重大疫情应对中地方政府决策机制的优化思考

刘 颖

（重庆工商大学 马克思主义学院，重庆 400067）

政府决策机制是政府内部决策主体之间、政府内部决策主体与外部决策主体之间，以规范政府决策权力、提高政府决策质量与实现社会公共利益为目标，通过多种相互联系和相互作用，从而形成的关于政府决策权力的分配和关于政府决策运作的程序、规则与方式等一系列制度性安排的总和[1]。地方政府在应对疫情中的决策机制则是地方各级行政机关在信息、资源、时间等约束条件下，为了防控与遏制疫情蔓延，保证人民生命安全和身体健康，在原有的常规型决策结构、流程、方式及制度安排上，不断根据疫情变化进行动态调整以达到精准施策要求的应对行为规程，是常规决策机制和非常规决策机制的组合。

从对政府决策机制的理论研究来看，英国在工业革命时期就提出过科学管理的决策思想。20世纪后，美国等资本主义发达国家对政府决策的理论研究也随着自身的迅速崛起而逐渐丰富起来，为创新政府决策机制提出许多新的决策理论模型。绝对理性决策模型起源于传统经济学理论，赫伯特·西蒙和马奇及查尔斯·林德布洛姆在批判其完全理性的基础上分别提出有限理性决策模型及渐进决策模型。叶海卡·德洛尔和A·埃泽奥尼为了克服理性主义模型和渐进主义模型的缺陷，分别提出最优化决策模型和混合扫描模型。此外，还有精英决策模型、集团决策模型、系统决策模型等等。但这些理论模型都是基于西方国家的历史背景、政府体制和价值观念构建而成，虽有一定的参考价值，却并不完全适用于中国特色的决策实践中。从我国情况来看，由于历史和政治等复杂因素，国内对政府决策机制的研究正式起步是在1986年全国软科学会议提出将决策的民主化和科学化作为政治体制改革的一个重要课题之后。发展至今，该研究主要集中在四个方面：一是政府决策机制的内涵界定。政府决策机制是政府决策系统的内在结构和运行原理[2]，主要包括察觉机制、沟通机制、公众参与机制、专家参与机制、制约机制和协调机制[3]。二是政府决策机制的具体结构。主要由决策主体、决策机构、决策制度和决策程序构成[4]，包括决策中枢系统、决策智囊系统、决策信息系统[5]。三是政府决策机制的问题研究。主要存在政府主导型体系弊端、社会转型冲击、公众参与缺失[6]，机关职责划分不规范、决策权力过于集中、决策程序不完善、决策监督体制不完备[7]等问题。四是政府决策机制的优化举措。主要包括转变决策主体、决策思维和决策程序[8]，促进决策信息的公开与交流[9]，完善民意表达的相关法律和制度[10]，加快思想库建设[11]，充分利用新媒体创新参与方式[12]，健全决策失误的纠错改正机制[13]。

综上可见，学术界对我国政府决策机制的理论研究已有一定积累，但在重大疫情应对中，受疫情复杂多变性影响，政府决策机制明显区别于现有的常规型决策机制，常规决策研究并不完全适合我国地方政府应对突发性重大公共卫生事件。那么，危机决策是否适用呢？危机决策是典型的非程序化决策，没有固定的决策模式可供遵循，决策过程往往表现为新颖、无结构，甚至使人感到似乎没有规律可循[14]，常用来解决以往没有先例可循的新问题。但就整个疫情防控过程呈现的阶段性变化来看，我们不可否认部分决策可以借用过去的防疫经验和固有的运行机制生成，并非完全依靠非程序性的危机决策机制。也就是说，地方政府在应对重大疫情的动态阶段中既要发挥常规决策运行系统的规范化优势，又要在关键防疫时期采用危机决策的应急响应模式，将常规机制与非常规机制相结合。而本文基于科学决策理论、民主决策理论和依法决策理论，以2020年抗击新冠肺炎为分析样本，对地方政府防控疫情中的决策机制进行研究，试图进一步构建新时代地方政府有效应对常态和危机兼容的决策理论体系，旨在为其科学防治疫情、回应民众诉求和推进决策现代化提供参考。

