政府网络信息公开存在的问题及其治理——以新冠肺炎疫情防控为例

韩 菲

（华东师范大学 马克思主义学院，上海 200241）

政府信息公开有广义和狭义之分，狭义的政府信息公开是指“行政机关主动或依申请公开在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”[1]广义政府信息公开内涵和外延大于政务公开，要求政府公开在治理过程中所掌握的各种信息[2]。政府网络信息公开是指政府借助网络进行广义上的信息公开，具体而言政府部门运用互联网技术，在门户网站、移动客户端、微博、微信等社交媒体公布治理过程中掌握的信息。政府管理和服务双重职能，决定其网络公开信息的多样性。与传统的信息公开相比，网络的及时性和广延性使得政府公开的信息能够更便捷地服务更广泛的群众。政府网络信息公开依靠信息技术，与政府网络治理不仅具有相同的外在驱动力，还具有内在的一致性。

互联网信息技术的发展，为政府各项工作提供技术支持，为政府发声开辟新平台，为人民群众的政务信息获取提供极大便利，为群众与政府沟通提供新的途径。网络社会作为现实社会的写照，网民在网络治理过程中的主体作用逐渐增强。网民通过互联网，对公共突发事件表达关注，通过各种线上线下等方式参与公共危机的治理，这在2020年抗击新冠疫情过程中得到突出体现。如何正确应对网民的表达、参与热情，积极引导网民正向作用的发挥，成为政府提高网络治理能力必然要思考的问题。

一、政府网络信息公开存在的问题

（一）政府专业化能力不足致使制度失灵

政府信息公开的程度代表着政府善治的透明性，信息公开的程度越高，透明性也就越高。中国政府一直致力于透明性建设，从顶层设计到具体实践，不断推进政府网络信息公开事业的发展[3]。2019年新的《政府信息公开条例》的颁布和实施，进一步明确了信息公布的主体责任，提升政府公开的工作质量，使得政府信息网络公开能够在制度的保障之下有效推进。在2020年抗击新冠疫情的过程中，我们看到在突发事件面前政府网络信息公开还存在进一步提升的空间。

1.失语导致“信息孤岛”。政府“失语”使得信息的共享难以实现，导致甚至加剧“信息孤岛”。就“信息孤岛”的成因学界有过不少讨论，有学者从技术和非技术两个层面进行分析[4]。就技术层面而言，信息系统、软件系统、数据库之间未能有效关联，不能实施互联、互通和互操作，社会信息化的不够完善阻碍信息共享、业务协作，不同类型、不同领域的数字资源分散独立、相互封闭。政府信息技术能力不足，依赖传统信息公布的方式和方法，单向度公布公开信息，使网络信息公布流于“布告栏”“黑板报”“广播站”等简单形式。就非技术层面，政府信息供给意愿不高，提供有限网络信息资源，与服务对象缺乏有效互动。对此有学者从权力互动的视角作了较为深入探讨，认为这是一场社会权力和国家权力的博弈[5]。

2.失信易陷“塔西佗陷阱”。面对公共突发事件，政府网络信息公布时间的滞后，公布内容的简略粗疏，选择性公开的策略易致网络谣言的产生。公众对突发事件的关注，通过网络集聚效应的扩大，不能得到官方权威信息的有效回应，极易促使事件向坏的方向发展，严重时会形成激烈的群体事件。网络谣言加剧政府与公民的二元对立，降低政府公信力。政府公布的信息无论真假都不会得到公众信任时，政府便陷入“塔西佗陷阱”。“塔西佗陷阱”的出现，意味政府治理危机，它是政府公信力丧失的标志，反过来又加剧了政府公信力的丧失。“塔西佗陷阱”既不利于网络实体事件的处理和解决，又瓦解社会的向心力和凝聚力，威胁整个国家的良性运行，增加社会风险。为避免“塔西佗陷阱”，政府网络信息公开工作需要注意“不可失语”“不可妄语”。政府网络信息公开在突发事件面前需要做到及时准确、公开透明，更需要在日常工作中积累信任，赢得人民的好感和支持。面对突发事件，政府网络信息公开要讲究及时性和准确性，把握第一时间，用权威信息回应舆论关切，抢占舆论阵地，控制网络谣言的传播。尤其强调政府网络信息公布的数据要真实可靠，各级政府对于核心事件、关键要素要统一口径。对于公民关心的热点问题，要给出及时有效的回应，杜绝假大空的言论。对于一些模糊认识，要及时宣传廓清认识，邀请专业人员，打破错误认知。

