西部大开发：新时期 新格局

编者按：2020年5月17日，中共中央、国务院发布《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，提出要推进西部大开发形成新格局。强化举措推进西部大开发形成新格局，是党中央、国务院从全局出发，顺应中国特色社会主义进入新时代、区域协调发展进入新阶段的新要求，统筹国内国际两个大局作出的重大决策部署。新时代继续做好西部大开发工作，对于增强防范化解各类风险能力，促进区域协调发展，决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，具有重要的现实意义和深远的历史意义。如何推进西部大开发形成新格局；如何解决西部地区发展不平衡、不充分问题，巩固脱贫攻坚任务；如何解决西部地区与东部地区的发展差距，维护民族团结、社会稳定、国家安全；如何处理好西部大开发与区域协调发展的关系，是学术界需要研究的重要课题。本期特邀国内知名专家学者围绕相关问题展开讨论，以期为加快形成西部大开发新格局，推动西部地区高质量发展建言献策。

推进西部大开发形成新格局的四个关键点

范恒山

自1999年中央实施西部大开发战略以来，西部地区保持了持续发展的势头，总体面貌发生了显著变化。但发展进程中也出现了一些新情况和新问题，如地区间分化加剧、一些领域发展仍然比较缓慢、贫困地区稳定脱贫向好的基础比较薄弱等。此外，2008 年以来，西部地区一直在四大板块中保持领先增长的态势，但这两年被中部地区超越，西部地区整体发展的动能有所减弱。可以说，中共中央、国务院发布的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》非常及时，有利于西部地区解决存在的问题，增强发展动力，开启新的发展局面，实现高质量发展。

新时代推进西部大开发形成新格局，我认为要牢牢把握国内外发展机遇，坚持从西部地区的实际出发，切实抓好关键环节。对于西部地区来说，抓好这些关键问题既是固底盘，又是补短板，还是增动能，应当高度重视并持之以恒地采取有效措施。仔细梳理这些重点环节，我认为其中4 个方面值得特别重视。

第一，对标先进地区，进一步优化发展软环境。与其他区域特别是东部地区相比，西部地区较为薄弱的环节还是发展环境。如果与北京、上海、深圳、杭州等先进地区比，在这方面的差距就更大。这种差距在软环境和硬环境方面都明显存在，但涉及思想观念、管理体制、运行机制等软环境方面的问题更加突出，不仅西部地区的投资者、经营者能感受到，甚至到西部地区短暂停留的旅游者、旅行者也能感受到。因此，应该把优化发展环境特别是软环境作为重中之重。软环境优化的目标指向应该是：对内，要激发全社会创新创业的积极性和主动性；对外，要强力吸引外部地区各类创新资源加快流入与高效集聚。思想认识提升有一个较长的过程，对于西部地区来说，优化发展软环境的便捷途径就是在关键方面对标看齐国际通行做法和国内先进经验，进行创新。一是要建立公正、透明、可持续的政策法规体系，并立足于提供最优服务来改善政府治理体制和管理方式。二是要建立良好的市场信用体系，强化政务诚信和社会信用，维护市场公平公正。选择若干社会各界关注的重点和久治不愈的难点进行攻坚，力求取得实质性进展，以增强社会显示度和人民群众的获得感，在这个基础上，一步一步地解决深层的体制问题，以达到“釜底抽薪”的效果，实现软环境的全面优化。

第二，加快特色产业发展，拓展产业链条。特色产业是比较优势和市场竞争力，也是切实可行的现实抓手。近几年,西部地区部分省份得以快速发展的重要原因之一，就是走了一条特色发展的创新之路。要推进西部大开发形成新格局，仍然要把抓住特色产业并使之行优走强作为一个重要举措。可以围绕两个方面下功夫：一是推进融合发展，拓展特色产业体系。加强特色资源与现代科技融合，促进特色产业的集群化、现代化发展；推动农村一二三产业深度融合，促进农牧业全产业链、价值链转型升级；推动“互联网+”，进一步把生态、民族民俗、边境风光等优势提升为新经济、新业态；依托风景名胜区、边境旅游试验区、开发开放合作试验区等，大力发展旅游休闲、健康养生、文化创意等服务业，打造区域重要支柱产业。二是创新运作机制，提升特色资源的价值。西部地区在生态环境、能源矿产资源等方面具有独特优势，应积极探索建立区际利益补偿或平衡协调机制，并依此促进转化、增进效益。还可以通过区域合作，共建特色园区，发展高品位、高附加值的飞地经济。

第三，结合新老基建，打造数字技术发展先进位势。数字技术作为新型科技的重要代表和集中体现正在迅猛发展。哪个地区抢占了数字技术、数字经济的制高点，也就抢占了经济发展的制高点或领先位置。还有一个重要事实是，数字技术降低了区域对自然条件和历史条件的依赖，能够超越区域现实发展基础和地理区位，重构区域经济体系；数字技术提供了跨区域利用资源要素的基础条件，从而能够进一步帮助地区强化比较优势，这就为落后地区在构建新经济、新动能方面，实现与先进地区同步发展甚至领先发展提供了机会。由于区位、环境、能力等方面的原因，西部地区老基建一度发展缓慢，这些年建设力度不断加大，与东部地区的差距大大缩小。在今天，随着数字技术等的发展，老基建对经济发展的制约程度已明显降低，且目前新老基建已融为一体、相互支撑，西部地区应一体推动新老基建的发展。在5G 技术、数字技术等新基建方面要加大力度，力争与东部先进地区并行发展甚至走在有些地区的前面，同时借助老基建补短板，发展数字经济。

第四，紧扣发展的需要，激发战略功能平台的综合效能。以新区、自贸区、开放试验区等体现的各类战略功能平台，既是先行先试的创新基地，又是引领经济发展的示范窗口，也是创新资源要素高度集聚的主要载体。实践表明，发展好的地区，无一例外地都得益于重大功能平台的建设与运用。比较而言，西部地区战略支撑还较薄弱，平台利用也不够充分有效，加快形成西部大开发的新格局，必须利用并发挥好战略功能平台的作用。一是要紧扣战略大势和前沿发展、未来发展，积极争取国家在西部地区打造更多的战略平台。二是要立足于解决现实中的突出矛盾，落实重大发展改革任务，自主打造具有特色的高品质功能平台。三是加强与发达地区合作，采取适当形式将其设立的功能平台延展到西部地区，或者联手打造新的平台。通过这些合作，不断吸收发达地区创造的新经验，保持创新的持续性，又同步实现与发达地区的对标看齐，保持西部地区在体制机制创新和其他方面的先进性。