一、重大疫情应对中地方政府决策机制的理想范式

“这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。”[15]地方政府要应对这次大考，将党中央、国务院关于疫情防控工作的安排部署落实落细，首先必须探析可以正确引导政府作出防控决策的理想范式，明确决策机制的基本要素、系统结构和运行特征。

（一）重大疫情应对中地方政府决策机制的基本要素

1.决策主体。决策主体是决策设计、讨论、评价和实施的主体。从《全面推进依法行政实施纲要》提出“公众参与、专家论证、政府决定”[16]的行政决策机制来看，决策主体包括政府、专家和公众。其中政府在整个决策机制运转过程中，拥有关键的决策权，对决策系统内的活动拥有选择、驾驭、支配的权力，处于决策活动的核心层。专家是为政府建言献策的“智囊团”，处于决策活动的中间层，对决策的制定具有重要辅助作用。公众是与政府决策相关联的特定利益组织、群体或个人，处于决策活动的外围层，但对决策的合理制定和严格执行具有不可替代的督促作用。

2.决策客体。决策客体包括决策对象与决策环境。其中，决策对象是指在决策主体指导、影响和控制之下的客体事物。在重大疫情应对中，地方政府的决策对象主要指需要抗击的新型冠状病毒、有待调配的应急物资、急需救治的肺炎患者、尚需恢复的生产生活秩序等。决策环境则是指制约决策对象按照一定规律发展变化的条件，包括时间、空间、经济、文化等约束性因素。如本次应对新冠肺炎的决策环境因素包括救治时间、医疗资源、疫情信息、科研水平、财政投入、国家制度优势等。

3.决策程序。决策的一般程序包括：（1）调查研究；（2）提出决策议题；（3）决策草案设计；（4）决策协调；（5）合法性审查；（6）决策草案讨论；（7）决策形成；（8）决策评价或追踪稽查；（9）政策调整。[4]在应对疫情的非常态情景中，事前的问题察觉和调查研究、事中的信息采集和评估论证显得尤为重要，并且可以通过将决策的设计、协调、审查和讨论流程利用模拟决策法、电子会议分析法等计算机技术进行同步快速处理，在保证科学决策的同时为战胜疫情争取更多时间。

4.决策目标。决策目标是对决策活动预期结果的主观设想，由解决的问题来确定，可见，只要找准问题的症结所在就能明确决策目标，并为整个决策过程指明方向。从新冠肺炎病毒出现、变异、爆发到结束，整个过程实际上存在多个阶段的决策目标，比如从“做好疫情防控工作十分紧要”[17]到“把疫情防控工作作为当前最重要的工作来抓”[18]，再到“统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作”[19]，其中还包括无数个涉及医疗、交通、治安等各方面的细化目标，但决策的总目标和总方向始终是“坚决遏制疫情蔓延势头、坚决打赢疫情防控阻击战”[19]。

（二）重大疫情应对中地方政府决策机制的系统结构

1.决策中枢系统。决策中枢系统也称决断系统，是决策机制的灵魂和核心。主要功能是确定决策的总要求、总原则和总目标，制定相关政策预案和重大措施，并把握下级实施方案的方向、性质和范围，对各种决策具有最终决断权。应对突发疫情，一般以最高行政领导及其相关职能部门负责人组成特殊工作组。从本次地方层面防控疫情来说，包括地方各级政府成立的疫情应对工作领导小组和建立的联防联控机制，负责研判疫情发展趋势，确定疫情防控策略，统筹协调与指导下级政府和有关部门落实各项防控措施。