（二）公众非理性行为加剧网络治理难度

互联网技术打破传统的政府信息垄断，将公共事件的全过程置于传播生态链中，见证者与参与者都能够以较低的门槛参与信息的生产、传播和接受[6]。多元的主体参与，多样化的发声渠道，网络世界的虚拟化，加剧网络空间的非理性行为。具体表现为公众情绪消极化、负面认知偏执。

1.公众情绪消极化。信息与情绪有着密切关联。根据情绪认知理论，信息是情绪的诱因，当信息不能满足主体基于经验和预判而产生的必要信息需要时，消极情绪便会产生。[7]网络社会去中心化、多元性、交互性的特点，促成情绪扩散与传递。在互联网时代，诉诸情感和基于个人信念的表达比陈述客观事实更能影响他人[8]，这就是所谓“后真相”。互联网通过直观的形式、多样化的平台，加速消极情绪传播。这些消极情绪以焦虑、愤怒、怨恨等形式出现在自媒体平台，通过夸张、戏谑音频、视频效果吸引公众眼球，加剧矛盾与冲突，增加政府社会治理的难度。政府网络信息公开面对充斥焦虑、愤怒、怨恨的受众，将难以达成预想的信息沟通效果。

网络谣言助长公众的消极情绪，反过来消极情绪又加剧网络谣言的产生。政府网络信息公开严格遵循科层制下层层审批的信息发布流程，造成官方权威信息的失语。统一模板化的“官腔”回应，政府网络信息供给中的“一对多”模式，难以满足公众的个性化需求，造成公众消极情绪滋生和蔓延。

2.负面认知偏执。网络信息技术为公众接受信息提供了广阔渠道。互联网上充斥海量信息，真假难辨。信息制造者的利益不同，对同一事件的立场、观点各异。网络世界的信息呈现碎片化、不确定性、情绪化的特点。互联网时代对公众的批判思维、科学素养和理性认知提出更高的要求。主体成长环境、教育背景、认知偏好的不同，存在着理解能力、认识能力的巨大差异。受网络负面情绪的影响，公众容易限于负面认知偏好。公众负面认知表现为：在复杂公共事件面前采取简单化认知方式，非黑即白的认知惯性，阻碍认识深入；对政府官方信息采用“有色眼镜”的关注方式，存在不信任、误解、阴谋论的思维倾向。[9]此外，公众负面认知的解决存在实践上的困境：政府发挥网络舆论正向引导功能时常采取加大正面信息曝光度，采用删帖、关停、封堵等控制手段围追堵截民间负面认知和情绪，这些简单粗暴的网络舆论管控手段往往会激化情绪、加重公众负面认知。

（三）泾渭分明的网络媒介环境

网络世界虚拟社会现实，在扁平化的空间布局中最大限度聚集官方和民间意见的表达。按照主体意识形态的强弱，可分为两大类：借助传统主流媒体网络平台和官方运营的“三微一端”，构成“体制内舆论场”。体制内舆论场主要以宣传和引导功能突出的国家机关等公权力部门为主体，从事宣传党和政府意志，传递社会主义主流价值观的传播活动[10]。与“体制内舆论场”相对应的是借助自媒体自发形成的“体制外舆论场”，又称民间舆论场。民间舆论场是公众基于个人意愿、自身利益和情感需要形成的民意集中地。民间舆论场主体多元、诉求各异、形态万千，真正能够起主导作用的是得到草根拥护的网络意见领袖。

体制内舆论场与民间舆论场基于自身利益相互争夺网络世界的话语权，在现实生活中存在对立和冲突。此次疫情加重了两者的对立和分野。民间舆论场借助手机、电脑等网络通讯工具，凭借其便捷性、快速性、扁平化等特点，迅速占领网络舆论高地，很快地满足公众的知情权和表达权，具有明显优势和亲民性[11]。体制内舆论场关注重点主要在更加全局和宏观的疫情防控问题，充分发挥其权威性的特点。自媒体平台为不同利益阶层的特殊需要提供平台，方便公众表达利益诉求、发表不满和抗议、发泄愤怒甚至制造谣言。民间舆论场的情绪化、非理性化蔓延加重官方舆论的治理困境。民间舆论容易受市场影响，为进行高流量竞争，容易形成不当议程。舆论形成“压力集团”，倒逼政府解决热点和争议，压力增加的同时没有相应提高政府的治理效能。地方政府的自利和短视行为更容易做出不当决策，为突发公共事件的防治制造新的困难。

