐的社会主义民族关系；大力做好培养、选拔、使用少数民族干部和各类人才的工作；强化各族群众“对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同”［8］，确保民族事务治理沿着科学的轨道平稳进行。

（三）新时代中国特色社会主义民族理论的创新发展

中共十八大以来，中国特色社会主义民族理论进入新时代，中国的民族理论进一步创新和发展。

1．深化对中华民族多元一体格局的认识，铸牢中华民族共同体意识

多元一体是中华民族的显著特征，是中国发展的巨大优势。新时代，中国共产党创新性地提出铸牢中华民族共同体意识，共同建设各民族共有精神家园。这是中国共产党对几千年历史演进规律的科学把握，铸牢中华民族共同体意识成为新时代民族事务治理的主线。

2．进一步强化民族团结

民族团结是马克思主义民族理论的基本原则，也是中国共产党处理民族事务的基本原则。新时代，要“像爱护自己的眼睛一样爱护民族团结，像珍视自己的生命一样珍视民族团结，像石榴籽那样紧紧抱在一起”［9］，要将民族团结作为战略性、基础性、长远性工作来做。

3．民族区域自治制度建设日臻完善

实行民族区域自治，是对马克思主义民族理论的运用和发展。中国共产党遵循马克思主义关于国家和政权建设的总原则以及民族平等的基本原则，创造性地在中国实行民族区域自治，使民族自治与区域自治结合起来，既是对中国传统治理体系的超越，也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。民族区域自治制度有利于实现中国各族人民的根本利益，必须长期坚持和不断完善。

四、历史文化资源的发掘和运用

在中国古代的民族分布格局中，少数民族主要集中于“差序格局”的外围地区，民族事务治理形成了独特的格局，并积累了丰富的历史资源。近代以来，随着外敌的入侵，中华民族的民族意识开始觉醒，并经历了复杂多变的历史过程，最终形成了独具特色的民族事务治理格局。新中国成立70多年来，中国共产党将中华民族的丰厚遗产应用于民族事务治理之中，实现了民族事务治理的长期基本稳定。

（一）“大一统”的政治治理之道

中华民族5000年的发展史就是一部各民族追求“大一统”的历史。“大一统”思想在中国古代源远流长，最早可以追溯至夏商周时期，正式提出于《春秋公羊传》。《公羊传·隐公元年》：“何言乎王正月？大一统也。”［10］作为体现中国传统价值的“大一统”思想，是一个内涵丰富、整体性、系统性的思想体系。“大一统”包括地理概念的“天下”一统、政治制度的一统、思想文化上的一统等。大一统“既是历代封建王朝治理国家的一个重要工具，也是国家治理自身的重要内容”［11］。“大一统是中国之轴，失去了大一统，中国也就失去了整体存续的基础与价值。”［12］

“大一统”有利于正确处理民族认同与国家认同。从春秋战国时期的“大一统”思想萌芽到秦始皇统一六国“大一统”思想最终确立，再到汉武帝采纳董仲舒的建议实施“罢黜百家、独尊儒术”的政策。自此，“大一统”跳出了单纯的政治实体领域，升华为一种价值观念，植根于中国人的心里，内化为中国人的文化信仰。中国传统的大一统思想在处理民族关系方面，主要体现为华夷一统思想，其实质就是多民族的统一。中国古代以华夏文明为标准来区分“华夷”，然而，“华夷之辨”与“华夷一统”却是不断变化的，对本民族的民族认同和对王朝国家的认同，在交织中发展变化，但总体来说，正是因为“大一统”内化为中国人内心的信仰，对“一统”的认可，塑造了民众的爱国主义情怀，有利于民族认同与国家认同的和谐发展。鸦片战争以来，随着外敌的入侵，中华民族意识觉醒，“大一统”始终“是中华民族大团结的思想基础和政治制度的规约力量，也是我国统一多民族国家建设的政治文化基因”［13］。在中国这样一个地域辽阔、民族众多的国家，新中国成立以来，中国共产党能够长久地保持国家统一和民族团结，其重要原因之一就是充分利用了“大一统”的思想传统，合理地处理了国家认同和民族认同的关系。

