黄河下游宽河道生态保护与高质量发展问题探讨

(1.黄委会河南黄河河务局，河南 郑州 450003；2.山东黄河河务局聊城河务局，山东 聊城 252000)

1 前 言

2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，对黄河治理作出重要指示。他指出：“治理黄河，重在保护，要在治理。坚持生态优先、绿色发展，共同抓好大保护，协同推进大治理，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活，让黄河成为造福人民的幸福河。”讲话深刻总结了中华民族治黄史，深入剖析黄河治理的难题症结，明确提出了黄河流域生态保护和高质量发展的目标任务并将其上升为重大国家战略，保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。这一前所未有的全新定位和重大战略的实施，必将为新时代黄河下游宽河道保护治理工作开辟全新视野，提供机遇。

2 黄河下游宽河道基本概况

黄河下游宽河道起于郑州京广铁桥，止于陶城铺，全长372km，是黄河防洪保安重点河段。两岸大堤堤距一般为5～10km，最宽处达20余km，河道比降2.65～1.15，为防止洪水冲决堤防，自下而上进行系统河道整治，河道整治工程减小了河势游荡，河道摆动幅度由50年代的6～8km减少为目前的1.0km左右，稳定了河槽；河道内滩区面积广阔，土地面积约为2200～2600km2，耕地约209.3万亩，居住着100余万人口；滩区由河槽、大堤、险工所分割，形成很多自然滩，滩面宽0.5～8.0km不等(见图1、图2)。

图1 长垣滩区分布

图2 濮阳滩区分布

滩区受洪水淹没影响经济发展和基本建设严重落后，基础设施贫乏，财产安全没有保障，滩区经济主要为农业，无工业，经济发展缓慢、群众贫穷落后，是闻名全国的贫困地区，亟待扶持与改变。

3 目前存在的主要问题

党和国家对治理开发黄河极为重视，沿黄军民和黄河建设者开展了大规模的黄河治理保护工作，取得了近70年黄河伏秋大汛不决口、近20年黄河不断流、水沙治理取得显著成效、发展水平不断提升等举世瞩目的成就，黄河下游宽河道经济社会发展和百姓生活发生了巨大的变化。同时，我们也要清醒认识到，黄河一直体弱多病，水患频繁，当前黄河下游宽河道仍存在一些突出困难和问题，主要表现在以下几个方面：

a.防洪保安存在短板。黄河标准化堤防提供了黄淮海平原防洪安全保障，但随着社会的不断发展和进步，黄河下游宽河道治理的主要矛盾已经发生深刻变化，滩区防洪薄弱问题常态化、显性化与滩区发展及脱贫致富成为当今宽河道治理的主要矛盾。滩区因缺乏必要的防洪、避洪设施而造成洪水淹没长期化，并伴有突发性、经常性、不确定性等特点，对滩区农业生产和经济发展具有直接和重大威胁。特别是黄河下游宽河道滩区没有迁建安置的57万人和封丘倒灌区43万人，共计100余万人还生活在低滩区，生命财产始终没有得到必要的防洪安全保障。

b.河道治理与滩区经济发展融合不够，滩区开发与保护矛盾突出。黄河滩区由黄河水携带泥沙淤积而成，地形平坦、土壤肥沃，水资源丰富，最宽处达余20km，既是主要排沙放淤沉积区，又是水生物集聚地，具有较大的开发潜力，具备生产各类农产品的优良条件。但其又具有拦蓄洪水、削減洪峰、沉积泥沙的功能，受洪水频繁淹没和河道排洪限制发展影响，被习总书记称之为“我国贫困人口相对集中的区域”。