二、政府网络信息公开的治理策略

互联网时代，政府各项工作的正常运转离不开信息技术。治理政府网络信息公开过程中存在的问题，必须依托当代高速发展的信息技术。科学高效运用信息技术，平衡处理政府与网络媒体的关系，成为解决问题的关键。

（一）提高政府网络信息公开专业能力

科技进步推动时代发展，政府必须与时俱进，不断提高自身综合能力，优化管理与服务。针对政府网络信息公开过程中突出存在的失语、失信问题，有必要通过优化决策、加强行政问责、完善信息互动机制，增强政府网络信息公开的时效性和权威性，提高政府网络舆情应对能力。

1.优化政府网络信息公开的决策能力。当前政府在网络信息公开中居于主导地位，决定着何时公开信息以及如何公开信息。突发事件的应对和处理往往需要专业知识和背景，这构成地方政府决策的盲点。充分发挥专业人才的作用是政府提高管理效能的前提。为提高政府决策的科学性和权威性，有必要提高专业人才在政府决策中的地位，提高专业人员的话语权。利用互联网信息技术，通过大数据打造多元信息咨询平台，完善政府决策前的信息收集与分析处理工作。借助多元信息咨询平台，实现政府与专家、一线人员、大众的信息交流与共享。特殊信息的发布和把关，必须经过专家的有效论证，确保政府网络公布信息的真实和可靠。

2.加强政府网络信息公开问责机制。健全问责机制是确保人民权力始终为人民谋利益的关键。有学者根据新修订的《政府信息公开条例》，提出完善新时代政府信息公开问责机制的具体机制，包括多元协同问责机制、全程嵌入机制、规范操作机制、理念引领机制、科学评价机制[12]。政府网络信息公开问责机制的建设需要借助一般的政府信息公开问责机制，明确主体责任，完善运行机制，搭建科学评价机制，确保问责的有序推进。具体而言，互联网在政府信息公开问责机制建设中，提供了更加丰富多元的主体，有助于形成政府主导、多元协同参与的问责机制，明确政府主体责任；移动网络的方便快捷，为问责与信息公开的衔接提供技术支持，有助于完善介入模式，推进问责过程协同信息公开各环节的紧密衔接；信息技术带来的认知革命，拓宽人们认知结构；全方位、多层次信息的获取，有助于评价的科学性和有效性。

3.加强信息反馈机制常态化建设。政府利用网络进行信息公开，发布权威信息，增强政府与民众互动，密切两者关系，是化解二元对立的关键。中央人民政府和地方政府网站互动栏的设立标志政府服务意识和互动意识的增强，是政府主动构建信息反馈机制的表现。政府需要有效回应群众关切，不能只是简单地走形式，需要切实帮助群众排忧解难。要把政府对群众的有效回应，纳入到政府政绩考核指标之中，为政府网络信息公开有效性建设和信息反馈机制完善，提供不竭动力。

4.增强政府舆情应对和舆论引导能力。政府需要更新舆情应对理念，以“封、堵、防”为核心的旧有舆情治理理念，在互联网高度发达的今天既不能及时杜绝舆情危机的发生，又可能因为“失语”造成次生舆情危机致使民众产生负面社会心态。互联网的及时性和便捷性，要求政府第一时间掌握舆情，网络舆情处置同步“嵌入”网络舆情实体事件的处置过程中。网络信息公开与网络实体事件的处理同步开展、同步部署。事件的有效处置与网络信息公布及时跟进，双方高度契合紧密衔接，平衡信息有效需求与供给的矛盾。根据事件的进展，政府网络信息公开要持续推进，增强信息透明性、真实性和有效性。政府必须直面问题、平等对话、坦诚布公回应舆论，切实改变旧有舆情防控理念。在网络信息时代，不能采取一删了之的简单粗暴手段，防止因“失语”造成的次生网络舆情，以真实有效信息的公布引导事态的良性解决。

（二）理性主体的公民性建构

互联网时代民众全程参与政府网络信息公开，不仅是政府信息的接受者和传播者，还同时参与信息再生产。公民素质关系政府信息公开的程度、范围和效果，塑造现代公民有助于完善政府网络信息公开。现代公民最基本特征是科学精神和法律意识。