作者简介：范恒山，男，武汉大学区域与城乡发展研究院名誉院长（武汉 430072），浙江大学区域研究中心首席专家（杭州 310058）。

推进西部大开发形成新格局的三大关键问题

肖金成

中共中央、国务院于2020 年5 月发布的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》是顺应中国特色社会主义进入新时代、区域协调发展进入新阶段的新要求，统筹国内国际两个大局作出的重大战略部署。这其中有3大关键问题：大保护、大开放、高质量发展。

一、如何大保护

西部地区有大面积的生态脆弱地区，而且这些地区生态地位非常重要，都在大江大河的上游，且与中下游有密切关系。新时代推进西部大开发形成新格局要在大保护方面做大文章，应通过国土空间规划划定生态保护红线，红线划定宜细不宜粗，且要确保落地。三江源地区、祁连山地区、乌蒙山区、武陵山区、贺兰山和六盘山区应作为重点保护区，做出专项规划，提出具体的保护措施，尤其是如何解决当地居民的生计问题。要升华主体功能区的理念，在生态脆弱区或生态保护区减少人类活动和人为的破坏是对生态环境最好的保护。比较可行的途经就是内聚和外迁。所谓内聚，就是选择交通便利、有较大的发展空间、国家重点支持、产业聚集的规模较大的城市，吸引耕地少的居民到城市务工、经商，这样既能够帮助他们摆脱贫困，也可以减少对生态环境的破坏。现在扶贫中有一些错误倾向值得注意。有些地区扶贫就是修路，不计代价，将公路修到山顶，结果破坏了生态，当地居民也很难根本摆脱贫困。有些地区扶贫搬迁就是从山上搬到山下，交通方便了，适宜耕种的土地更少了，并没有解决居民的生计问题。所谓外迁，就是创造条件支持并鼓励山里的居民到发达地区就业和居住，举家迁移，进入都市圈、城市群，到收入高的地方去，到有工作岗位的地方去。当地政府应进行引导，创造条件，搞好基础教育和职业培训，提高外出谋生能力，提高文化教育水平，让他们愿意走出来，有能力走出来，在城市安家落户。政府也要为他们在当地就业、居住提供支持和服务，随着老龄化社会的到来，劳动力将经历从无限供给到结构性短缺，再到全面短缺的阶段，现在已进入第二个阶段，城市人才大战将转为人口大战。劳动力是产业发展、城市发展、区域发展的基本条件。人口是创造需求、扩大消费、吸引服务业聚集的前提条件。一些人总是希望把更多的人屏蔽在山里，总想把出来的人堵回去。也有一些人，错误地认为上游地区生态环境遭到破坏，与自己无关，等到遭受“灭顶之灾”，就悔之晚矣。为此，要建立生态补偿机制，下游地区的政府、企业要给上游地区尤其是生态脆弱地区生态补偿，一方面要支持生态保护，另一方面要提高人的素质，提高公共服务水平，为人口转移创造条件。吸引生态脆弱区的人口也是对生态保护的补偿。

二、如何大开放

西部大开发之初就提出向西开放，变对外开放的后方为对外开放的前沿。西部地区的边境线很长，但是相邻地区都不是很发达，这是一个现实。很长一段时间内，中国的开放一般面向发达国家，引进发达国家的投资，并向发达国家出口，所以沿海地区借助港口的优势，通过航运可把商品销往世界大多数国家，而内陆地区则没有这些优势。随着“一带一路”建设的深入推进，通过建设国际大通道和陆海新通道，将进一步促进西部地区对外开放，也能够吸引东部发达地区的产业转移。

我认为，通过开放能够促进产业向西部地区转移。现在大量产业聚集到沿海地区，短期内难以根本改变。但是沿海地区有很多产业需要向外转移，如劳动密集型产业，劳动力不像前30 年那么充裕，劳动力成本也提高了，劳动密集型产业势必要从沿海地区转移出来。还有低附加值的产业，是不是可以转移到西部地区？我认为不一定，很可能转移到东南亚国家，转移到劳动力成本更低的地方。我认为东南亚国家劳动力成本低，但劳动力素质也很低，相对于转移到东南亚，转移到云南、广西更合适。转移到南亚和中亚，不如转移到我国的新疆和四川。关键的问题是扩大开放，向西开放，优势就能体现出来。大开放实际上就是产业转移的重要条件，没有开放，只能面向本地市场，在地广人稀的地方发展产业，因本地市场不大，企业就难以获得可观的收益。与南亚市场、东南亚市场、中亚市场、欧洲市场、非洲市场相比，我认为我国沿海地区的企业会偏向于将生产基地转移到西部地区。当然，西部地区还要打造承接产业转移的平台，改善营商环境，降低企业的综合成本，企业才能取得更好的效益。

国际区域合作是相邻国家的合作，相比而言，开展国际次区域合作，对西部地区更为有利。所谓国际次区域合作，就是在国际区域合作框架内，中国边疆地区与相邻国家或相邻地区开展合作。广西、云南、贵州，甚至重庆和四川或整个西南地区均可以和东南亚国家或相邻地区开展合作。新疆、甘肃、宁夏、陕西或整个西北地区可以和中亚国家或相邻地区开展合作，新疆和内蒙古可以和俄罗斯、蒙古国开展合作。只有这样，西部地区全方位开放的格局才能够形成。只有大开放才能大发展。开展国际次区域合作，受益最多的是边疆地区。边境经济合作区、双边与多边合作区、边疆自由贸易区等开放型功能区将发挥更大的作用。在此基础上，以地级行政区为单元的沿边经济带就能够快速形成。

三、如何高质量发展

除成渝地区、关中地区、北部湾地区外，西部地区的其他区域均属于地广人稀地区，有一大部分地区属于生态脆弱区，应以保护为主。要克服这些劣势，就要采取大分散、小集中的空间开发模式，集中发展、集约发展和集群发展。不能遍地开花、齐头并进。地方很大，反而要聚焦，解决配套条件不足的难题，解决远距离运输带来的物流成本高的难题。西部地区高质量发展就是要搞“三集主义”，即集中、集约和集群。西部大部分地区人口少，城市规模小，城市不太密集，不可能有那么多的城市群和都市圈，也不可能有那么大的城市群和都市圈。除范围有限的城市群和数量不多的都市圈外，西部地区要重视区域性中心城市的发展。一个地州市，重点支持一个区域性中心城市的发展，规划建设产业发展平台，加大投入，促进要素集聚，带动周边地区城市和农村的发展。这样，就能够形成高质量发展的西部大开发新格局。

