转型期基层治理法治化的逻辑与路径——以广州为例

□ 姚迈新

在中国，基层治理一般指的是对基层社区（指城市街道社区和农村镇村社区）的管理与服务。从根本上来说，所谓基层治理，“乃是一个政治框架或政治结构之中最基层的权力运作过程”，最终要表现为国家治理方针、政策在基层执行与落实的过程，目的是通过基层权力（正式权力和非正式权力）的运作，为基层社区提供稳定充足的公共物品与公共服务，使其维持良好的社会秩序，为社区公众营造良好的生产生活环境。

改革开放以来，尤其是进入经济社会急剧转型的新时期以来，中国基层治理在取得显著成就的同时，也面临着不少新挑战与问题。党的十八届三中全会以来，我国开始了新一轮基层治理探索创新，基层治理进入快速发展的轨道，但人民群众对美好生活的向往，不断增长的物质文化发展的需要，以及对基层社会公共服务的需要不断增长。与此同时，基层社会矛盾问题也日渐复杂化、多样化，包括交通拥堵、资源枯竭、老龄化严重、留守儿童数量庞大、环境污染等问题层出不穷，而群体性冲突、网络侵权纠纷、涉外纠纷等新型矛盾纠纷也频频出现，基层治理态势日趋严峻。本文将从理论层面研究我国基层治理法治化的逻辑与路径，并结合广州基层治理的实践，分析其中存在的深层次问题，进而提出提升广州基层治理法治化水平的举措。

一、转型期基层治理的法治逻辑与路径解析

在当今中国，夯实党和政府执政基础的关键在基层社会，把基层治理作为改革探索的重要路径，用“摸着石头过河”的探索精神，研究总结基层治理的内在逻辑与路径，为中国社会转型发展积累宝贵经验，有利于适应中国经济社会等各项事业的变革和发展，规范治理行为与实践，“做活存量，做多增量”，从而追赶发达国家的社会治理现代化步伐，为实现党的十九大报告所提出的“决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利”目标筑牢根基。

（一）基层治理的法治逻辑

从党的十一届三中全会确立的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针到党的十九大报告中提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”依法治国方针，中国的法治进程提速并不断深化。在这一过程中，法治在中国基层治理中的作用得到了彰显，法治逻辑成为基层治理实践的重要遵循。所谓法治逻辑，就是指基层政府在管理地方事务，包括地方经济文化事业和社会事务等工作的时候，始终将法治和法治思维融入到基层治理的一言一行、一举一动之中。为了保证基层治理的法治逻辑落到实处，各地纷纷采取了一系列措施，包括提高法治建设在领导班子和领导干部绩效考核中的比重；将运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力和水平作为各级干部选拔任用的重要标准等等。当前，伴随依法治国方略的提出，各级地方党委和政府越来越多地强化法律和法制规则在官方话语、行动体系中的重要作用，法治逻辑开始逐步成为基层治理的重要逻辑，一定程度上削弱了依靠“红头文件”为基层政府取得治理“合法性”的做法，也改变了以往法治缺位的现象。

研究当前中国基层治理问题，离不开对其内在逻辑的分析与推演。在强调法治逻辑是新时期中国基层治理的最重要遵循的同时，不可忽视一个“实然”现象，即在基层治理的实践中，不少地方政府还在遵照“经济逻辑”和“政治逻辑”开展工作。

一方面，基于经济学中关于地方政府“经济人”的假设，在部分学者的视野中，经济逻辑是基层地方政府治理行动的主要逻辑，“基层政府公司化”生动形象地概括了一些基层政府以追求经济增长为最高动力的事实。在中国进入改革开放的历史时期以后，全党的中心工作被定位为经济建设，地方政府官员往往孜孜以求的目标便是：发展经济，推动GDP 和财政收入的快速增长，获得突出的经济发展业绩，间接赢得升迁提拔的“政治资本”。在经济逻辑的指引下，地方政府将经济发展作为第一要务，尽最大可能追求地方经济效益最大化。这在一定程度上淡化了法治、社会公正、民生等事项在基层治理中的功用，导致社会建设滞后于经济建设。