2.决策论证系统。决策论证系统是决策系统中为决策制定和决策执行提供咨询论证的辅助系统，通过让相关背景的咨询机构及专家参与研判，从不同角度对决策有关问题进行分析研究，可有效防止来自主观经验、权力关系等非学术性因素介入，确保决策更加符合基本国情和客观实际。在应对突发公共卫生事件中，由于疫情的紧迫性、决策领域的专业性和涉及范围的广泛性，尤其需要医学、生物、法律、经济、社会、公共管理、心理健康等领域专家。

3.决策信息系统。决策信息系统以通信技术、网络技术、大数据等现代信息技术为基础，为决策运行系统收集、加工、存贮和传输信息，主要包括收集评估系统、监测预警系统、公开发布系统、报告反馈系统。应对重大疫情，具体以加快网络升级改造、强化数据采集监测评估、实行日报告制度和信息公开制度、开展远程医疗服务、“互联网+”政务服务等方式，进一步发挥信息化在辅助疫情研判、创新诊疗模式、提升服务效率等方面的支撑作用。

4.决策制约系统。决策制约系统是对决策活动全过程实行监察督促，以保障决策科学有效运行的职能体系。主要通过决策公开、公众参与、各方监督的方式，制约决策权力和决策行为，监督决策制定和决策程序，追踪决策实施和反馈决策结果。重大疫情下，从监督制约的主体来看，包括民主集中讨论、决策合法性审查、作风问题约谈、决策失误问责等内部监督与疫情线索征集、公众网络问政、媒体问题曝光、社会组织参与等外部监督。

5.决策执行系统。决策执行系统是对决策中枢系统形成的预案和指令进行具体实施行为的系统[20]，是在中枢系统统筹下、辅助系统支持下以及制约系统影响下发挥决策功能的过程，由参与决策执行过程的组织、机构及其相关人员组成，主要负责具体实施方案的制定与参与执行。应对重大疫情的决策执行系统，主要包括涉及综合协调、医疗救治、疫情管控、环境整治、宣传教育、应急处置、后勤保障等疫情防控的相关组织、机构及其人员，其中医生、护士、警察、村社干部、志愿者等一线抗疫人员是支撑执行系统运转的关键力量。

（三）地方政府决策机制在应对重大疫情中的运行特征

政府决策是一个包括多个因素和子系统的复合系统[3]，在这个复合系统运转过程中，决策机制的一般特征包括：一是高效性。决策的制定必然是以问题为导向，决策机制生成的关键不在于程序的多少，而在于是否能够精准解决问题。因此，不管从自身夹杂着各种因素和流程步骤的机制内部出发，还是从机制形成的目的出发，都必然以高效性为首要前提。只有决策机制高效运行，才能降低决策成本，发挥决策的真正价值。二是民主性。民主决策是体现人民当家作主和民主集中制的重要过程，也是反映人民意志、回应人民诉求的重要环节。决策机制的运行必须遵循社会公示、社会听证、专家咨询、社情民意反映等民主参与制度，保证决策机制能够合理解决问题与满足人民意愿。三是合法性。依法决策是法治国家、法治政府建设的必然要求，是党和国家各项事业顺利开展的根本保障。必须将决策机制的运行置于法律之下，才能有效规避权力的越界行使和寻租谋私，推进决策在公平、公正的前提下运行。

此外，在社会公众健康遭受严重损害的重大传染病疫情背景下，地方政府的决策机制运行不仅具有上述基本特征，还兼具应对非常规突发事件的特殊性。具体体现为：一是风险性。突发公共卫生事件由于初期先兆不充分、病因不明确、传播机制不清晰，在没有充分了解病毒本身的情况下，作出任何与之相关的决策均存在一定的风险性，而随着事态的严峻发展，要防控疫情、救治患者、稳定社会，决策任务和决策难度的不断增加又进一步加剧了这种风险性。二是动态性。突发公共卫生事件的演进过程主要分为疫情出现、扩散恶化、集中爆发、相对稳定、逐渐消退等多个阶段，而每个阶段的主要任务和重点工作都不尽相同，这就决定了决策机制会随着疫情的变化和解决问题的不同而呈现出动态性运行过程。三是综合性。突发公共卫生事件的爆发，不仅涉及医疗卫生领域，还影响交通运输、旅游、餐饮、酒店、文化娱乐、教育培训、物流、生产加工等行业，也就是说，地方政府及其相关部门在决策设计初期就必须考虑疫情影响的各个领域，进行整体设计和综合分析，坚持“防疫一盘棋”。

