应急管理体系和能力发展不平衡研究

李永清

自2003年“非典”以来，我国应急管理体系和能力整体快速提升的同时，不平衡问题也日益突出。在新冠肺炎疫情防控中，不平衡问题进一步显现与现实化。如果任其发展下去，问题将会越积越多越难，导致应急管理体系失调和能力失效。因此，研究不平衡问题，是整体性改进我国应急管理体系、全面性提升应急管理能力的迫切需要。

一、对比强烈的四大不平衡

（一）直观表现为地域上的不平衡

重大突发事件是对地方应急管理体系和能力的一场系统的全科大考。新冠肺炎疫情发生以来，各地给出的答卷，大致有两种。

一是合格、优秀卷。在疫情防控的不同阶段，绝大多数地方政府能科学防治、精准施策，娴熟切换施策重点，收放自如、进退裕如。既能构筑群防群治的严密防线，“外防输入、内防扩散”，“外防输入、内防反弹”，果断切断疫情扩散蔓延的渠道；也能打通“堵点”、补上“断点”、解决“难点”、推进“重点”， 促进生产与防疫两手抓两不误。既能坚决服从党中央的集中统一领导，坚持全国一盘棋，也能因地制宜、因时制宜、灵活差异化把控低、中、高不同风险地区的恢复尺度，在常态化疫情防控中，加快推进生产生活秩序全面恢复。

从中可看出，绝大多数地方政府有出色的应急管理能力。第一，坚定的政治力。守一方水土，保一方平安，在疫情面前把荣辱得失放在一边，压得住阵、站得出来、豁得出去。第二，敏锐的预见力。对零散、模糊的信息、警示信号和迹象敏锐捕捉，对情势加以相对准确研判。第三，果断的决策力。敢冒风险拍板，及时启动一级响应，拿出突破瓶颈的高招奇步。第四，周密的部署力。统筹全局、考虑周全、多路出击，并且密切跟踪疫情防控形势、及时分析新情况新问题，重新调整部署。第五，强大的引导力。遵循“顶格回应”这个舆情应对的基本法则，准确透明地发布疫情信息。第六，规范的法治力。坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，保障本行政区域内的各项活动正常开展。

二是不合格卷。疫情初期，个别地方政府风险意识不强，对危机征兆一味的轻松麻痹，反应迟钝、优柔寡断，丧失了起码的警觉，错过了早期预警的窗口；不遵循时间第一原则，层层上报，瞻前顾后、患得患失、优柔寡断，该断不断、该决不决，防控措施总是滞后于疫情发展节奏，造成险象环生、局部区域局势混乱，疫情蔓延的被动局面。澎湃新闻在2020年1月29日发布的一份公众调查报告显示，受访者对事发地省市政府的防疫表现不满。调查显示，满分10分，它们分别只有5.92分和5.61分。①马亮：《在重大突发事件中提升应急管理能力》，《国家治理》2020年第1期。在全国开始应对后，极少数地方政府对疫情严峻形势估计不足，对疫情防控领导不力，组织发动不够，防控措施不实，应对疫情时方寸大乱。有的地方领导发布会期间通篇不敢脱稿，对媒体质询视而不见或答非所问或一问三不知；有的形式主义、官僚主义严重，靠文件发布来部署工作，工作部署顾此失彼、甚至碎片化；有的采取了过激、过当乃至违法违规的做法，通过简单粗暴的封路、封闭社区、封门等方式，期望避免疫情扩散；有的没有整体国家概念，劫持救灾物资等等。

（二）鲜明体现在时间上的不平衡

从时间节点看，重大突发事件应对经常有一个可以用以比较的分水岭。分水岭这边，应急管理体系运作不顺，应急管理能力发挥不尽如人意，一些局部的、个案的乱象让人揪心；分水岭另一边，应急管理体系高效运作，应急管理能力发挥得淋漓尽致。