长期居住滩区几百年的群众受黄河洪水流量悬殊、历时短和河势游荡等影响，为追求自身生存和经济发展，在滩区没有明显界定滩区和排洪河槽参照物的时代，都是习惯于追逐水边种地和修筑生产堤。随着进入下游的洪水已经由历史的“尖而瘦”变为“小而胖”，游荡多变的宽浅河槽变为了一定程度窄深稳定的单一河槽，特别是近十几年来，河床下切、嫩滩出露水面高度增加，嫩滩地也大都变为了良好耕地的情况下，加之排洪河槽与二滩之间缺乏标志性界限，滩区群众为脱贫致富和生存发展，沿袭传统沿河边种地习惯，群众种地种到排洪河槽嫩滩上，一些社会团体或组织在排洪河槽内修建阻水建筑物和经营开发，进行非法滩岸防护，严重影响和干扰河道防洪安全和正常管理秩序，不仅降低了河槽排洪能力、增加淹没损失，同时也破坏了河道生态，成为宽河道治理的焦点问题，是黄河下游河道清四乱的重点与难点河段。

另外，黄河保护没有正确理解和贯彻国家有关法律、法规精神实质，草率地在黄河河道内划设了各类保护区，将黄河重要防洪工程、滩区群众的口粮田划到保护区核心区，不仅造成黄河(或保护区)管理人员在履职与《防洪法》《河道管理条例》和《湿地保护条例》等法律法规之间渎职和违规的两难境地，还影响黄河防洪工程正常建设和河道治理与保护，是着力要解决的“九龙治水、分头管理”问题之一。

c.河道整治工程完善配套不够。黄河下游宽河道河道整治工程是按照4000m3/s或5000m3/s中水流路进行设计的，同时兼顾了大洪水和小水河势的需求，为控制大中洪水取得了显著成效，减小了大中洪水顶冲防洪工程的概率，很大程度上保证了防洪安全。但1999年小浪底水库运用以来，黄河下游宽河道长期小水、清水流量下泄，河水行进动力不足，导致小水畸形河势多发频发，造成工程出险或滩地塌失，被称之为“299km游荡性河段河势未完全控制”。

d.部分河段“二级悬河”形势严峻。黄河是一条多泥沙河流，河道在发生洪水漫滩时，洪水脱离主流横向流向滩区深处，流速沿途降低，泥沙沿途落淤，自然形成滩唇高昂、滩区深处低洼的滩区横比降，长期积累形成“二级悬河”，严峻情况下存在顺堤行洪和洪水顶冲堤防威胁，影响黄河防洪安全。

e.排洪河槽生态动植物多样性趋于萎缩、死亡或迁徙。80年代以前，黄河下游宽河道流量较大，河道宽浅散乱，大小河心滩游荡不定，河槽水流主、汊交替变化，水体有缓、有急、有静，河道植物也时常被水流淹没滋润，为鱼虾等生物塑造了一极好的繁衍生息环境。加之人们对黄河游荡的畏惧，不敢下河捕捞，河槽内鱼虾众多，河槽边植物茂盛，动植物多样性丰富。

近年来随着河槽趋于单一和下切，虽然出露的河心滩在风力作用下造成的飞沙扬尘大幅度减少，但鱼虾繁衍、休息区萎缩，加之人们的过度捕捞和河槽嫩滩地被种植开发，以及生态流量偏低、河槽缺乏必要的淹没滋润等，河槽动植物多样性受到严重破坏，亟需治理和改变。

f.黄河水资源开发利用水平低。受1999年小浪底水库小水清水下泄影响，黄河下游宽河道河槽下切严重，河床平均下降2.5m左右，上段下切最多的河槽下降达3.5m，造成沿河相当数量的老水闸小水时不能正常引水，甚至有些新改建水闸也不能正常引水。同时，在黄河发生较大水流时，因缺乏必要的调蓄水库，水闸引水很少，“引不出、留不住”问题突出，影响黄河水资源利用。

g.滩区缺乏必要的扶持政策，群众生活贫困。为处置进入黄河下游的巨量泥沙、减缓河道淤积抬高速率和保证下游窄河道排洪安全，以及给河势游荡足够空间、保证河南黄河防洪安全，河南黄河下游采用了“宽河固堤”方略，明清时代修筑堤防就将大量群众圈在了两岸大堤之间的河道内，滩区群众为黄河防洪保安大局做出了巨大牺牲。据不完全统计，1949年以来滩区遭受不同程度的洪水漫滩20余次，累计受灾人口490.64万人次，受灾村庄5777个次，受淹耕地1860.8万亩。