西部地区的边境线长，边疆地区的发展在西部大开发新格局中处于重要地位。边疆地区多数是少数民族地区和贫困地区，一部分地区还是革命老区。边疆的发展重点在城市，城市的发展重点在产业，产业的发展重点在投资环境。投资环境分为软环境和硬环境，软环境包括体制、政策与服务，硬环境包括对外交通设施、城市基础设施和园区基础设施，软环境靠改革，硬环境靠投入，软环境和硬环境改善了，边疆地区才能加快发展。边疆地区若干个区域性中心城市的崛起，能够形成沿边经济带，从而巩固边疆地区的发展，让边疆地区的人民富裕起来。

作者简介：肖金成，男，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所研究员，中国区域科学协会理事长，中国区域经济50 人论坛成员（北京 100824）。

着力建设“两大一高”新西部

陈耀

西部大开发战略实施以来，无论是从统计数据来看，还是从民众的实际感受来看，西部大开发确实带来了非常大的变化，表现最突出的是交通基础设施、生态环境、基本公共服务及民生事业、特色产业和城乡发展等方面。西部地区经济总量占全国的份额也从开发初期的17%提升到目前的20%以上，近些年中国经济增长也保持着“西快东慢”的态势。西部大开发也产生了很大的溢出效应，这20年西部地区通过物资采购、工程建设及技术人才引进等，对中部地区、东部地区、东北地区的经济发展也起到了较大的拉动作用。

西部大开发20 年的成效是推进新时代西部大开发形成新格局的重要基础，因此不能忽视这一基本环节的作用和价值。我认为，西部大开发20年的经验可以概括为以下4个方面。

第一，西部大开发战略的初衷是保护生态环境。大家都知道，西部大开发的号角是1999 年5 月在陕西西安吹响的，当时提出来的目标是要再造一个山川秀美的大西北。所以20年来，西部大开发实际上始终把生态环境建设摆在了突出的位置，这与习近平总书记提出的生态文明思想是高度契合的。西部地区的生态环境建设主要包括退耕还林还草、天然林保护、防沙治沙和石漠化治理等工程。西部大开发抓生态建设也是符合区域经济学逻辑的。因为保护生态环境，实质是保护生产力，通过西部地区生态的改善，特别是这些年西北地区的荒漠化和西南地区的石漠化得到有效遏制，为西部地区的经济发展和民生改善奠定了非常好的发展基础。

第二，政府在西部地区打基础、造环境和培育内生增长动力的过程中发挥了重要作用，我们要审慎地划分出政府与市场作用的边界。改革开放以来，中国在解决地区差距问题上取得了重大进展，我们并非一切都是以政府为主体来对不发达地区做投资、搞产业、建项目，也有效发挥了市场在配置资源中的决定性作用。政府主要是在为西部地区打造发展的基础条件，尤其是西部大开发战略实施的前10年，政府主要是进行交通、能源、水利等基础设施建设、生态环境建设，营造好的投资环境和发展环境，培育西部地区发展的内生动力，特别是重视推进西部地区的教育、医疗、就业、社保等基本公共服务的均等化，这不仅体现了在对落后地区实施发展援助上的政府责任，也是国家区域政策走向成熟的一个重要标志。

第三，在推进西部大开发的政策工具上，除运用财政转移支付、政策性金融支持等国际通行做法外，我们还实行了“对口帮扶、对口援助”这一特殊工具，不仅中央政府对西部地区的发展加大支持力度，而且还组织东部地区对西部地区实行“一对一”或“多对一”的帮扶，这是促进西部地区发展的一个非常有效的政策工具，也是中国的制度优势转化为治理效能的一个体现。西部地区国土面积占全国国土面积的71%，人口占全国总人口的28%，特别是全国贫困县和贫困人口绝大部分分布在西部地区，要使这些地区脱贫，并和全国一道建成小康社会，必须发挥集中力量办大事的制度优势，动员一些发达地区实行对口帮扶，这不仅表现在西部地区脱贫攻坚和产业发展上，在西部地区发生重大自然灾害的抗灾和灾后重建上，也都体现得非常充分。当然，今后运用对口支援这一政策工具时，还需要规范和完善，避免滥用情况的发生，避免给发达地区带来过多的负担。

第四，我们始终把“发挥优势，突出特色，分工合作，分类指导”作为推进西部大开发的基本政策导向和工作原则。遵循了经济学关于比较优势的理论和资源空间配置的规律，避免了地区间无序的同质竞争。西部大开发这些年也出台了很多政策文件和规划，其中非常注重发挥各自的比较优势，重视培育发展各地的特色优势产业，强调差异化分工和跨地区合作，强调根据西部地区不同类型区域的特点，细分政策单元，进行分类指导。这些做法符合中国资源分布不均、发展不平衡的国情，也符合区域经济发展的科学规律。

以上这些历史经验需要在未来10 年的西部大开发过程中继续坚持和完善。新时代的西部大开发要继往开来，新时代也赋予了西部大开发新的使命。2019 年习近平总书记主持中央全面深化改革会议时，审议通过了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，提出了3 个“更加注重”，即更加注重抓好大保护、更加注重抓好大开放、更加注重推动高质量发展。我认为，这3 个“更加注重”就是未来西部大开发要承担的新的使命和任务。3 个“更加注重”可以概括为“两大一高”，在未来的10 年，我们要按照这个新使命的要求，来推进西部大开发形成新格局。

这里所说的新格局其实包括很多方面，我认为其中最重要的有以下4个方面。

第一，要形成大保护的新格局。坚持“生态优先，绿色发展”是新时代中国各个地区发展都必须坚持的重要原则。西部地区地处中国大江大河的上游，是国家重要的生态屏障，也是国家重要的资源富集区，从这个角度来说，在大保护上要形成新的格局，其中重要的是抓好长江上游、黄河上游、三江源等地区的生态保护、水资源保护，长江经济带和黄河生态带都要把大保护放在首位，把绿水青山就是金山银山的理念真正落到实处，这既是新时代西部大开发的使命，也是建设美丽西部的重要任务。

第二，要在大开放上形成新格局。西部地区的区位条件发生了很大的改变，从过去对外开放的末梢，变为对外开放的前沿。随着“一带一路”建设的推进，中国西南地区、西北地区通过基础设施的互联互通，直接连接着中亚、南亚、东南亚乃至欧洲和非洲等国家，成为向西开放的战略前沿阵地，这为西部地区构建开放型经济新体制，利用国际国内“两种资源、两个市场”，以开放促开发，以开放促发展，带来了前所未有的新机遇。所以，新时代西部大开发要在大开放上做好、做实这篇大文章。重点加强西部大开发的通道建设、平台建设、口岸建设，加强西部地区的开放主体培育和开放产业培育，以及加强营商环境建设。现在国家已经在重点建设西部陆海新通道，并布局了自由贸易试验区、综合保税区、跨境合作区、边境合作区等开放载体和平台，赋予一系列先行先试和倾斜性政策。现在对西部地区来说，大开放最难的还是开放的主体和产业培育，这方面还有很大的文章要做，比如，东南沿海地区的加工贸易过去由于物流成本高向西部地区转移不合算，现在转移到西部地区，通过中欧班列可以直接进入中亚和欧洲等市场，这种转移也有利于在西部地区建立起面向国际市场的现代开放型产业体系和外向企业主体。