疫情的分水岭是2020年1月20日。从2019年12月上旬到2020年1月20日，在长达一个多月的时间里，事发地政府存在中枢乏力、六神无主、应对失措等治理症状。来自医院的信息并没有被迅速有效处理，医院救治压力不堪重负，医疗资源严重短缺，听任前来就医者（包括疑似者、轻症者以及其他病症者）每日往返于医院和居家之间，导致传染源和传染途径失控。社会防控麻痹、松懈，大量市民依然没有任何防护举措。

2020年1月20日，习近平总书记专门就疫情防控工作做出批示，指出必须高度重视疫情，全力做好防控工作，要求各级党委和政府及有关部门把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，采取切实有效措施，坚决遏制疫情蔓延势头。从这一天起，才真正打响了全国疫情防控的阻击战，情况很快得到根本改观。中央政府反应神速。1月22日，中共中央政治局委员、国务院副总理孙春兰到武汉检查疫情防控工作，要求武汉进行交通的隔离，这是“外防输出、内防扩散”的重要措施。1月25日成立中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组。1月27 日，李克强总理亲自到武汉考察指导疫情防控工作；同日，孙春兰率中央指导组抵达武汉，对新冠肺炎疫情一线防控工作全面督战。地方也反应很快。武汉1月23日封城。截止1月29日， 我国内地31个省区市均已启动突发公共卫生事件一级响应。

我国应急管理依靠应急管理体系所内嵌的举国机制和一盘棋体制，将集中力量办大事的制度优越性最大限度地释放出来，转变成了治理效能，打响了抗击新冠肺炎疫情的人民战争、总体战、阻击战。两所共有2600张床位的雷神山、火神山医院在八至十天内建成交付使用。一批体育场馆、展览馆、写字楼和宾馆被改造成隔离病房。北协和、南湘雅、东齐鲁、西华西齐聚武汉。19省以二对一、一对一等方式对口支援武汉以外湖北16个地市的疫情防控；省、市、县、乡、村都迅速动员起来，自我隔离，网格筛查，表现出非常优秀的执行力，有效阻遏疫情向其他国家蔓延。世界卫生组织总干事谭德塞称赞中国“设立了应对疫情暴发的新标杆”。

（三）集中体现在环节上的不平衡

应急管理是风险识别与评估、预防与准备、监测和预测、处置、评估与恢复构成的三环节、五步曲。其中第一个环节是预防环节，包括风险识别与评估、预防与准备、监测和预测，一般称之为上游;第二个环节是处置，一般称之为中游；第三个环节是评估与恢复，一般称之为下游。中游“处”非常重要，上游“防”更重要；“处”解决存量，“防”解决增量。重大突发事件重复的主要问题是轻“防”重“处”，导致预防这个最重要的关口失守，不得不在处置环节集中一切资源和力量下猛药来个翻盘。这次疫情又留下同样的教训。

中游处置环节可圈可点、可歌可泣，上游预防环节却出现了不少漏洞。思想“漏洞”，一些地方党委应急工作的政治敏感意识、政府风险治理意识、社会风险规避意识淡薄；能力“漏洞”，对疫情风险分析研判不准确，精准监测预警能力不足，丧失了抓早、抓小、抓苗头的机会之窗，应急信息发布和沟通能力不能满足群众的需要；人力资源“漏洞”，从事疾控、公共卫生的专业人员严重缺乏；物资“漏洞”，口罩、防护服、消毒液等医疗应急物资储备不足、管理不尽合理、快速调运配送效率不够高；法治“漏洞”，相关法律、法规规定笼统，操作性不强，等等。

（四）明显体现在主体上的不平衡

重大突发事件应对系统应该是一个庞大的复合系统，任何一个治理主体都不可能包打天下，需要党政应对系统与社会应对系统的大合唱。疫情爆发以来，各类企业、社会组织、非营利机构、民众等广泛参与到疫情防控工作中，创造了许多经典的事迹与案例，为战胜疫情做出了巨大贡献。但是，局部地区也出现了“党政热、社会冷”的现象。