针对黄河下游宽河道滩区既是黄河防洪滞洪沉沙的重要场所，又是100余万群众赖以生存的家园，具有很强的自然属性和社会属性，特别是滩区群众为黄河防洪大局安全，被迫放弃发展工业经济、只能进行农业种植，且频繁被淹的特殊情况，为解决滩区居民温饱问题，在全国农民普遍上缴农业税的计划经济年代，滩区群众实行“一水一麦”免交农业税政策，在90年代前后为了扶贫又拨付专项资金帮助群众修筑房台和滩区水利配套设施，很大程度上缓解了滩区群众贫困状况。但随着全国取消农业税和农村改革的深入推进，计划经济时代的相关扶助政策失效，滩区耕地因定性为河道而得不到基本农田的种粮补贴，滩区经济发展因不能享受改革发展红利和新的扶助政策而逐步落后于沿黄地区，滩区群众也愈来愈走向贫困，引起社会各界高度关注。

h.黄河文化窗口建设滞后。黄河是中华民族的摇篮，千百年来，浩浩黄河水，同长江一起，哺育了中华民族，孕育了灿烂辉煌的中华文明，中华文化的诸多元典、古代一些重大的科技成果，都诞生于这片土地。黄河百折不挠、一往无前，塑造了中华民族刚健有为、自强不息的民族品格，是中华民族的重要象征、中华民族精神的重要标志。但反映黄河文化底蕴、彰显黄河治理技术与成效的黄河花园口、柳园口等关键河势控制节点建设严重滞后，距离“黄河标志性窗口”“讲好黄河故事”要求还有很大距离。

i.其他问题：主要反映在河道管理信息化存在短板，河道水情、工情信息监测，依法治河管河信息采集等缺乏手段；以及受环保、公路超限治理和价格上涨等因素影响，防汛石料采集困难、成本增高，亟需寻找石料替代材料等。

4 分区治理，综合提升河道和滩区治理质量

破解黄河下游宽河道生态保护和高质量发展一系列难题，必须正确面对黄河治理取得的巨大成就和黄河下游水沙变化事实，正确理解习近平总书记提出的“创新体制机制解决重大问题，实施河道和滩区综合提升治理工程，让黄河成为造福人民的幸福河”，特别是“以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，宜水则水、宜农则农，宜粮则粮、宜工则工”指示的精神实质，按照水利部确保“黄河不决口、河床不抬高、河道不断流、水质不超标”和“传承黄河文化”要求，以黄委“洪水分级设防、泥沙分区落淤、三滩分区治理”新时期黄河下游治理方略为遵循，创新黄河下游宽河道治理思路和方式，采取河槽排洪生态建设、二滩发展高效生态农业、高滩移民建镇的黄河下游宽河道治理总体布局，通过河道整治完善配套、畸形河势治理、排洪生态河槽塑造、二滩种植结构调整、临堤淤筑高滩集中安置群众、修建滩区沿河生产防汛交通道路等治理措施，弥补黄河下游宽河道综合治理工程短板，结合两岸标准化堤防生态经济带建设，综合提升河道和滩区治理质量，促进滩区群众脱贫致富和乡村振兴，构建人水和谐局面。

4.1 全力推进黄河下游河道综合治理工程建设

a.结合“二级悬河”治理，选择黄河大堤临河侧适宜部位淤筑千年一遇防洪标准、安置人口不少于8000人的移民镇台，将滩区村庄和居民通过移民建镇有计划地迁到移民镇台上安置，并配套建设必要的镇办企业、商店，以及学校和医院等，解决黄河低滩区57万居民生命财产受黄河洪水漫滩淹没威胁问题，详见图3、图4。