“大一统”有利于正确处理民族自治与国家统一。中华民族自古以来就深切地认识到民族团结之利、国家统一之福。只有“大一统”的民族融合，才能实现民族团结与国家富强，才能真正实现民族自治与国家统一。“多民族的大一统，各民族多元一体，是老祖宗留给我们的一笔重要财富，也是我们国家的一个重要优势。”［14］新中国成立以来，中国共产党不断汲取“大一统”的历史传统，实行民族区域自治，在民族区域自治与国家统一之间找到了平衡点，推动了民族工作的发展与国家的统一稳定。

（二）“因俗而治”的地方治理方略

“因俗而治的名称虽自汉朝时才有，但作为一种整合多民族国家的方式始于夏，后被各朝所沿袭。”［15］“因俗而治”实现了中央和边疆地区的有效治理。“大一统”是中国一直以来的历史资源，中央集中制是其重要的政治特点，但“大一统”的政治秩序内部绝不是均质化的统一管理制度。由于中国的疆域非常辽阔，统治者管理“核心”区域主要采取郡县制的方式，管理“外围”区域主要通过朝贡制度或分封制的方式。不同区域甚至不同民族的不同的治理方式体现了“因俗而治”的特点，实现了对中央和边疆地区的有效治理。新中国成立后，中国共产党充分吸收利用“因俗而治”的优良传统，对中央和边疆地区因地制宜，保证了中央和地方的经济社会发展，维护了民族团结和国家统一。

民族区域自治制度是对“因俗而治”的继承和超越。中国共产党在长期的民族事务治理实践中，不断将马克思主义民族理论与中国的民族事务治理传统等具体状况相结合，摒弃了苏联模式，否定了民族自决，在维护民族团结和国家统一的“大一统”历史资源下，找到了民族事务治理的制度即民族区域自治制度。民族区域自治是新中国的一项基本政治制度，既有对“大一统”而又“因俗而治”政治传统的内在继承，也有对“大一统”而又“因俗而治”政治传统的全面超越［1］73。民族区域自治制度对于民族发展和国家统一具有重要的理论和现实意义。

（三）“和合共生”的文化治理理念

中华民族的历史就是一部“和合”的民族发展史。“中华文化崇尚和谐，中国‘和’文化源远流长，蕴涵着天人合一的宇宙观、协和万邦的国际观、和而不同的社会观、人心和善的道德观。在5000多年的文明发展中，中华民族一直追求和传承着和平、和睦、和谐的坚定理念。”［16］

中华民族的特点是和而不同与多元一体。和而不同承认差异性与不同，又将其统一在一个相互依存的有机体中，并肩发展。和而不同承认社会的差异性，认为社会是由民族、文化、性别、出身等不同的群体构成的，各群体和而不同，和合共生。中华民族包含56个民族，各民族的语言、文化和宗教信仰等形成自己独特的特色，但都会和合到中华民族大家庭，最终形成中华民族多元一体格局：“一体包含多元，多元组成一体；一体离不开多元，多元也离不开一体；一体是主线和方向，多元是要素和动力，两者辩证统一”［17］。“多元一体”与“和而不同”具有相同的内核。“多元”是一体中的多元，是在中华民族统一体中的各民族；“一体”包含多元，是各民族组成的中华民族一体。“多元一体”既体现了充分尊重“多元”，坚持各民族共同团结奋斗共同繁荣发展，又凸显了高度认同的“一体”，不断同心聚力，铸牢中华民族共同体意识。中国共产党在坚持和而不同的同时坚持多元一体，在充分尊重各民族的差异性的基础上，坚持铸牢中华民族共同体意识，其体现了中国共产党博大的胸襟与清晰的目标，使中国的民族事务治理能始终沿着正确的方向前进。

结 语

民族事务治理是一个复杂的系统化过程，包括系统的输入、输出和反馈等过程。坚持党的领导、有效的制度供给、科学的理论指引和深厚的历史资源是中国民族事务治理成功的四个重要经验。中国共产党的领导是中国特色社会主义民族事务治理的根本保证，中国共产党是民族事务治理的领导核心，是各项制度顺利推进落实的组织保障。有效的制度供给是民族事务治理顺利推进的制度基础，为民族事务治理提供了路径遵循和制度规约。马克思主义民族理论及其中国化的成果为民族事务治理提供了理论遵循与行动指南。深厚的历史资源为民族事务治理提供了可资借鉴的经验，培植了民族事务治理有效的制度体系和科学的理论。