新农保制度实施效果评价研究进展

李 涛， 胡扬名

（湖南农业大学公共管理与法学院，湖南 长沙410128）

我国正在加速进入老龄化社会，在中国农村，由于年轻人大量外出打工，老年人口比例及空巢老人现象尤为突出，迫切需要从制度层面改善这一问题，没有经济上的保障，老年人就很难有相应的生活质量和尊严。新型农村社会养老保险制度自2009 年试点并全面推广，但其实施效果如何？是否达到制度目的？在哪些方面还需要在正推行中的城乡居民基本养老保险制度中加以克服和改正？效果评价的作用正是在此。新农保制度的实施效果，是指在新农保制度中所取得的成效，从主观上看是指农民对新农保制度是否满意；从微观上看是想考察新农保的投入有没有产生相应的产出，产出是否达到最优水平；从宏观角度看，是考察目前的投入是否对农民和农村经济运行带来影响。

文献检索结果表明，针对新农保制度实施效果方面的问题，许多专家、学者进行了大量研究，为进一步的研究提供了理论基础和有益借鉴，在此将已有的研究成果综述如下。

一、对新农保制度实施效果的主观评价

对新农保制度实施效果的主观评价主要是指参保农民对新农保实施后的获得感等方面的主观感受，主要采用农民的满意度来进行衡量。柳清瑞等（2012）采用因子分析和二元离散选择模型对新农保的政策满意度进行了测量，研究结果显示：农民对新农保政策的信任程度、了解程度及缴费给付水平三个因素对新农保的政策满意度有显著影响。何晖（2013）综合运用描述统计、交叉列联表卡方检验和Logistic 回归分析方法，从个体特征、风险意识、制度实施三个层面分析了农民制度满意度评价影响因素，结果表明：中青年参保农民的制度满意度较低，制度规定中的“捆绑参保”降低了制度的惠民性，制度宣传渠道较为单一导致农村居民对政策了解不足。曹平（2014）利用湖南省7 市县的问卷数据对新农保政策满意度进行研究。陈浩天（2014）分析了新农保制度执行效果与农户个体差异之间的关系。胡芳肖等（2014）构建了新农保参保对象满意度模型，实证分析了陕西省彬县新农保制度满意度的现状和影响因素。发现：新农保参保对象整体满意度介于一般和满意之间，满意度还有很大提升空间；养老金待遇水平、地方政府经办服务能力对参保农民满意度有直接正向影响，政府支持对参保农民满意度有间接正向影响；参保期望、参保人抱怨对满意度有负向影响，新农保的抱怨处理机制亟待完善。王悦（2015）的研究显示：农民的总体满意度不高，但年轻农民和健康欠佳的农民的满意度偏高；新农保基础养老金保障水平越高、个人缴费负担越轻的农民满意度越高。

二、对新农保制度实施效果的客观评价

国内现有文献新农保制度实施效果的客观评价主要是对其新农保制度实施后的客观结果的测量，通常由覆盖效率、投入产出效率、社会效果等体现出来。

（一）对新农保制度覆盖效率的研究

郑军等（2012）运用社会养老保险制度覆盖率计算公式，对农村社会养老保险覆盖率从纵向和横向（城乡差异）进行了实证比较分析，指出制度模式、农民的收入水平、制度保障水平、城镇社会养老保险的历史债务以及社会养老保险关系转移的便捷性等问题是造成新农保覆盖率较低的重要原因。栾文敬等（2013）运用DEA-Tobit 两步法，以农村养老保险覆盖面为产出衡量指标，评估中国各省（自治区、直辖市）的农村养老保险投入产出效率，并分析产出效率的影响因素。赵玉田等（2014）运用数据包络分析方法（DEA）对西部地区新农保覆盖的综合技术效率、纯技术效率和规模技术效率核算后发现：西部地区新农保覆盖效率存在较大差别。