第三，要在中心城市引领和城市群带动上形成新格局。西部地区国土面积大，而绝大部分是山地、沙漠、河流，承担着重要的生态功能，新时代西部大开发不能分散投资、分散用力，一定要把发展聚焦在中心城市和城市群，要形成中心城市引领城市群发展，城市群带动区域发展的新格局。中央在文件里特别强调了，要提升和发挥国家和区域中心城市的作用，这里的国家中心城市其实就是3个，即重庆、成都、西安，西部地区其他省会城市都是区域性中心城市。城市群重点包括成渝地区双城经济圈、关中平原城市群、北部湾城市群、呼包鄂榆城市群、兰西城市群、天山北坡城市群、滇中城市群、黔中城市群等，未来要真正使这些中心城市和城市群成为承载经济和人口的主要空间形态。

第四，要在现代化产业体系上形成新格局。未来西部地区要实现高质量发展，需要更加重视采用现代新技术改造和提升西部地区的传统特色优势产业，特别是加快资源型产业和加工型产业转型升级，当前要抓住国家发展新基建的机遇，加快培育以数字经济为重点的新经济动能，大力发展新产业、新技术、新业态、新模式，不断减少对资源性产业的依赖。

作者简介：陈耀，男，郑州师范学院国家中心城市研究院院长（郑州 450000），中国社会科学院西部发展研究中心副主任（北京 100876）。

推进西部大开发形成新格局

张可云

西部大开发战略实施20年来，西部地区在全国经济格局中的地位已经发生了较大改变，为未来国家发展拓展了战略空间。从经济总量来看，根据国家统计局数据按2000 年不变价计算，2000 年西部地区实际GDP 占全国的比重为17.5%，而2019 年该比重已达19.2%，增幅为1.7%；在这20年间，西部地区12 个省（区、市）实际GDP 年均增长率为11.0%，而全国约为10.5%，西部地区高出全国平均水平0.5个百分点；从人均经济水平来看，2000 年西部地区人均实际GDP为4848.2元，2019年为32989.4元，增加5.8 倍，而同期全国人均实际GDP 分别为7786.8元、46823.3元，增幅仅5.0 倍；从三次产业来看，从2000 年到2019 年，西部地区第一产业、第二产业、第三产业增加值的增幅分别为5.0 倍、10.6 倍、14.3倍，而同期全国第一产业、第二产业、第三产业增加值的增幅分别仅为3.8倍、7.5倍、12.3倍。由这些数据可以看出，西部大开发战略实施20年所取得的成绩是明显的。期间，国家发布《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》《关于进一步推进西部大开发的若干意见》《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》等一系列相关规划与政策，中央的顶层设计与强力支持对改变西部地区面貌发挥了至关重要的作用。2020 年5 月，中共中央、国务院发布《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》（以下简称《意见》），这是一份新的重要文件，标志着西部大开发进入了新的历史阶段。

一、推进西部大开发形成新格局的背景

《意见》指出，强化举措推进西部大开发形成新格局是党中央、国务院从全局出发，顺应中国特色社会主义进入新时代、区域协调发展进入新阶段的新要求，统筹国内国际两个大局作出的重大决策部署。

中国特色社会主义进入新时代要求西部大开发形成新格局。新时代社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在所有的不平衡与不充分发展类型中，西部地区的发展不充分以及相对于其他地区的发展不平衡是主要类型。从经济总量来看，2019 年西部地区12 个省（区、市）实际GDP 总和占全国的比重虽然比2000年的比重提升了1.7个百分点，但从总体来看，西部地区的经济规模占比与其人口和面积占全国的比重仍不匹配，存在较大的提升空间。尤其是，西部地区贫困发生率依然高于全国平均水平，西部地区的贫困人口仍然占全国贫困人口的60%以上，面临治理绝对贫困和相对贫困的双重挑战。此外，需要注意的是，西部地区的经济分化态势明显。从西部地区各省份实际经济总量占全国的比重来看，2000—2019 年，西部地区各省份之间的经济不平衡比较突出，形成了两个明显不同的“俱乐部”：一是明显提升“俱乐部”，包括内蒙古（从1.6%增加到1.9%）、重庆（从1.8%增加到2.3%）、四川（从4.0%增加到4.4%）、贵州（从1.0%增加到1.2%）与陕西（从1.8%增加到2.1%）；二是基本原地踏步“俱乐部”，包括云南和广西（2.0%左右）、新疆（1.2%左右）、甘肃（1.0%左右）、青海和宁夏（0.3%左右）以及西藏（0.1%左右）。因此，解决新时代社会主要矛盾，必须继续深入推动西部大开发战略，在解决内外部不平衡方面同时发力。

区域协调发展进入新阶段要求西部大开发形成新格局。党的十八大以来，党中央先后提出京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈等六大区域战略。同时，在习近平总书记分别于2018 年和2019 年对东北地区和中部地区提出“以新气象新担当新作为推进东北振兴”和“奋力开创中部地区崛起新局面”的重要工作部署后，“推进西部大开发形成新格局”无疑是新时代区域协调发展战略的进一步升华。因此，此次提出推进西部大开发形成新格局标志着新时代区域协调发展战略的空间布局已经基本成形。

统筹国内国际两个大局要求西部大开发形成新格局。一方面，从经济循环视角分析，逆全球化思潮正在全球崛起，尤其是新冠肺炎疫情导致全球经贸格局的解体风险正在提高。在这种背景下，重视国内大循环就必须弥补中国经济体系的短板，即薄弱地区和薄弱环节，而西部地区无疑是目前中国区域经济体系中最为薄弱的地区之一。另一方面，随着“一带一路”建设的全面推进，中国对外开放格局正在由过去单一的“向海洋开发”转为“向东开放与向西开放”的深度结合。而西部地区将是向西开放的先锋，以中欧班列为例，2019 年仅重庆一市的累计班列就已经超过4500 班。无论是就国际格局变化而言，还是从国内格局调整来看，西部地区的重要性都显而易见。