另一方面，在中国基层治理实践中，面临“创城、创卫、治污、治霾……”等各项工作任务时，通常采取整合式治理方式，主要表现在：在非常短的时间内，打破条条块块的分割，调动各方力量，借助舆论宣传形成基层治理压倒性态势，针对工作任务进行集中治理。从效果来看，往往能以雷厉风行之势，取得立竿见影之效，在基层治理中发挥一定的作用。由于这种治理方式“疗效显著”，一些基层政府习惯于通过发放“红头文件”的方式，来替代法制与规则的治理，但不可忽视的是，短期的基层治理效果往往伴随着长期的隐忧，基层治理的根本性、症结性问题并没有得到真正的解决。

综上，在基层治理的逻辑遵循方面，笔者主张法治逻辑高于政治逻辑和经济逻辑，虽然一段时间内，经济逻辑仍然处在压倒法治逻辑的“上风”，但基于依法治国，以及与国际接轨等因素的考虑，基层治理中经济逻辑的冲动终将得到有效遏制，追求经济发展首先是在法治层面上进行的，否则必然导致市场失灵和法制失效。而政治逻辑的推行也离不开法治逻辑的支撑，突出表现在两个方面：一是要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，二是党要依据宪法法律治国理政。可以预期并作出基本判断的是，未来基层治理最理想的状态是：法治逻辑是基层治理的基本框架，经济逻辑和政治逻辑都必须受到约束与监督，在这一基本框架内发挥作用。

（二）基层治理的法治路径

当我们观察当前中国基层治理的基本路径时，如果不局限于党和政府治理的基本框架，分析的视野将大大扩张，实际上，行政能力和公众参与程度、法治化程度是影响中国基层治理水平的关键因素。

第一，依靠行政能力来治理基层社会，意味着在基层强化以行政机构为主体的治理结构。福山曾经指出，为了提升国家治理能力，可以在制度供给端设计一些能够提高国家治理能力和。扩大执法范围的制度，例如，对政治制度加以改进和完善，重新设计公共部门的组织和管理模式等等。当前，中国基层治理工作主要还是依靠行政力量来推动，在当前受西方治理理论和实践影响的情况下，发挥市场、社会力量和政府部门等的协同治理，也必须依赖政府的指引和整合，政府行政职能无限化成为中国基层治理的突出特征。因此带来的直接结果是，每当社会出现矛盾和纠纷，基层民众就会循着“有问题找政府”的思维模式，向政府部门寻求解决方案，给政府公权力部门带来许多难解的治理问题，也导致基层治理陷入诸如“共谋”、“目标替代”和“选择性执行”等困境之中。

第二，以公众参与来弥补公权力部门行政能力的不足，成为当前基层治理的一种新动向。著名学者托克维尔和福山的研究不约而同地指向一个核心观点：乐于结社的地区更容易为社会带来繁荣与强盛。“结社”即为公众参与的一种常见形式，公众参与基层治理，即政府将原先公民让渡的部分治理权利，交还给基层群众，为公众参与提供渠道和途径，让他们参与到基层治理的各项事务中来，尤其是参与到政策的制定中来。借助公众参与这种方式，一方面可以提高决策和治理的效果，另一方面能够帮助基层群众学习“政治生活的技巧”，成长为合格的公民。当下的中国社会，正日益强调公众参与、社会组织在基层治理中的积极作用，但倡导社会参与的基层治理同样也面临着诸多难题，包括：不同利益群体之间的博弈与对抗，社会参与治理的途径多样化程度不足，“维稳”与“维权”两个治理目标之间发生冲突等。

第三，在基层治理实践中引入法治的力量，对行政能力和公众参与治理模式是一个有效的补充。法治的作用体现在，使基层社会诸多事项可以借由法律来进行调控，使许多矛盾和纠纷的化解能够步入制度化、法治化的轨道，从而克服行政组织间的结构性难题，为公众参与开辟正式的渠道和空间。党的十八届四中全会提出要“推进基层治理法治化”，意味着法治的力量对于维护基层社会改革发展稳定大局，对于建设活力与秩序兼具的基层社会具有十分重大的意义。