（二）对新农保制度投入产出效率的研究

贾小静（2011）采用基本养老保险投入产出指标，运用数据包络分析（DEA）方法，对我国31 个省（市、自治区）的基本养老保险运行状况进行计算分析，在此基础上使用了Malmquist 指数法分析了基本养老保险绩效的变化趋势。王增文、Antoinette Hetzler（2013）运用数据包络分析方法（DEA）对中国31 个省（自治区、直辖市）养老保险制度的投入产出效率问题做了横向比较和分析，其结果基本符合中国养老保险制度的目前发展状况。魏岩（2014）通过构建以经济绩效、社会绩效与行政绩效三个维度的评价指标体系，采用PCA-DEA 模型对25 个样本省市基本养老保险制度绩效进行了评价。

（三）对新农保制度社会效果的研究

对新农保制度社会效果的研究主要集中在新农保制度与农村老年人收入、收入再分配、消费等之间的关系。沈毅等（2013）研究了新农保对农村居民消费的乘数效应，结果表明：新农保基金支出可以拉动18 倍左右的生活消费支出，而农民上年度消费水平对当年消费的正向影响系数为1.2 倍左右。张川川等（2014）的研究结果显示，“新农保”养老金收入能显著改善老年人的收入状况，促进其家庭消费等。郑军、朱甜甜（2015）的研究结果表明：农民选择的缴费额与缴费年限对新农保制度社会效果具有正向的推动作用，但政府财政补贴对新农保制度社会效果具有抑制作用。宁满秀（2015）实证分析了新农保框架中的“家庭捆绑”机制对家庭代际经济转移的“挤出”效应及其程度并评价其对老人收入再分配的效果。

（四）新农保制度实施效果客观评价方法及相关实证研究

近年来学者们主要利用数据包络分析（DEA）、主成分分析法（PCA）、平衡计分卡法、层次分析法（AHP）、因子分析法、熵值法等方法对新农保制度的实施效果进行了实证分析。

数据包络分析（DEA）。李星等（2009）利用DEA模型对全国31 个地区的养老保险制度运行效率进行分析。杨秀玲等（2014）利用PCA-DEA 模型，对样本省市的基本养老保险制度的运行效果进行评估。

平衡记分卡法（Balance Scorecard，BSC）。李静琪（2012）采用平衡记分卡方法从效用维度、财务维度、运行维度对江苏省新农保制度绩效进行了评价。封铁英等（2013）采用平衡计分卡方法从客户需求满足、财务平衡、内部控制与学习和成长能力四个维度对西安市新农保经办机构服务能力进行了实证研究。

层次分析法（AHP）将影响实施效果评价因子的整体判断转化成对因子间相互比较，从而实现对因子权重排序的判断。袁堂军（2013）采用层次分析法对辽宁省新农保制度实施效果进行了研究。刘辉（2013）利用主成分分析法和层次分析法研究了河北省农村的养老保险缺位情况。王翠琴等（2014）采用层次分析法确定新农保运行综合绩效评估指标的权重，从新农保的经济功能、社会功能、基金管理和经办服务四个方面全面评估其绩效。

因子分析法。许春淑（2012）运用因子分析法评价了我国养老保险制度绩效。吴玉锋等（2015）运用因子分析法和回归分析法研究了社会资本对农村居民养老保险制度满意度和忠诚度的影响。

熵值法。熵值法为一种客观赋权法，它通过将指标的信息熵计算出来，反映出指标在系统之中对系统整体的影响程度。尚进云等（2013）构建了新农保制度运行质量评价指标体系，利用熵值法确定各指标权重，然后采用多目标决策理想解（TOPSIS）方法对山东省某市新农保制度运行质量进行了综合排序。刘玮等（2015）运用熵值法对湖南省新农保政策实施效果进行了研究。

此外，专家调查权重法也被运用到新农保制度实施效果评价中。如胡以涛（2011）运用专家调查权重法对重庆市新型农村社会养老保险的绩效进行了研究。

三、新农保制度实施效果影响因素及政策建议

（一）影响新农保制度实施效果的因素

现有文献表明，影响新农保制度实施效果的因素主要集中在以下几个方面（封铁英，熊建铭，2014；王翠琴等，2014；陈浩天，2014；涂爱仙，黑启明，2015；刘玮，彭子璇，2015）：