二、推进西部大开发形成新格局的关键

西部大开发战略促进了重庆、西安、成都3个核心城市的迅速崛起，以城市群发展为主体的格局正在形成。2000 年重庆GDP 占西部地区GDP 的比重为10.4%，增长率为8.5%，同年全国GDP 增长率为8.49%；2019 年重庆GDP 占西部地区GDP 的比重为11.5%，增长率为6.3%，同年全国GDP 增长率为6.1%。2000 年成都GDP 占西部地区GDP 的比重为7.6%，增长率为10.8%；2019 年成都GDP 占西部地区GDP 的比重为8.3%，增长率为7.8%。2000 年西安GDP 占西部地区GDP 的比重为4.0%，增长率为13.1%；2019 年西安GDP 占西部地区GDP 的比重为4.5%，增长率为7.0%。从2016 年4 月国务院批复《成渝城市群发展规划》到2020 年1 月批复《滇中城市群发展规划》，以成渝城市群为先导，西部地区9大城市群中已有6个城市群的发展规划处于实施阶段。胡焕庸线以西的人口稀少区域只有4 个，即天山北坡城市群、呼包鄂榆城市群、兰西城市群和宁夏沿黄城市群，这4 个城市群的崛起对塑造新的西部地区格局具有决定性意义。

从1999—2019年西部大开发的历程、成效与突出问题的角度分析，新一轮西部大开发形成新格局的关键点在于政府与市场的关系能否理顺、区域优势互补格局能否形成、区域政策能否有效。

第一，政府与市场的关系能否理顺。一般而言，地区经济越是不发达，政府需要发挥作用的领域就越多。然而，政府发挥作用的领域越多，就越有可能干预市场机制对资源配置的决定性作用，从而导致整个地区营商环境质量低下和要素配置结构扭曲，并最终影响地区经济发展质量。从当前实际情况来看，西部地区理顺政府与市场关系将面临重大挑战。根据《2019中国城市营商环境指数评价报告》数据显示，在2019 年城市营商环境排名的前50 名城市中，仅有7 个西部地区的城市，分别是成都、西安、重庆、贵阳、昆明、南宁和乌鲁木齐。因此，西部地区的发展如何既发挥政府的作用，又能保证市场机制对资源配置的决定性作用，将对西部大开发的成败具有决定性作用。

第二，区域优势互补格局能否形成。形成优势互补的区域发展格局是西部大开发的根本导向。这种优势互补主要体现在3 个层次。首先，西部地区与其他三大区域能否优势互补。与中部地区相比，西部地区与其在承接东部地区产业转移上具有相似性；与东北地区相比，西部地区与其在资源开发型产业上具有相似性；与东部地区相比，西部地区与其在谋划战略性新兴产业上具有相似性。因此，如何实现四大区域的优势互补是首要挑战。其次，西部地区12 个省（区、市）之间能否优势互补。虽然西部地区12个省（区、市）发展水平并不完全相同，但从总体来看，绝大部分省（区、市）目前仍同处工业化中期阶段，产业结构存在一定的相似性，形成省际之间优势互补的发展格局绝非易事。最后，西部地区主要大城市间能否实现优势互补。大城市对区域的引领作用已经日益凸显，区域之间的竞争越发体现为特大城市间的竞争。重庆、成都、西安、昆明、南宁等5 个人口规模超过500 万人的大城市将在要素吸引、产业承接、产业培育、政策争取、交通地位等方面形成激烈竞争，如何处理好这些大城市之间的关系将直接决定整个发展格局的协调程度。

第三，区域政策是否有效。区域政策是指解决问题区域面临的突出问题的调控手段。从平均增速来看，西部大开发战略取得了一定效果，20 年间西部地区实际GDP 年均增速为11.0%，而同期全国实际GDP 年均增速为10.5%。同时，1999—2019 年西部地区人均实际GDP 增幅为5.8 倍，而全国人均实际GDP 增幅为5 倍。然而，从12 个省（区、市）的增长轨迹来看，西部大开发战略的目标还没有实现。相比于1999 年西部地区12 省（区、市）的GDP排名，只有四川、陕西、重庆、内蒙古、贵州等省（区、市）的排名出现了上升，其他7个省（区）的排名保持不变或下降，这也意味着过去20年西部大开发战略的一系列措施并没有完全发挥效果。而新一轮西部大开发的起点更高，面临的困难也更大，实现发展新格局无疑需要更好地发挥区域政策的促进作用。

三、推进西部大开发形成新格局的措施

推进西部大开发形成新格局，需要从以下3 个方面着手。

第一，理清区域战略与区域政策的关系，更好地发挥区域政策的促进作用。对欠发达地区而言，区域政策的重要性不言而喻。目前由于没有很好地区分区域战略与区域政策，导致区域政策促进欠发达地区发展的效果不显著。实际上，区域战略与区域政策存在本质差异。区域战略是指国家为实现宏观目标在空间上对经济、人口、环境等方面作出的统一、有目的安排，可看作一个重点空间的蓝图性谋划。而区域政策又称区域经济政策，是政府（主要是指中央政府）干预区域经济的重要工具之一，它通过政府的集中安排，有目的地对某些类型的问题区域实行利益倾斜，以改变由市场机制作用所形成的一些空间结果，促使区域经济发展与区域格局协调并保持区域分配合理。两者最为显著的不同在于，区域战略只是一种谋划，并不涉及具体的利益分配格局调整，具有差异属性的区域政策才是直接涉及区域利益调整的工具。未来需要完善区域管理制度基础——“四管”，即“谁管（明确区域管理机构）”“管谁（明确区域管理作用对象）”“咋管（确定合理的政策工具并规范区域规划和区域政策程序）”“管效（制定规范且明确的区域规划和区域政策的监督与评价流程）”，以提升区域政策的效应与效益。值得特别注意的是，所有贫困县即将于2020 年摘帽，但这并不等于贫困落后问题不复存在。明确落后区域的划分与分级是中央政府治理西部地区的不可或缺的制度基础。

第二，促进西部地区地方政府治理能力现代化。政府与市场的关系是决定西部大开发质量的决定性因素。对西部地区而言，提升政府治理能力就是提高自身的发展竞争力。一方面，要深化对政府与市场关系的认识，明确政府的有限作用领域和界限范围，在政府政务系统中引入互联网、大数据、人工智能等多种现代信息技术，借鉴并全面推广“最多跑一次”的硬性约束条件，提高政府行为和决策的透明度和公开度。另一方面，要加速要素市场化配置体制机制改革，充分发挥市场机制配置资源的决定性作用，不断提升自身对其他地区要素、企业和产业的吸引能力，增强自身发展实力。

第三，以完全区域一体化来奠定优势互补格局形成的基础。优势互补格局形成的根本前提是完全的区域一体化。由于存在地方主体利益，地方之间往往会因为保护自身利益而无视市场对产业调整和出清发出的信号，这是导致区域重复建设和同构发展的重要原因。因此，应该坚持完全区域一体化原则，逐步推动西部地区在公共服务供给、产业政策制定、交通基础设施建设、区域经济合作等多个领域的完全一体化进程，保障各地区的区域比较优势能够在合理的市场竞争中得到充分发挥。