在基层治理的路径选择方面，笔者认为，行政能力、公众参与和法治三者不可或缺，但在基层治理的实践中，法治从某种意义而言能够赋予行政能力、公众参与更多的“能量”，没有基本的法治环境，行政治理与公众参与的绩效都会大打折扣，法治的作用是无可替代的：一是提供完善的产权保护和稳定的政策环境；二是为社会矛盾的化解提供制度性的平台和通道；三是抑制基层政府的“选择性执法行为”；四是使公共资源和公共利益的保护有法可依；五是促使基层群众“依规参政”。

（三）发挥法治在基层治理中的主导作用

当前，在全面依法治国的时代背景下，突破基层治理中法治化实践面临的“困境”，进而突出基层治理中法治要素的作用，显得尤为重要。发挥法治在基层治理中的主导作用，从根本上说就是运用法治实践与法治思维为社会的和谐稳定保驾护航。和谐社会的最终落脚点是基层，必须把依法治国的各项要求落实到基层各类组织和个体。用法治思维和法治方式深化基层改革、推动基层发展、化解基层矛盾，尤其在领导班子和领导干部绩效考核的过程中，要把是否能够长期坚持基层法治建设作为考核的重要指标，并逐步提高其在绩效考核中的比重。从基层执政者一方来说，把要依法执政和依法行政共同予以推进；从基层群众的角度来看，则要积极提升法治素养，依法办事，主动运用法律思维参与和推动基层治理。

综上所述，无论从基层治理的逻辑框架来观察，还是从基层治理的路径框架来进行分析，遵循基层治理的法治逻辑和路径，有利于发挥法治在基层治理中的主导作用，克服其他逻辑及路径的内在缺陷与显在弱点。

二、广州基层治理法治化的成效与问题

基层治理法治化对处在转型期的中国有着特别重要的意义，具体到广州这座超大型城市，只有树立起现代法治理念，营造现代法律体系，以法治方式加强和推进基层治理工作，才能保证基层社会的和谐稳定，筑牢党的执政基础。

（一）广州基层治理法治化成效显著

基层社会治理法治秩序的形成，客观来说，需要具备两个基本条件：一是形成了系统、充足而完备的法律体系，使得基层治理法治化有着取之不竭的治理资源；二是基层社会治理所依赖的法律规范能够真正“落地”，产生实效，避免陷入治理的“内卷化”，摆脱“法律越多秩序越少”的可能困境。

从第一个方面来看，近年来，广州市聚焦社会领域难点问题和矛盾所在，广泛征询社会各界的意见，审议通过了一系列地方性法规，包括了停车场条例、社会工作服务条例、生活垃圾分类管理条例、公园管理条例等等，这些“良法”的制定和实施，为广州基层社会“善治”的实现夯实了法制基础，也带动了广州基层社会治理的生动实践，使广州成为全国地方立法的“排头兵”。

从第二个方面来看，为了使法律真正“落地”，广州立足于提高立法质量和关照社会现实，使“建构性的法律制度与基层社会逐步融合”，产生了积极的效果。例如，在《广州市停车场建设和管理规定》的制订过程中，采取网络立法听证会的方式落实“民主立法”，搭建了公众参与听证的“无障碍”通道，统计数据显示，该次听证会页面曝光量超过3.69 亿，点击量超过1508 万人次，总投票数2.12 万次，提高了立法的质量。再如，针对类似“城市顽疾”的“五类车”乱象，广州制定了非机动车和摩托车管理条例，考虑到一些残疾人从事“五类车”的非法营运也是迫于生活压力，广州市加大了对这部分群体的再就业帮扶工作，使得相关条例的实施能够最大限度地保障民众福祉，使社会公众能够共享改革发展创新的成果，从而促进了法律的实施。