二、重大疫情应对中地方政府决策机制的优化难题

“这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。”[19]其罕见的难度与强度成为地方政府衡量自身应对策略的尺度，不仅是一次大考，更是一把标尺，“量”出了地方政府决策机制的不足。

（一）决策思维的科学性要求与经验性决断问题

心理学上，根据思维凭借的不同知识经验，可将思维分为经验思维和科学理论思维。所谓经验思维是指凭借日常生活经验和传统观念习惯进行的非规范化思维活动，是以经验为依据决断问题的思维形式。而科学理论思维则是建立在知识和事实基础上形成的认识事物本质、规律和普遍联系的一种理性思维。虽然经验思维已经是决策者较为少用的一种决策思维方式，但在重大突发公共事件中，决策制定的要求升高、难度加大，却让更多掌握着决策权而思想素质又跟不上要求的领导干部不得不选择经验决断。这一方面是由于领导干部的素质能力不足。突发危机事件的情况复杂，不确定因素多、可预见因素少，给领导干部带来巨大的心理压力，对于心理素质较低、领导能力较差的干部而言，则难以在这种高度紧张压迫的情况下进行理性思考、作出科学决策。另一方面是由于领导干部的思想作风存在问题。干部政治上过不过得硬，就要看关键时刻靠不靠得住。在这次抗击新冠肺炎中，仍有干部不担当不作为、左躲右闪、临阵脱逃，工作抓而不细、抓而不实，搞形式主义、官僚主义。这些思想素质问题反映在工作行动上就是主观判断和经验决策的问题，可见，有的干部不能采取科学决策来应对疫情，疫情对决策者思维的科学性要求与实际中决策者凭经验办事的问题存在矛盾。

（二）决策主体的多元化要求与参与性缺失问题

决策主体包括政府、专家和公众，具体指决策的领导者、制定者、参谋者、实施者，一般有决策领导、相关公职人员、专家以及相关利益组织、群体和个人。在推进行政决策实现现代化的进程中，构建政府主导下，专家和公众共同参与的多元主体结构是发展社会主义民主政治的必然趋势。但实际上，决策主体在决策过程中呈现的参与性缺失问题与多元化主体参与要求并不相符，这主要在于：一是专家参与存在流程化问题。目前，我国思想库大多是具有政府背景的公共研究机构，常常处于依附关系，缺乏独立的公共决策权，再加上民间智库资金资源缺乏而难以成规模发展，以致于产生临阵召集专家走过场、为领导意志作论证的现象。此次新冠肺炎疫情是一个涉及专业性较强的公共卫生事件，专家的建言献策尤为重要。但在疫情出现初期，专家对疾病监测、疫情报告和现场调查出现了不同程度的疏忽，更有甚者轻视和偏废决策实践应用，专家的流程化参与难以发挥其重要的辅助作用。二是公众参与的缺失。一般来说，公众可以通过重大事项社会公示制度、社会听证制度、社情民意反映制度参与公共决策，但由于这些制度适用范围有限、程序不够规范，往往流于形式。此次新冠肺炎爆发与每个人的生命安全都息息相关，疫情激发了更多公众的政治表达意识，但却没有一个可以实现良好互动和及时反馈的平台，公众在决策活动中的知情权、参与权、表达权和监督权难以保障，这就促使了公众利益诉求的表达愿望强烈与表达渠道狭窄的矛盾进一步凸显，导致公众在决策参与上被动性缺位。