作者简介：张可云，男，中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所教授、博士生导师、经济学博士，中国人民大学书报资料中心主任（北京100872）。

拓展西部地区的区域发展新空间

安树伟

自1999年中央明确提出西部大开发战略以来，西部地区经济社会发展取得了显著成效。1999—2019 年，西部地区生产总值由15651.1 亿元增长到205185.2 亿元，占全国的比重提高到20.8%，比西部大开发实施以来的最低点（2003 年）提高了4 个百分点，在国民经济中的地位日益重要。20 年间，以名义价格计算的西部地区生产总值年均增长13.7%，比全国平均水平高1 个百分点。从工业化阶段来看，目前西部地区处于工业化中期阶段，工业化对经济增长的推动作用将会逐步下降。从城镇化阶段来看，2019 年西部地区城镇化率为54.1%，处于城镇化快速推进阶段的后半期阶段，城镇化对经济发展的拉动作用也将有所降低。2020年5 月，中共中央、国务院在《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》中提出，到2035 年西部地区基本实现社会主义现代化。在这样的背景下，拓展区域发展新空间就成为关系到西部大开发形成新格局的重大战略问题之一。

一、西部地区的区域发展新空间

区域发展新空间是对区域经济发展具有重要的战略意义，资源环境保障能力强、经济发展动力足、经济规模较大、辐射带动作用较强、能够集聚更多的人口和产业，经过一定时间的培育和发展可以有效带动区域经济增长的关键区域。区域发展新空间的概念有狭义和广义之分，从狭义上看，区域发展新空间主要指工业化和城镇化的重点承载区域；从广义上看，区域发展新空间不仅包括狭义的新空间，还包括发展水平较高的第一代区域发展空间，也包括潜在区域发展新空间。

西部地区总面积686万平方千米，地域辽阔，但由于发展条件和机遇等方面的不同，内部各区域存在着明显的经济增长阶段异质性，不可能使经济增量和人口集聚按同样速度增长下去，存在着区域增长接力发展的巨大空间。西部地区如能有效利用区域之间的发展阶段差异，识别出区域发展新空间和潜在区域发展新空间，形成区域增长接力态势，就可以把西部地区经济增长的“接力棒”有序地传递下去，为到2035 年基本实现现代化奠定坚实的基础。

根据西部大开发战略实施以来国家有关文件对西部大开发重点区域的表述，按照战略支撑性、政策延续性、空间连续性、区域协调性等原则，以城市群和都市圈为区域发展新空间、潜在区域发展新空间的基本形态，把成渝地区、关中平原城市群作为西部地区第一代区域发展空间。结合中国城市发展现状，城区常住人口为300 万人是中国城市基础设施布局及行政政策常用的门槛标准，也是城市发挥辐射功能的最低标准。按照这一标准，2018年西部地区除成都、重庆主城区、西安外，城市建设区超过300 万人的城市只有南宁（361.4 万人）和昆明（398.0 万人），因此把南宁都市圈、昆明都市圈、兰州—西宁地区、蒙中—陕北地区、宁夏沿黄地区、黔中地区、新疆天山北坡地区等作为西部地区的区域发展新空间。把新疆沿边地区、西藏“一江三河”地区、云南沿边地区、广西沿边地区、川滇黔地区、渝黔地区等作为西部地区的潜在区域发展新空间。

二、形成西部地区梯次推进的区域发展接力态势

把西部地区第一代区域发展空间、区域发展新空间和潜在区域发展新空间置于西部地区不同发展阶段区域领跑者的更替之中，在推动第一代区域发展空间高质量发展的同时，一方面要促进区域发展新空间尽快成长，更好地发挥承上启下的作用，另一方面要及早培育潜在区域发展新空间，筑牢发展基础，提升发展能力。通过三者之间的发展战略统筹机制、区域合作机制、区际利益补偿机制、要素市场化配置机制，形成“第一代区域发展空间—区域发展新空间—潜在区域发展新空间”梯次推进的区域发展接力态势，把西部地区经济持续平稳增长的“接力棒”有序地传递下去，实现更高质量、更有效率、更可持续的发展。

第一，推动第一代区域发展空间的高质量发展。西部地区第一代区域发展空间在西部地区乃至全国区域经济格局中具有举足轻重的地位，要以内涵式发展为主，走高质量发展之路。2011 年5 月《成渝经济区区域规划》发布，2016 年4 月《成渝城市群发展规划》发布，后者范围略小于前者。2020年1 月3 日，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上，作出了推动成渝地区双城经济圈建设、打造高质量发展重要增长极的重大战略部署。要充分发挥重庆和成都的中心城市带动作用，推进成渝地区统筹协同发展，促进产业、人口及各类生产要素合理流动和高效集聚，构建与东部地区合作互动的新格局，积极参与国际合作，打造带动西南地区发展的重要增长极和高质量发展动力源。2009年6 月《关中—天水经济区发展规划》发布，2018 年2 月《关中平原城市群发展规划》发布，后者范围略大于前者。关中平原城市群要积极参与“一带一路”建设，提升人口和经济集聚水平，加快高端要素和现代产业集聚发展，建设创新引领的现代产业体系，提高中小城市承接能力，辐射带动西北地区发展。

第二，有效发挥区域发展新空间的承上启下作用。西部地区的区域发展新空间大体分为3 种类型：第一类是已经形成的都市圈，包括南宁都市圈和昆明都市圈。南宁都市圈属于萌芽期都市圈，要促进都市圈核心城市优先增长，减少人口流动制度性约束，集中力量建设核心城市，降低人口城镇化成本，建设现代化的城市基础设施体系，从生产、生活、生态等方面全面提升城市质量。昆明都市圈属于发育期都市圈，加快综合交通体系建设，促进昆明与滇中新区融合发展，提高产业基础能力和产业链水平，加快把昆明建设成为立足西南、面向全国、辐射南亚和东南亚的区域性国际中心城市，以带动昆明都市圈乃至云南的发展。