为了推动基层治理的法治化实践，近年来广州在建设法治政府、法治社会上不懈探索，取得了长足的进展，中国政法大学法治政府研究院发布的《法治政府蓝皮书——中国法治政府评估报告（2018）》显示，在全部参与评估的100个城市中，广州市名列第3，多项指标领跑全国。尤其是在党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的重大决定以来，广州在依法治市方面的探索，顺应了超大城市基层治理的核心是法治的根本要求和基本规律。基层治理法治化的基础在基层，重点在基层，难点在基层、突破点也在基层。广州正通过凝聚基层社会成员的价值认同点，赋予人们良好的期许，从而引导社会成员从自发化、分散化、碎片化的行为转化为一种社会成员集体行动模式，共逐“科学立法，严格执法，公正司法，全民守法”的美好愿景。例如，近年来广州市以一村（社区）一法律顾问工作为抓手，充分发挥律师专业、“第三方”优势，积极参与基层治理，实现全市“一村（社区）一法律顾问”全覆盖，为基层干部群众做了不少实事好事，有力推动了社会治理方式创新，在基层法治建设中发挥了基础性重要作用。此外，广州市加快推进法治强村（居）工程，全力铺开基层法治议事大厅建设，为基层依法自治和“还权于民”提供了良好的条件。同时，借助人大代表、政协委员进社区等制度设计，让法治元素贯穿于基层社会治理的全过程。另外，在广州市各基层实施以法治精神指导村规民约的制定，利用各种载体（法治文化长廊、法治文化广场、“普法”微信群等），不断加大普法宣传力度，使基层群众学法、懂法、守法和用法成为新时代的风尚。

（二）广州基层治理法治化存在的主要问题

党的十八届四中全会明确提出，要“推进基层治理法治化”，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。广州基层治理经过不断改革，取得了一定的成就，但与推进国家治理体系和治理能力现代化的目标相比，广州基层治理法治化仍存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

1.基层社会治理中地方立法与民间规范之间缺乏良好互动。广州基层治理的法制建设起步较早，正在逐步完善基层治理尤其是社区治理方面的许多空白或不足，力图适应时代发展和广州改革的需要。基层治理的法制建设涉及财务公开、婚姻家庭、社会保障、教育、医疗、基础建设、土地承包、计划生育、社会治安等方方面面的内容，较为复杂。实践中，一方面是采取自上而下的形式以规范性文件推进，这时更多地取决于立法部门的意见和态度；另一方面是根据“村规民约”或者民间规范、当地习惯加强地方立法，以求尊重当地居民长时间积淀下来的非正式制度安排。历史观察表明，由于广州城市部分基层社区带有一定的“乡土社会”的特征，以民间规范为基础的礼治秩序较为强大，“礼治”而非“法治”保有着顽强的生命力，法治秩序与礼治秩序之间的冲突与矛盾经常可见。尽管地方立法具有明显的外在强制性、可预期性和稳定性特征，但基层社会治理最理想的状态是实现地方立法与民间规范二者之间的良好互动。现状调查表明，广州基层社会治理中地方立法与民间规范之间缺乏良好互动，基层群众的普遍感受是，地方立法“冷冰冰”，而民间规范则富有“人情味”，民间规范在基层社会治理中往往存在着高度的群体认同性和权威性，这便使得法的实施遭遇深层次困境。

2.基层政府多元化矛盾解决能力有待提升。基层政府任务重、压力大，行政依据仍主要是上级的政策、命令、指示和决定，而非法定的规则。当前，广州基层治理存在的突出问题集中表现为：基层政府的治理思维、治理方式与基层经济社会发展的多元化、多样性构成了现实的或潜在的对立、矛盾和冲突。这些矛盾和冲突之中，有些应当纳入法治化治理轨道，运用法律规范予以解决，有些则属于新型社会矛盾，或称基层治理中的“法治剩余”事务，例如，人情负担重、移风易俗等事务，要求基层政府运用说服而非“压服”的方式来化解社会矛盾；再如，垃圾分类处理问题落实到基层，就必须采用地方立法、社区规范及志愿服务相结合的方式来加以应对。目前，广州基层政府工作人员在应对解决多元化的社会矛盾时，理念和方法存在着“错位”“越位”和变通不足的情况，一方面，动辄用法律规范来规制基层社会矛盾，陷入一种新型的“惰政”；另一方面，基层政府法治建设不足，法治权威不彰，在面对复杂的基层社会治理事务时束手无策。