公共卫生、医疗应对系统一度被排除在党政应对系统之外。公共卫生事件防控最基础的工作就是风险辨识。这是一项要从科学和专业角度找风险、堵漏洞的工作，需要充分尊重专业人士即一线医生的体验和判断，倾听他们的声音。

社会应对系统作用有限。一是社会组织在各领域、各环节的参与效能并不均衡。例如城乡社会组织尤其是志愿者组织在参与基层社区疫情防控等环节上发挥了较好功能和效率，但是在配置社会资源、实施远程支援以及同救援中的急难险重环节有序对接等方面，还有些差强人意。二是社区的社会组织基本缺位。社区的社会组织以文体活动类为多，社会事务类的少，使得在面对防疫需要的时候，社区的社会组织力量严重不足；尽管有的社区社会组织不少，但是多数组织松散，难以迅速形成战斗力。①杨龙：《从社区抗疫看社区治理现代化之路》，《国家治理》2020年第3期。

二、不平衡带来的战略性危害

应急管理体系和能力发展是一个螺旋式前进的过程，平衡是相对的，而不平衡是绝对的。既要看到不平衡的存在有客观性、合理性、积极性的一面，也要看到不平衡存在的弊病，孕育着的后果，如果长期持续，会带来不可忽视的危害。

(一)减损人民群众对安全的体验感

人民群众既要有幸福感、获得感，更要有安全感。安全是我国应急体系和能力建设的核心价值所在。随着中国进入新时代，人民对安全的需要呈现出广泛性、多样性和全面性的特点，但现实层面存在的不平衡已成为制约人民美好生活需要实现的主要因素。

不平衡减损了人民对安全的整体体验感。人民群众对安全的整体满意感，建立在国家应急管理的整体发展状况上。各个部分和谐均衡发展，则相互扶持支撑，相得益彰，局部体验感和整体体验感俱佳；反之，两种体验感都不会好。应急管理体系内部有的很完善，处于高水平；有的较完善，处于中间水平；有的不完善，处于低水平。与之相对应的是各种治理能力的参差不齐，处置能力强，效能较高；预防能力弱，效能较低。在应急管理体系运作中，低水平的部分容易对冲、干扰乃至破坏中、高水平的部分，制约整体水平的提高。在疫情防控中，一些地方指挥系统失灵、各自为政、政出多门成为重灾区，既影响了群众对本地的局部性安全满意感，也影响了对国家的全局性安全满意感。

(二)阻滞国家治理体系和能力现代化

均衡发展战略和不平衡发展战略，是经济发展战略理论的两种不同模式选择。在起步阶段，很多国家往往首选不平衡发展战略，所以，一个国家社会经济发展不平衡将是相当一段时间的现实格局。同理，国家治理体系和治理能力现代化的推进必然会呈现不平衡的态势。其中某些部分在社会经济政治发展的强力拉动下，现代化水平会迅速提升。然而，现代化水平的落差必须随着社会经济政治的发展采取有效措施逐步缩小，这是现代化最终实现的关键所在。倘若经过若干年的发展，一些部分已进入现代化初、中级阶段，而另一些仍停留在低水平的落后状态，会影响现代化的质量和真正实现，①郁方：《区域发展不平衡对现代化进程的影响》，《中外企业》2002年第2期。甚至导致现代化中断。

在国家治理体系和治理能力现代化进程中，应急管理体系和能力现代化是不可缺失的重要内容和重要支撑，也是国家治理体系和治理能力现代化面临的最重大、最现实和最迫切的挑战之一。国家按照常态和非常态两种状态分别建立治理体系和提出能力要求，即常态治理体系和能力与应急管理体系和能力。它们如车之两轮和鸟之两翼，共同推进国家治理体系和治理能力现代化。由于时间短、基础弱、底子薄等原因，我国应急管理体系和能力现代化滞后于常态治理体系和能力现代化。这次疫情防控暴露了应急管理体系和能力现代化面临诸多问题，其中一些是多年来想解决而没能解决的难题。这些难题，阻滞国家治理体系和治理能力实现突破性变革，向更高的现代化水平迈进。习近平总书记提出：“针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。”这就明确了国家治理体系和治理能力现代化的方向。