（三）决策制定的标准化要求与规范性不足问题

决策制定是从提出问题、确定目标开始，到方案选择制定的全过程。决策制定过程的标准化是实现决策现代化的必然要求，是经验决策向依法决策转变的时代诉求。决策制定的标准化和决策过程的规范化并不直接导致决策流程的复杂化，相反的是，正是由于决策制定的标准化要求才保证了决策在制定过程中的高效运行。但在实践过程中，决策程序不够完善、运行机制不够流畅，决策机制的各个子系统难以流畅衔接，因而出现会而不议、议而不决、久悬不决的问题。尤其是从疫情出现开始，当地政府最初并未针对疫情作出相应决策，爆发初期的决策制定也始终滞后于疫情的实际发展状况，这不仅是由于决策者主观判断的问题，从根本上说还在于缺乏完善的决策制定机制，对于什么时候决策、应该怎样决策缺乏制度安排，难以做到有章可循。进一步分析可以看到，决策启动机制不够完善，疫情的上报和医务人员的微信提醒已经作为一个决策问题而提出，但却因缺乏制度支撑而遭到主观忽视和误判。其后，又由于决策信息机制不够健全，在信息监测预警、搜集处理、评估预测、沟通共享、公开发布等方面均有不足，导致出现疫情信息披露不及时，信息发布条理不清，无法为决策制定提供有效依据，导致错失防控疫情的最佳时机。最后，决策过程的监督制度没有发挥应有作用，缺乏事前监督程序，同时事中制衡与事后追究制度不够完善，导致地方政府不决策、乱决策问题。

（四）决策执行的联动性要求与耦合性不足问题

决策执行是实现决策目的的必要手段，是指对决策方案贯彻、落实、推行和实施的过程。重大疫情属于跨功能边界、行政边界、地域边界的公共事件，显然，传统政府“单一主体、单一灾种、单一部门”的响应模式已经不能满足这种跨域危机所需的联动性执行要求，而临时构建的联防联控机制也还有待完善。一方面，系统内部联动性不足，这主要在于部门之间、地方之间的耦合度不够。公共决策的实施往往涉及多个执行部门，但在条块分割的宏观体制下，行政壁垒森严、部门权力垄断仍然是统一行动的障碍。而疫情发生后临时成立的领导小组和协调机制属于事后救火的被动应急模式，以运动治理为主，缺乏制度规范，常常“重救轻防”、联而慢动、联而乱动，如由指挥部内部工作失序造成的防控通告朝令夕改，各地方封禁管理不协调造成的物资运输困难等。另一方面，系统外部的联动性不足，这主要在于政府与非政府组织、企业、志愿者等民间力量耦合度不够。公共危机爆发后，许多民间力量基于切身利益或人道主义而投入疫情的防控之中，事实上他们也是防疫决策执行过程中的参与者，但却由于“缺乏专门的组织渠道、正式的制度体系和常设的项目平台，导致在事实上仅仅限于零散的、临时的、随机的个体行为，组织化程度比较低下，组织手段也仅仅是个体分别所在的工作单位统筹、行政命令为主”[21]。在此情况下，衍生出医疗机构与非营利组织之间物资协调不充分，企业复工安排与地方防控要求不匹配、中西部与沿海地区产业链复工不协同等问题。

三、重大疫情应对中地方政府决策机制的优化路径

抗击重大疫情是一场没有硝烟的阻击战，如何按照精准施策要求做好防控工作，是对各级地方政府在疫情态势下面临的一场决策水平和决策能力大考。要在大考中交出满意答卷，还需要重塑决策理念、促进多元参与、完善决策程序、加强制度支撑、强化执行联动，实现决策机制从传统向现代化转变。