3.基层法治资源整合尚待提高。当前基层社会事务纷繁复杂，各类矛盾与纠纷层出不穷，且相互间呈现出很强的综合性、关联性和协同性，基层社会治理态势日趋严峻，要依托各种法治资源，创新基层社会治理的法治化方式，有效应对和化解基层社会矛盾与问题。广州在推动基层法治建设跨越式发展的过程中，法治资源整合仍然面临着一些问题，突出地表现在：由于基层治理机构单元众多，且职能交叉重叠，涉法的机构如派出所、司法所、法庭等部门的相互联系与资源整合不足，基层群众涉法诉求存在得不到及时处理的现象；此外，公检法及律师等专业人才走进基层、服务基层的力度和效果有待提升；再有，“一社区一法律顾问”“一小时法律援助圈”“法律便利店”开到群众家门口的力度仍待加强。上述现象的存在，对基层公权力部门的公信力和治理效果来说，是一种削弱，因此亟需整合基层法治资源，着力打造“公共法律服务最便捷城市”，适应基层社会治理工作量大、任务重的现状。

4.基层群众的法律意识和法制观念参差不齐。据广州市统计局发布的统计数据，2019 年末，广州市常住人口1530.59 万人，城镇化率为86.46%。年末户籍人口953.72 万人，城镇化率为79.90%。相关数据表明，广州对外来人口的吸引力居于全国超大型城市前列，总体而言，按每10 万人拥有大专以上文化程度的人口数量，广州市的人口文化素质（包括法律意识和法制观念在内）在全国排名第四。但不庸讳言，广州基层群众的法律意识和法制观念分布不均，参差不齐，甚至相当一部分适龄就业人口的法制素养不高，制约了广州市经济发展水平，影响了基层社会治理过程中法治手段的运用。具体表现在：一些社区居民以为只要自己不违法犯罪就和法律无关，不懂得法律不仅调整刑事犯罪关系，还涵盖了生活、生产、政治等方方面面；部分群众重传统礼俗而轻法律规范，视寻求司法救济为畏途，每遇纠纷或冲突，基层群众往往习惯于利用人情寻找行政权力解决，或者纠缠于政府，不习惯也不善于通过司法途径来维护自身权益；部分基层社区的经济和社会文化事业发展相对滞后，使得基层社区居民缺乏寻求合法合理方式解决纠纷与矛盾的意识。

5.基层社区法治供给能力难以满足群众的需求。加强和创新基层社会治理，目标是通过制度安排、方案设计、措施选择和队伍建设等赋予基层社会更多的秩序与活力，使得基层社会在时代转型的背景之下，充分放大“自治”“共治”和“法治”的能量。基层社区法治供给能力的高低，一定程度上取决于基层社区法治服务的组织化、专业化能力水平，取决于基层社区是否具备熟悉协商、调解、司法、政策等诸多治理方法和经验的人才。对广州市街（镇）展开的专项调查表明，基层社区的法治供给与基层群众的法治需求之间存在着一定的“缺口”，表现在：一是基层治理法治化建设队伍滞后，基层治理法治化建设主体的素质与能力确实有待提升。二是基层治理较为缺乏专业人才。基层社区的治理需要专业的人才，不仅涉及公共事务的管理，纠纷的解决，法律知识的应用，并且需要综合素养高、专业性强、现代化管理能力强的各类人才作为基层社区工作者来充实队伍。广州基层社区工作队伍的法制素养仍有待提升。三是基层执法机构权力重叠问题依然突出，执法追责机制没有建立，执法程序不规范问题表现明显。