图3 黄河下游宽河道河道分区治理断面示意图

图4 黄河下游宽河道河道分区治理平面布置

b.以排洪河槽宽度为控制，以现有河道整治工程和生产堤改造为基础，修筑滩区沿河生产防汛路，同岸河道整治工程连通，改善河道整治工程管理、抢险和群众生产交通条件，公路临河侧修建子堤适度控制中小洪水漫滩。

c.以河道挖沙疏导结合移动式导流桩坝工程建设为手段，进行以恢复黄河花园口将军坝稳定靠河、促进引黄入冀补淀引水，以及遏制原阳三教堂、任村和中牟韦滩耕地险情为目标的畸形河势治理三河段示范性工程建设，研究和完善黄河下游游荡性河段进一步控制技术。

d.以进一步控制黄河下游游荡性河段河势变化为目标，进行现有河道整治工程上延或下续，全力完善和配套现有河道整治工程，控制河势变化，稳定主槽。

4.2 塑造黄河下游宽河道排洪生态河槽

排洪河槽内清除一切行洪障碍，严格按照行洪河道红线管理，“清四乱”确保行洪畅通。以滩区沿河生产防汛路为地标边界，排洪河槽内实行自然绿色生态廊道建设，禁止一切开发行为，对滩区种植关联的群众进行生态补偿，退耕还河；每年4月前后利用干支流水库防洪调度塑造排洪河槽全断面、小漫滩过水，适度淹没和滋润河槽内野生植物，促进河槽内自然生态修复，震慑人的违规开发行为。同时，结合河势归顺和引黄调蓄，选择适当河段和嫩滩进行河槽疏导挖沙，营造河槽绿岛和库塘水面，并进行河槽水系连通，扩大河槽排洪能力，促进鱼虾和鸟类繁衍生息以及动植物多样性修复，塑造黄河下游宽河道排洪生态河槽。

4.3 全力推进贯孟堤改扩建工程建设

新乡贯孟堤作为封丘倒灌区的控制性工程，长21km，控制区内涉及封丘、长垣两县13个乡镇，275个行政村，43万人，面积575km2。贯孟堤扩建工程项目可有效解决倒灌区群众安全问题，减小洪水对倒灌区群众生产生活的威胁，有利于倒灌区区域经济发展。随着小浪底水库运用和黄河下游标准化堤防建设，倒灌区运用概率的大幅降低，倒灌区群众发展经济的意愿也越来越强，封丘、长垣县政府多次与河务部门沟通，要求加快封丘倒灌区安全建设。为此，河南省、黄委和河南河务局对此高度重视，结合黄委“一点、一线、一滩”建设，多次开展专题调研，编制完成了《黄河下游新乡贯孟堤扩建工程可研任务书》。任务书已通过黄委初审，并上报水利部。方案实施后，贯孟堤的防洪标准将大幅度提高，不仅可有效确保倒灌区内群众的生命财产安全，还可减少倒灌区群众的外迁，可谓一举多赢。

4.4 全力推进黄河下游引黄涵闸改建和引黄调蓄工程建设

黄河下游干流引黄涵闸是黄河下游水资源综合利用体系的重要组成部分，对促进山东、河南两省经济社会发展、改善生活和生态环境、保障人民健康具有积极的作用。目前，黄河下游共有引黄涵闸111座，近20年来受河床下切、水位下降影响，部分引黄涵闸引水能力明显下降，严重制约下游引黄灌区的生存和发展，影响了下游两岸及相关地区粮食安全、城镇生活和工业用水，对供水区生态环境与经济社会发展造成了一定程度的影响。为减小这种不利影响，黄委连同河南、山东两省政府积极向水利部、国家发改委汇报和沟通，全力争取黄河下游引黄涵闸改建工程2020年开工建设。同时针对黄河河道大水时引水留不住的问题，结合河道生态廊道建设和挖河疏导调整河势，在河道选择适宜河段和滩区进行引黄供水调蓄工程建设，保证黄河小水时引得出，大水时留得住。