1.增强公民的科学精神。首先，政府应充分利用微博、微信、短视频等渠道整合互联网线上线下资源，及时开展丰富多彩的科普教育活动，增强公众的科学素养。信息技术的发展拓宽了公民获取信息的渠道，在海量信息面前果断取舍，选取有效信息，考验公民的信息获取能力。公民熟练应用互联网信息技术，参与政府互联网信息公开互动，有利于推动政府信息公开透明化和制度化建设。社区可通过定期开展讲座、培训等方式，增强居民信息获取和信息技术应用能力。其次，开展危机管理素质教育，提高社会公众防范危机的能力。公众及管理人员容易对突发事件产生恐慌和负面认知，增强公众危机防范知识和能力势在必行。我们不仅要在大中小学校进行危机教育，突发事件的定期模拟演练，提高师生紧急状况下反应能力，还要设置危机管理专业，培养专门人才应对风险社会的需要。此外，需要对大众灌输危机意识，对体制内的人员进行系统的危机处理培训和危机公关再教育，提高他们危机应对能力。

2.增强公民的法律意识，推动政府网络信息公开在法律框架内有序开展。只有公民学法、懂法、知法和用法，才能切实发挥法律的作用。首先，开展大规模的政府信息公开宣传工作，确保公众充分了解关于政府信息公开的法律法规，明确政府网络信息公开的途径和方法。其次，进行网民参与公共生活的权利和义务教育，使公众有序进行政治参与，明确参与政府网络信息公开的底线。加强违法违规事件的惩戒报道，增强公民责任意识和规则意识。

3.民众整体认知水平和能力的提高是一个循序渐进、多方协调整体推进的系统工程。政策的制定应着眼于长远利益和社会整体利益，要全方位多角度周密思考。相关政策的推行，既要有力度打击侵犯公众利益的非法行为，又要有温度兼顾公众的实际需要和现实水平。引导、教育、规训民众非理性行为，塑造有知识、懂法律、讲道理的现代理性公民。

（三）网络舆论环境的规范性建设

营造风清气正的网络舆论环境，需要弥合“体制内舆论”和“体制外舆论”的信息鸿沟，打破信息阻塞，实现信息上传下达和双向互动，清除网络谣言产生的土壤。

1.政府及时发声，实现体制内外舆论的同步性。传统体制内的信息公布，按照从高到低信息发布梯度，即由政府最高层率先发布信息进行政治表态安抚民众，再由危机涉及的具体部门发布信息，再到危机应对现场的负责部门，最后才是专业技术人员发声。遵循上述信息发布梯度，体制内与体制外舆论在争夺第一时间的竞赛中，明显处于劣势。从高层人员到基层人员、从官员到专家、从宏观层面到微观层面、从政策层面到技术层面的信息公开秩序，不可避免地存在延误危机管控和信息走样的风险。一线专家和基层人员掌握最丰富的信息资源，能够提供准确、科学和有效信息，应该增强一线人员的话语权和曝光度。从提高政府解决危机的效能出发，有必要重新思考原有信息发布梯度，使具备专业知识的人才得到充分利用，专业科学的建议和理性的呼声得到更有效呼应。

2.平等交流，实现体制内外舆论良性互动。习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控会议上曾着重强调“提高新闻舆论工作的有效性”[13]，既要继续做好党中央最大决策部署的宣传解读，又需要完善信息发布，主动回应社会关切。为此，体制内媒体要以平等身份参与公众对话，做到不回避矛盾，积极推动问题解决。同时，体制外声音的存在有助于监督政府工作，增强政府透明度，完善政府行为。政府需要利用好体制外舆论，打破体制内外舆论隔绝的局面，整合互联网线上线下资源，增强政府舆论引导功能。

3.相互促进，构造包容的舆论平台。网络治理成功依赖的条件是治理主体的平等互动、责任分担、相互信任；不同手段和资源的整合及其联动[14]。体制内舆论场的存在，满足公众对权威信息的需求，对国家宏观政策的把握。体制外舆论，对公众来说，具有弥补传统媒介的种种缺失，通过碎片化信息整合，提供更快捷高效的特点；对政府来说，如果利用得当，达成政府与公民的双向互动，便于决策、宣传和落实，意见领袖、草根达成意见共识，意见汇集便于形成舆论压力，利于监督政府行为。政府本着对社会和公民负责的态度，需要依法加强网络空间治理，增强网络空间内容建设，培育积极健康、向上向善的网络文化，营造风清气正的网络空间。