第二类是即将形成都市圈的区域，包括兰州—西宁地区、宁夏沿黄地区、黔中地区、新疆天山北坡地区，共同特征是中心城市规模还比较小（2018 年兰州建成区人口是246.07 万人、西宁是134.66 万人、银川是158.70 万人、贵阳是292.24 万人、乌鲁木齐是286.47 万人）。兰州—西宁地区的核心城市兰州和西宁要相向发展，从根本上治理兰州的环境污染问题，补齐基础设施和公共服务短板，打造绿色循环型产业体系，深度落实“一带一路”倡议，发展成为西北地区连接内地和新疆的重要支撑区域。以银川为核心的宁夏沿黄地区，主动融入黄河流域生态保护和高质量发展战略，聚焦产业转型升级，促进新能源、新材料、装备制造、生物医药等快速成长，建设现代化经济体系，加快推进贺兰、永宁与主城区一体化发展，形成优势互补的区域协调发展格局。以贵阳为核心的黔中地区，发挥生态环境较好的优势，建设贵阳区域性中心城市，加快贵阳—贵安新区—安顺一体化发展，完善产业配套，积极承接产业转移，推动实体经济发展，大力发展先进制造业和大数据、大健康、大旅游、大生态产业，建成西南地区新的增长极。以乌鲁木齐为核心的新疆天山北坡地区，以乌鲁木齐—昌吉一体化发展为主要方向，加大向西开放力度，突出交通枢纽、商贸物流、金融服务、文化科教、医疗服务中心建设，加快构建现代产业体系，建设丝绸之路经济带核心区的中枢，成为推进中国向西开放战略的重要引领区。

第三类是省际交界区域，即蒙中—陕北地区，包括呼和浩特、包头、鄂尔多斯、榆林，是中国重要的能源资源富集区。考虑到中国以煤炭为主的能源生产结构和消费结构，要深化能源供给侧结构性改革，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，努力提高煤炭高效、绿色开发水平，构建现代化能源化工经济体系，在发展中补齐民生短板，建立更加有效的区域协调发展新机制，形成内外联通、南北一体共同发展格局，打造资源型经济高质量发展示范区。

第三，筑牢潜在区域发展新空间的发展基础。西部沿边地区是以沿边城市和对外口岸为依托的经济带，战略地位十分突出。《西部大开发“十三五”规划》提出，把沿边重点地区培育成为边疆经济社会发展的重要支撑。由于自然条件的限制和国际关系的不确定性，近期内西部沿边地区很难成长为一个具有全局意义的潜在区域发展新空间。但是，其中部分区域如新疆沿边地区、云南沿边地区、广西沿边地区发展基础条件较好，具有较大的发展潜力，具有成长为潜在区域发展新空间的可能性。充分发挥口岸、经济技术开发区、开发开放合作区等的作用，加快水利、交通、能源、信息等基础设施建设，完善沿边区域公共服务设施，加快重点口岸城镇化建设，推动边境口岸经济发展，壮大霍尔果斯、瑞丽、龙州等城市规模，完善产业发展、吸纳就业、公共服务和人口集聚功能，将沿边地区建设成为沟通中国内陆地区与周边国家的合作交往平台。西藏“一江三河”地区是指以雅鲁藏布江、年楚河、拉萨河、尼洋河河谷地区为主的区域，集聚了拉萨、日喀则、山南等重要城市，海拔较高，不适宜人口和产业的大规模聚集，随着青藏铁路、拉（萨）日（喀则）铁路、拉（萨）林（芝）铁路的建成通车，以及即将开工建设的川藏铁路，发展条件将逐渐改善，未来将发展成为全国重要的农林畜产品生产加工、藏药产业、旅游、文化及矿产资源开采和初加工基地。川滇黔交界区域的内江、泸州、昭通、六盘水等，渝黔交界地区的铜仁、遵义、秀山等资源丰富，用地条件优越，也具有成为区域性增长极的条件。要消除省际的合作障碍，探索区域利益分享机制，培育省际交界地区区域性中心城市，加强和完善城乡居民基本公共服务，以促进教育、培训等为切入点，提升人力资本存量，提高内生发展能力，为未来经济持续发展筑牢根基。

作者简介：安树伟，男，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授，博士生导师，经济学博士（北京 100070）。

新时代西部大开发转型的六大方向

丁任重

2020年5月17日，中共中央、国务院发布《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》（以下简称《意见》），这是在中国特色社会主义进入新时代、区域协调发展进入新阶段后，党中央和国务院统筹国内国际两个大局作出的重大决策部署。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，西部地区经济社会发展取得历史性成就。但同时我们也要看到，西部地区发展不平衡、不充分问题依然突出，巩固脱贫攻坚任务依然艰巨，与东部地区发展差距依然较大，维护民族团结、社会稳定、国家安全任务依然繁重，仍然是全面建成小康社会、实现社会主义现代化的薄弱环节。因此，新时代继续推进西部大开发，对于开启全面建设社会主义现代化国家新征程，具有重要的历史意义和现实意义。西部大开发实施了20 年，在新时代，西部大开发如何更好地实施是我们面临的一个重要课题。我认为，西部大开发要注重6 个方面的转型。

第一，开发的模式要由全面推进转向重点突破。2000年西部大开发战略开始实施的时候，西部地区的范围包括12 个省（区、市），国土面积占全国的71%，人口占全国的28%。20 年过去了，我们发现在如此广阔的国土上全面推进西部大开发，现在已经难以为继，因此未来西部大开发应当从全面推进转向重点突破。实施西部大开发战略的前10年，国家在西部地区布局了一些重点区域，如成渝经济区、关中—天水经济区、环北部湾经济区等，这些地区基础设施条件好、工业化水平相对较高、经济实力较强，能够成为西部地区发展的领头羊。西部地区的部分重点区域上升为国家战略，如2020 年1 月3日，中央财经委员会第六次会议，把成渝地区双城经济圈建设上升为国家战略。要把“西三角”这个概念提上议事日程。2000 年西部大开发战略实施的时候，理论界曾经短暂地提出过“西三角”的概念，但是对其范围、内涵等有不同的认识，概念还不成熟，因此没有成为现实。现在随着交通设施的完善，特别是西北地区和西南地区互联互通，经济合作、经济交流日益紧密，现在提出“西三角”的条件已经成熟，西部地区的学术界应当联合推广这个概念，努力使其上升为国家战略。《意见》提出，鼓励重庆、成都、西安等加快建设国际门户枢纽城市；支持重庆、四川、陕西发挥综合优势，打造内陆开放高地和开发开放枢纽。可以说，“西三角”已经正式形成。从现实来看，重庆、四川、陕西的国土面积占西部地区国土面积的11%，人口占西部地区人口的40.39%，GDP 占西部地区GDP 的46.6%。因此可以说，未来在全国范围内成为下一个经济增长极的是“西三角”，未来西部地区最有发展潜力的也是“西三角”，我们要共同努力，以完成新时期西部地区经济发展再上新台阶的历史使命。

第二，产业结构要由加工型转向升级型。1949年以后西部地区发展了一批资源型、加工型工业，为西部地区的发展奠定了基础，但是冶金、化工、煤炭、食品产业的层次低、附加值低，导致西部地区实际上成为资源输出地，不利于西部地区的可持续发展。在新时期要进一步进行产业升级，摆脱其在全国产业链中的低端位置，着力提高产品的科技含量和附加值，发展特色优势产业，特别是战略性新兴产业和现代服务业，真正形成西部地区自身的“造血机制”。