4.5 进行二滩种植结构调整

在二滩开发利用中，大力发展绿色农业，发展生态旅游、农业观光，发展优质专用小麦、专用莲藕、无公害蔬菜、优质杂粮、特色中药材等黄河品牌的规模生态农业，在河槽适宜地段发展优质肉牛、肉羊和鹅鸭等畜牧业，提高河槽生态收益，要积极论证、申报、立项，争取国家和各级财政投人。支持、鼓励农民、个体、社会团体、大型企业投资，以优惠政策吸引外商投资开发，建立动态信息数据和信息服务中心，促进滩区开发利用。在临堤淤筑的大型移民镇台上，配套发展二、三产业，建设农副产品加工企业，通过开发利用，使滩区成为重要的绿色食品基地、创汇农产品基地、生态农业开发基地和现代农业园，提高目前二滩农业种植附加值和滩区经济发展质量，提高群众收益。

同时，根据黄河滩区的优势地位和特殊情况，在滩区实行淹没补偿政策的基础上，进一步研究出台扶贫开发政策，绿色生态农业种植及产品加工项目向滩区倾斜，优先安排开发项目和资金，滩区农田水利建设和交通建设等列入国家专项资金计划，分期分批实施；在经济扶持上，应实行减免税收、减免配套资金、发放低息贷款等优惠政策，加大义务教育和专业技术培训力度，为滩区社会和经济发展提供技术人才支撑，全方位促进滩区种植结构调整和转型升级。

4.6 推进黄河文化景区建设

深刻学习和领会习近平总书记“黄河文化是中华文明的重要组成部分，是中华民族的根和魂。要推进黄河文化遗产的系统保护，守好老祖宗留给我们的宝贵遗产。要深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值”讲话精神实质，深入挖掘历代治河先贤、人民治黄在同黄河水患斗争中积累的智慧和经验，结合新时代文化建设要求，提炼黄河水文化精髓，发掘水利遗址遗存的时代价值，打造黄河花园口、柳园口和伊洛河口等国家水利风景区黄河水文化标志符号及窗口，修建黄河文化传承展览馆和黄河修防技术传承与示范基地建设，讲好“黄河故事”，延续历史文脉，增强民族自信，坚定文化自信，为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚精神力量。

4.7 加强重大问题研究

黄河流域生态保护和高质量发展是一个复杂的系统工程，对一些重大问题，在规划纲要和顶层设计编制过程中必须深入研究、科学论证，方可为全力做好黄河流域生态保护和高质量发展提供科学支撑。相关专项研究主要包括：ⓐ河南黄河河道和滩区综合提升治理工程措施研究；ⓑ河南黄河洪水资源化利用重大问题研究；ⓒ畸形河势控制关键技术和机制措施研究；ⓓ排洪河槽自然生态廊道塑造和维持机制与措施研究；ⓔ黄河自然保护区和防洪治理关系研究；ⓕ河南黄河河道分区管理机制与措施研究；ⓖ新形势下防洪抢险替代材料和技术应用示范；ⓗ河南黄河排洪河槽生态补偿政策与机制研究；ⓘ现有坝垛生态与稳定技术研究。

5 结 语

“让黄河成为造福人民的幸福河”就是要黄河安全有保障、黄河环境人满意、黄河经济能发展，手段是“共同抓好大保护，协调推进大治理”，途径是推进“黄河河道和滩区综合提升治理工程”，推动黄河流域生态保护和高质量发展。但这绝非一日之功，必须正确理解和坚决贯彻习近平总书记的讲话精神，紧紧抓住“黄河流域生态保护和高质量发展”上升为国家战略这一历史性机遇，以功成不必在我的精神境界和功成必定有我的历史担当，立即行动起来，切实加强黄河重大问题研究，加速推进黄河流域生态保护和高质量发展各项措施，将习近平总书记的指示落地生根，使黄河成为造福人民的幸福河。