（一）重塑决策理念，增强决策能力

疾风知劲草，板荡识诚臣。领导干部作为决策中枢系统中拥有最终决断权的关键主体，尤其是在重大疫情爆发的早期应急处置中，非程序性决策增加了领导干部对自身思维能力的要求，需要进一步重塑决策理念、提高干部素质能力。一是要重塑大局意识，增强协调能力。抗击疫情从来都不只是单个部门或机关的任务，而是需要所有相关机关单位协同发力，领导干部必须抛却本位主义，以大局为重，把握好本地与全国各地的关系，能够随时根据本地疫情的变化和各地防疫的需求，对人力、物力、财力进行调配和支援，坚持“一盘棋”思想共同抗击疫情。二是要提高忧患意识，增强驾驭能力。领导干部必须坚持底线思维和忧患意识，时刻警惕麻痹思想、厌战情绪、侥幸心理和松劲心态，要善于发现风险问题并及时转化成防控行动，从最坏的准备入手，去争取最好的结果，不断提高驾驭风险的能力。三是要强化法治意识，增强专业能力。领导干部要学习法律法规和掌握自己分管领域的专业知识，使自己成为能够在法律规范下正确决策的内行领导，坚持依法决策、精准施策，提高准确研判的专业能力。四是要提高责任意识，增强执行能力。领导干部“必须增强责任之心，把初心落在行动上、把使命担在肩膀上，在其位谋其政，在其职尽其责，主动担当、积极作为”[19]，提高应对重大疫情的决策执行能力，努力做到守土有责、守土担责、守土尽责。

（二）扩充参与平台，促进多元参与

在重大疫情背景下，从“公众参与、专家论证、政府决定”的行政决策机制来看，还需要进一步突出专家和公众的主体地位，彻底消除防疫过程中传统政府的一元化决策弊端，着力构建“三位一体”的多元决策模式。一方面，完善专家论证平台。一是增加专家智库的独立性和话语权，加大对民间智库的支持，扩充多领域专家入库，建设中国特色新型智库；二是优化评估论证机制，同时进行可行性与不可行性论证，避免命题式的被动论证，赋予决策更多的严谨性；三是强化论证专家的职业道德和职业伦理，把握好科研工作和决策论证工作的关系、学术研究和临床应用的关系，增强仁爱之心，强调以“防控救治”为重的临床转化实践应用，不断提高专家服务决策的能力水平。另一方面，优化公众参与模式。公众是这场新冠肺炎疫情大考中的主考官。在应对传播速度快、传染力极强的疫情中，可搭建“政府—媒体—公众”的“不见面”互动平台，不能仅局限于政府通过媒体进行单方面的讯息发布，还要突出公众这个决策直接实践者的地位，建立官方的实时网络互动平台，将搜集的社情民意有效转化到决策当中，对公众关切进行及时回应，避免简单以舆论进行管控而丧失公信力。同时，改进公共卫生决策的公示与听证机制，避免参与形式化，赋予公众在参与过程中的实质性话语权及对防疫决策的影响力。

（三）研判发展态势，优化决策程序

应对突发重大疫情需要对行政决策进行程序设定，使危机决策、临时决策从无序化走向规范化。可以从公共卫生事件的危害程度出发，构建“常规—常规危机—非常规危机”的不同决策程序。首先，在常规状态下，需要严格按照“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”[22]的法定程序制定重大决策。其次，在常规危机状态当中，由于这种危机可防可控，属于监测范围内、预见性较强的一般危机，地方政府可以基于常规决策程序，借用过去的抗疫经验，实施事前制订的应急预案。最后，面对非常规危机的突然爆发，必须抓住决策领导和专家两个关键主体，坚持“以人为本”原则进行先期应急处置，尽可能快地制定危机应急方案，让决策与上报先行，让修订与公开紧跟，以确保决策者能够在专家辅助下随时更新应急决策。此阶段属于关键防疫期，强调赋予地方政府更多的决策自主权，虽然决策呈现出非程序状态，但在防控方案出台、有基本应对措施后，有必要借用互联网等快捷平台开展扩大公众参与、反复评估论证、审查合法性以及再次集体讨论等程序，为保证决策能够始终契合疫情的发展变化而提供合理的修订依据。同时，随着疫情的逐渐稳定与好转，又会从非常规危机恢复到常规危机状态，直至疫情彻底消失最终回到常态。可以说，防控重大疫情是一个不断波动的阶段性过程，应对疫情需要生成能够灵活切换于常规与非常规程序间的决策机制。