三、提升广州基层治理法治化水平的路径

“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”针对基层治理法治化实践中存在的问题与困境，广州市应当以党建为引领，深化基层治理法治服务供给侧改革，重视基层法治“最后一公里”建设，提升基层治理法治化水平。

（一）发挥基层党组织的战斗堡垒作用

作为一个组织化、系统化、政治化严密的政党，中国共产党的基层党组织是基层治理法治化的重要保证，基层党组织的战斗堡垒作用发挥得如何，直接关系到基层治理法治化的成效。作为超大型城市的广州，要健全适应基层治理法治化要求的基层党组织体系，包括做好以基层党组织为核心的基层组织配套建设，着力扩大党组织覆盖面，抓好非公有制经济组织、社会组织等薄弱领域的党建工作，做好城乡结合部、流动人口聚集地等社情复杂地域的党建工作等等，切实解决好一些基层党组织软弱涣散等问题，使得广大基层党员干部不断提高运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾的能力，带动基层群众提高学法和守法的意识，同时，加强基层党组织自身法治化建设，依据法律规范来管理基层各项事务，推动基层治理在规范化、法制化轨道上健康有序运转。

（二）与时俱进推动基层社会“建章立制”

处在改革开放前沿阵地的广州，社会经济形势复杂多变，各种基层社会矛盾与问题相互交织。广州多年来对外来人口具有持久而强大的虹吸效应，2019 年常住人口达到1530.59万人，给基层治理带来极大的压力与挑战。此外，基层社会时刻处在运动变化之中，信息时代的来临更是加剧了变革的速度，面对广州市调节基层社会秩序的法律条文带有一定滞后性的现状，必须不断地提高立法技术，不断强化修法程序，特别是在流动人口管理、特殊人群帮教、虚拟社会管控等领域要加快立法的步伐，增加基层治理法治化的确定性、协调性和统一性，最大限度、与时俱进突破法律滞后的瓶颈制约。

(三)实现对公共权力的规范与约束

对公权力部门而言，所谓“法定职责必须为，法无授权不可为”。广州要将基层治理纳入法治化轨道，必须以约束和规范公权力为重点。具体来说，包括加强对基层政府的规范性文件进行审查和监督，确保其合法性和合宪性；基层涉法部门如法院和检察院等应当依法独立公正行使审判权和检察权，对任何党政机关和领导干部违法干预司法活动的行为进行干预和抵制；加强各种类型的监督（党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督等），强化对基层政府依法行政的约束和保障等等。尤其是对基层治理中出现的各种政府创新行为，要强化在法理意义上的“合法性”约束。

（四）构建权利和义务关系明晰的治理机制

广州在推进基层治理法治化的进程中，要在各项管理规范中体现明晰的权利与义务关系。如果权利义务不明晰，参与基层治理的各方主体的权力半径与义务边界无法确定，相应的治理责任也无法产生。落实到具体做法时，要理顺政府与市场、政府与社会的关系，合理划分政府、市场与社会的权力边界，实现基层治理权责关系明晰化、法治化，提升社会治理效能，使各方主体能够有序参与到基层治理的过程中，实现基层治理在法治轨道上相互补充和有序运行。

（五）营造和培育基层法治文化

基层治理法治化进程中，必须着力摒弃“人治”观念，避免出现将法治形式化、手段化和部门化等错误倾向；基层治理法治化的推进，应当树立全员参与的观念，加强基层法治文化建设，弘扬社会主义法治精神，推动法治宣传进一步向基层延伸。“法律是成文的道德，道德是内心的法律”，有必要在法治文化的宣传与培育过程中，弘扬中华民族的优秀传统文化，增强法治的道德底蕴，以道德滋养人们的法治情怀。广州在具体做法上，要更加积极地打造面向基层群众的法治文化阵地，借助法治讲座、法律咨询等平台或形式，为基层群众及时提供快捷有效的法律服务，提高他们的法律意识和维权意识等。