(三) 降低中国特色社会主义制度显著优势的展示度

这次疫情防控是发挥中国特色社会主义制度优势的一次集中检视，也是对坚持和完善中国特色社会主义制度的一次重大考验。总体来说，中国特色社会主义制度优势在这场大考大战中充分体现。但是，防控中暴露出的四个不平衡，抑制了制度生机和活力，造成了制度显著优势彰显不平衡。在上游预防环节，应急管理体系和能力没有及时转化为有效的预防、识别和扼杀效能，制度优势没有得到展示。即使在后来的处置中，制度优势得到了充分发挥，但也并非没有改进的空间。只有根据新的实践不断推进应急管理体系和能力的改革创新，才能更好彰显和增强我国制度优势。

三、破解不平衡难题之“钥”

不平衡是由多种原因引起的，其中既有内部因素，也有外部因素。要锚定关键原因，在坚持中和和适度、整体性和系统性、两点论和重点论相统一原则②郝淑芹：《新时代我国社会发展不平衡问题的哲学思考》，《关东学刊》2018年第6期。的前提下，针对性推动应急管理体系和能力均衡发展。

(一)以治理能力的均衡破解地域不平衡

问题是地域不平衡，但根子是政治建设不平衡。政治建设不平衡指的是全国范围内各个地域在政治生活科学化、民主化和法治化上的差距，③张师伟：《政治发展不平衡不充分论析》，《广西师范大学学报》2019年第5期。这种差距往往通过领导干部治理能力的优劣强弱反应出来。当危机迹象刚露头、迫在眉睫和正在发生的时候，领导干部能否释放出“非常之力”，对应急管理体系和能力能否转化为治理效能、转化为多大的效能，起到非常重要的作用。

有赖组织路线的转变调适。当前，世界面临“百年未有之大变局”，深度全球化的冲刷、冲击，使得不确定不稳定因素明显增多；我国改革步入深水区，各类风险矛盾挑战叠加，对领导干部提出了很高的能力要求。领导干部应该成为具有复合型知识、复合型能力、复合型思维的综合性多功能人才，既能处置好常态问题，也能有效应对非常态问题。然而，现实中一些领导干部是单项型人才，处理常态问题有一套，处理非常态问题捉襟见肘。疫情中出现的“德不配位”、“才不配位”、“专不配位”问题，为选拔、培养、提升、晋级、考核领导干部提供了有益的引导。在未来组织路线的调整中，有必要同时关注常态和非常态下领导干部的治理能力建设，真正使用那些忠诚、担当且有能力、有作为的干部，淘汰那些只会喊口号的纸上谈兵的“太平官”。

有赖教育培训的落实。领导干部工作职责重大、工作任务繁重，学习同工作的矛盾凸显，而且职级越高，这一矛盾越突出。需要为领导干部参加应急管理教育培训提供特别的制度安排，形成领导干部必须参加的硬约束，补上应急管理能力这块短板。

（二）以央地关系的均衡破解时间不平衡

表象是时间不平衡，实质是央地关系失灵。我国是单一制国家，中央和地方的关系理论上表现为委托者和代理者的关系，即“中央决策、地方执行”和“部门同构、事权共担”。但事实上，地方政府也是一级政府，有很多方面需要地方官员直接决策，而非简单等待和听从中央的决策。解决这个矛盾常规的保险和保守办法是走程序获得上级授权。平时这类关系不明显，但在非常态化的应急管理阶段，这种关系就显得必要且举足轻重，层层上报、层层审核、层层下达，就会影响信息发布和决策的时效性，贻误最佳战机。这次疫情中，暴露出国家治理体系中强化集中统一领导同疫情防控中必要的分布式管理和临机决策的需求之间，出现了比较尖锐的冲突和矛盾。①樊鹏：《在战疫中看国家治理体系运行得失》，《人民论坛》2020年第2期。一些地方政府推脱责任，就是这个矛盾的反映。