（四）加强制度建设，提供决策支撑

用制度为政府决策提供支撑，把制度优势转化为疫情防控的效能。一是加强调查研究制度建设，提供决策启动支撑。正确的决策源于对问题正确的判断，而正确的判断一定是基于实地的调查研究。禁止对各种问题未经过调研分析就任意处理。二是加强信息制度建设，提供程序运行支撑。首先是完善监测预警和应急报告机制，尤其需要提高对碎片化信息的处理技术，放低信息报告门槛，利用大数据、人工智能、云计算等数字技术对疫情进行筛查预测；其次要健全公开发布机制，提高信息发布的刚性要求和信息披露的违规成本，推动地方政府信息公开实现法治化；再次要建立交流共享机制，用各部门的信息共享分解基层多头报送的负担，用上下级的信息共享克服层层上报的弊端，用地方政府间的信息交流共享抗疫经验、共商抗疫难题。三是加强监督制度建设，提供决策追踪支撑。首先建立科学的事前监督程序，从问题提出起实施监督；其次完善反馈纠偏机制，为公众事中和事后的意见反馈提供凭证；最后优化责任追究制度，扩大事后评价主体类别，进一步量化不决策与乱决策的标准，特别是要对在限定时间内不决策者进行严肃问责，为权力监督提供制度支撑。

（五）强化执行联动，提高决策效率

从推进决策执行过程的主体来说，强化联防联控可分为两条线：一条线是政府之间、政府与村社之间的联动。从横向看，要发挥卫生行政部门在疫情联防联控中的主导作用，必须建立应急联防联控长效机制和应急演练制度，以“平时分、战时合”的原则常设危机联动指挥中心，平时负责对接疾控部门和医疗机构，统筹搭建预防、诊断、治疗于一体的公共卫生医疗体系，疫情发生时承担应急防控、协调大局的职责，构建“卫生联动指挥中心—相关部门工作组”的扁平化联动机制。从纵向看，社区和行政村是疫情联防联控的关键防线，把防控力量向一线下沉，完善社区与行政村的联防联控体系，强化“区、街、社、网格”和“区、镇、村、小组”的层级化联动系统，最终在区域内搭建起纵横结合的全覆盖联动机制。此外，还需构建地方政府之间跨省市的协作互通机制，完善联席会议制度和联络员制度，保持长期的合作共享。另一条线是政府与社会的联动。在应对重大疫情中，决策执行的过程就是疫情防控的过程，因此，有必要充分调动社会力量共同参与疫情防控，提高地方政府的决策执行效率。可通过增进组织引导、畅通参与渠道、构建衔接平台、提供制度保障，以及强化对非营利组织的监管，来进一步加强政府部门、人民团体、社会组织和企事业单位的紧密合作，发挥民间团体和社会组织在防疫决策执行中高效、专业、灵活、机动的独特优势，打赢这场人民战争、总体战、阻击战。

四、结语

政府决策机制是决策系统的内在工作方式，是作为一个动态运行过程的决策的结构、流程和方式及其制度化组合。地方政府要在防疫大考中交出满意答卷，还需要通过重塑领导干部的决策理念，提升关键主体的素质能力；扩充专家与公众的参与平台，构建多元主体参与模式；根据疫情发展态势，构建“常规—常规危机—非常规危机”的不同决策程序；加强决策机制运行的制度支撑，把制度优势转化为疫情防控的效能；强化政府内部的联动及政府和社会的联动，提高应对重大疫情的决策执行效率。总之，要构建一个能够科学应对重大疫情的地方政府决策机制，就要发挥常规决策机制的规范化优势，还要在关键防疫时期汲取非常规决策机制的灵活性优点，并按照科学决策、民主决策、依法决策的原则，推动地方政府决策最终实现现代化。