1.个人及家庭因素。

农户个体年龄结构与参保率成正倚变关系，受教育程度与参保率成逆倚变关系，务农家庭参保更积极，务工家庭参保率相对较低。性别对参保行为影响比较大，相较于男性，女性更愿意参保。

2.新农保政策认知。

新农保政策内容感知程度正向影响新农保制度满意度，且政策内容感知程度越高，参保率就越高。农村居民对待遇水平、缴费标准、缴费年限设置、养老金领取程序的主观与客观感知和认同情况，将会影响新农保制度的实施效果；农民对土地经济价值、土地流转政策等方面的认知影响新农保政策执行力。

3.新农保基金规模。

主要表现为地方政府对新农保的财政投入水平过低，村集体对新农保的投入不足。

4.经办机构和服务。

经办人员素质能力的高低决定其自身对政策理解的深度，并制约对农民传达信息的客观性和准确性，决定农民对新农保政策的接受程度，进而影响农民对政策的满意程度、参保意愿，最终反映为参保率的高低和制度的覆盖范围。目前新农保的行政管理人员占当地总人口的比重仍偏低，经办人员的素质、态度还有待进一步提高。新农保政策经办服务感知正向影响新农保制度满意度，感知程度越高，满意度越高。

（二）完善新农保制度实施效果的政策建议

通过对新农保制度实施效果影响因素的分析，应从以下几个方面对政策进行完善（封铁英，熊建铭，2014；涂爱仙，黑启明，2015；刘玮，彭子璇，2015；王悦，2015）。

1.建立新农保基础养老金动态调整机制。

确保新农保一定的给付待遇，是发挥新农保的保障功能，实现可持续发展的必然要求。地方政府应根据其经济发展状况加强地方财政对新农保的投入，建立新农保基础养老金的指数化调整机制，提高基础待遇给付水平，满足老年农民的基本养老需求。同时，出台相关政策鼓励农民提高参保意愿和主动提高缴费档次，充分发挥个人账户的积累作用，提高新农保的总体保障能力，促进新农保的良性发展。

2.加大新农保政策宣传力度。

农民对新农保制度的认知度影响农民的参保率，提高宣传力度对制度的建设有积极作用。政府应加强对城乡居民养老保险制度的宣传力度，组织专业人员进村宣传，在村宣传栏普及居民养老保险政策，定期发放宣传单，使农民从宣传单上直接了解新政策。在宣传过程中，应注意各项政策事项的翔实清晰和明白易懂，让农民能直观地感知新农保的功能和作用。

3.加强土地流转政策和新农保制度之间的关联互动。

广大农民对土地养老功能的认知更多地停留在通过耕种土地收获经济利益而形成的直接养老功能上，对土地流转收益所带来的缴费能力提升带来的间接养老功能认识不到位，未能将土地流转政策与新农保制度进行关联考虑。在农业产业结构调整，集中规模经营趋势下，促进土地流转，提高土地收益是农村经济社会发展的必然要求，地方政府作为土地流转的主导方和新农保制度的推行者，应想方设法引导农民将两类政策进行关联考虑，引导土地合理流转，保障农民土地流转收益，发挥土地对新农保制度的支持作用，实现两类政策的有效融合，优化新农保的政策效应。

4.提升经办机构服务能力和政策执行效率。

经办机构是新农保制度的执行者和直接面向农民的服务机构，其服务质量直接影响到农民对新农保制度的主观感知，是新农保制度能否得到有效推行的关键因素。应通过充实经办机构的基本编制和必要的办公经费，定期开展新农保相关业务知识和有关服务意识及态度等方面的培训，加强监督考核等来提高新农保经办服务机构的服务能力，确保新农保制度执行效率。