央地权责配置失衡，损害了地方治理权威和危机应对效能。因此，需要认真思考的是，如何调动中央和地方两个积极性，在巩固中央权威的同时，确保地方守土有责、守土有权？关键在于理顺中央和地方在不同事务上的权责关系。②宣晓伟：《从央地关系看地方政府治理能力》，《中国党政干部论坛》2020年第3期。一是需要厘清各自在应急管理上的职责边界，建立有机互动的权责体系。依据《中华人民共和国突发事件应对法》，我国突发事件以属地管理为主，地方政府作为应急管理的第一主体，依据突发事件轻重，对事件有先期处置权。而一旦突发事件涉及多个区域时，或者地方政府不足以应对，中央政府就果断出手。这样，就能较好地把中央的统筹指导和地方的灵活应对结合起来，形成中央与地方应对应急事件的合力。二是根据突发事件的特性，形成各自的职责清单。疫情防控中，病毒研究、信息发布、预测预警、应急处置、物资供应、后勤保障、社会稳定、复工复产、国际关系等问题，哪些领域需要中央统筹，哪些领域属于地方负责，一张职责清单，明明白白。

（三）以激励机制的均衡破解环节不平衡

环节不平衡，折射出的是激励机制的“跛脚”。2003年“非典”后确立了预防为主的方针，但我国应急管理重处置、轻预防的思想和现象仍然存在，火灾处置“重扑轻防”，群体性事件处置“重控轻防”，防汛救灾“重救轻防”，导致一些本可避免的突发事件未能得到有效预防，引起的社会危害未能及时得到控制。

应急管理“有钱买药无钱治病”、“轰轰烈烈处置成为英雄，默默无闻预防得不到表彰”的现象较突出，与以应急处置为中心的激励机制有关。这种激励机制产生了价值取向的偏差和不正确的政绩观。③薛澜：《应急管理体系现代化亟待解决的问题》，《公共管理评论》2020年第1期。预防工作费力不讨好，高成本、低收益，成绩是隐性的，贡献是无形的，往往容易被上级、同级或下级视为没有业绩。事发后去处置，成绩是显性的，贡献是有形的，往往容易被媒体赞扬、被上级火线重用提拨、被同级羨慕、被下级钦佩。利之所在，人必趋之。一些领导干部宁可让问题出现后再予以解决，也不愿意对可能出现的不良后果采取积极的预防措施。

良性的激励机制既盯着是否解决了问题以及问题解决到什么程度这些有形的业绩，更应该考虑是否发现了更多的潜在问题，并采取预防措施，把这些潜在的问题消弭于无形。要在制度上为各级政府的行为选择提供相应的正向激励，建立以预防和处置并重的激励机制，把防范、预测、预警职能履行的效果，作为政绩考核的重要内容。

（四）以结构均衡破解主体不平衡

主体不平衡与现行的公共治理结构失衡直接相关。“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，是党的十九届四中全会的明确要求。这是合乎我国国情的具有创造性的公共治理结构。疫情防控中，国家治理体系更多聚焦于党政军高效协同，忽视了如何将更广泛的社会组织资源和市场化资源配置结构纳入这一体系，①樊鹏：《在战疫中看国家治理体系运行得失》，《人民论坛》2020年第2期。陷入“大政府、小社会”的困境，社会力量未被充分激活，也没有完全达到“政府有为”“市场有效”和“社会有力”的目的。

优化权力结构，合理配置公共权力。政治权力掌握在党委手里，行政权力由政府控制，市场权力由市场运作，政府可以把一部分专业权力通过制度规定，赋予社会力量。专业权力来自知识、技巧和经验，在治理复杂社会问题中，这种权力不仅客观存在，而且正变得越来越重要，群众对它有高度的信任度，政府决策和执行对它也有较强的依赖度。社会力量的专业权力如果没有足够的制度空间，实质性行使会寸步难行。因此，建立适度平衡的权力结构，把社会力量纳入公共治理的大系统，显得特别重要。否则，任何公共治理都会出现缺口。