第三，资源开发要由以传统资源为主转向以新资源、新能源为主。西部地区是中国的资源富集地，也是中国经济发展重要的能源基地，为社会主义现代化建设做出了重要贡献。新时期，我们不能再单纯地依靠开发传统资源来发展当地经济。如果我们依然坚持以传统资源开发为主，就不可避免地会形成“拿走资源，留下污染”的“恶果”。因此，我们要着力开发新的能源、新的资源，从全国范围来看，风能、太阳能都在西北地区，水能和天然气、页岩气都在西南地区，这些统称为清洁能源。新时期，从国家战略和国内外生态保护战略来看，清洁能源的开发有着广阔的前景，因此，我们把西部地区新能源的开发提上议事日程，不仅有利于改善产业结构，也能够改善西部地区的生态环境。

第四，扶贫战略要由单一扶贫转向综合扶贫。2020年要全面建成小康社会，脱贫攻坚任务必须完成，扶贫工作是重中之重。众所周知，贫困地区主要集中在西部地区。实施西部大开发战略以来，中国的扶贫攻坚工作取得了举世瞩目的成就，但是我们也要看到，当前的扶贫攻坚任务越来越难，攻坚的程度越来越高。西部地区的贫困不仅仅是经济贫困、生活贫困，同时也是能力贫困、知识贫困，这些贫困的产生是由多种原因造成的，因此，我们要树立综合扶贫、持续扶贫的理念。国际上有一种观点叫慢性贫困理论，用在中国是比较合适的，解决慢性贫困要有持续的投入和持续的治理。因此，我们要加大对贫困地区科技、教育、文化、卫生、体育等事业的投入力度，从根本上解决贫困，特别是要解决贫困的代际传递问题。2020年，中国将实现现行标准下西部地区农村贫困人口全部脱贫，这只是解决了绝对贫困问题。未来我们要综合施策，着力解决相对贫困问题，这是一个长期的、更为重要的历史任务。

第五，对外开放要由向国内开放转向国内国外同时开放。实施西部大开发战略的前10年，主要是向东部地区开放，从东部地区引进资金、技术和产业。实施西部大开发战略的第二个10 年开始对外开放，但主要局限于边疆地区的边贸口岸开放，这是一种单方面的开放。新时期，西部地区要全面融入国际经济。新时代西部地区的对外开放要突出以下几个方面：一是积极参与和融入“一带一路”建设，新疆应加快丝绸之路经济带核心区建设，形成西向交通枢纽和商贸物流、文化科教、医疗服务中心；甘肃、陕西充分发掘历史文化优势，发挥丝绸之路经济带重要通道、节点作用；贵州、青海着力深化国内外生态合作，推动绿色丝绸之路建设。二是加强对外沿边的区域合作，如新疆主动参与中巴经济走廊建设，云南、广西主动参与中印缅孟经济走廊建设，内蒙古应深度参与中蒙俄经济走廊建设，云南应提升与澜沧江—湄公河区域合作水平等。三是大力发展中欧班列，目前重庆、成都和西安的中欧班列占全国中欧班列总量的一半，发展势头良好。四是积极构建开发平台，国家应支持西部地区的自由贸易试验区先行先试改革和内陆开放型经济试验区建设。

第六，经济的导向要由粗放型经济转向生态型经济。西部地区，特别是青藏高原是三江源发源地，号称“世界水塔”，长江上游是生态保护屏障，西北地区和西南地区对中国的生态环境保护尤为重要，我们要按照党中央的指示精神，由大开发转向大保护，为中华民族持续发展留下秀丽的山川。一是进一步加大水土保持、天然林保护、退耕还林还草、退牧还草、重点防护林体系建设等。二是加强区域大气、河流、土壤污染联防联控和综合整治。三是大力发展循环经济和绿色产业，确保经济发展与环境保护的相互促进。

作者简介：丁任重，男，西南财经大学教授，博士生导师（成都 611130）。

推进西部大开发的十个关键问题

刘以雷

西部大开发战略实施以来，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视西部地区发展，采取了一系列重大举措，持续推动西部地区经济社会发展。总地来看，西部地区发生了历史性、根本性的变化，主要经济、社会、生态指标都有了很大改善。但是与中东部发达地区相比，在诸多方面还存在较大差距，有的差距还有拉大的趋势。无论从区域协调发展层面来看，还是从全国发展大局、国防、生态等层面来看，西部大开发的效果还有待提升，力度仍需加大。新时代推进西部大开发形成新格局还需要注重以下10个关键问题。

一是把握新时代特征，遵循国家总体要求。新时代推进西部大开发形成新格局，要把握好中国社会主义事业总任务、社会主要矛盾变化和新发展理念。实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴是西部大开发的终极目标。人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾是西部大开发要解决的现实问题。创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念是推进西部大开发的重要遵循。强化举措抓重点、补短板、强弱项，形成大保护、大开放、高质量发展的新格局，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，促进西部地区经济发展与人口、资源、环境相协调，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展。实现不同类型地区互补发展、东西双向开放协同并进、民族边疆地区繁荣安全稳固、人与自然和谐共生的局面。

二是以新基建推动经济内循环，抢占发展制高点。投资既是扩大内需、刺激经济增长的手段，也是经济发展的必要条件，对西部地区来讲，基础设施建设投资是补短板，更是西部地区生产要素由相对劣势转化为相对优势的重要抓手。2020 年政府工作报告提出“两新一重”建设（即新型基础设施建设、新型城镇化建设和传统的“铁公机”、水利等重大工程建设），是布局未来新兴产业的超前投资。目前西部地区和全国一样，经济增长缓慢，疫情防控压力大，需要利用新基建稳增长、稳就业、稳发展。针对新冠肺炎疫情后产业结构重组、产业形态新生等趋势，统筹存量和增量、传统基建和新基建发展，重点发力服务于实体经济发展的新基建，打造经济、高效、适用、智能、绿色、安全的现代化基础设施体系，为新经济发展培育新动能。西部地区需紧抓“一带一路”建设机遇，因地制宜地完善、更新基础设施网络体系，以交通强国试点和重大工程建设为契机，加快交通、水利、信息等基础设施建设，着力解决西部地区交通、水利等短板问题，为西部地区持续发展奠定坚实基础。

三是推动与高质量发展配套的重点领域改革，激发发展活力。打造开放、包容、创新的发展软环境是西部大开发高质量发展的重要保障。通过深化各领域改革，建立开放、公平、公正、竞争有序的市场体系和秩序。健全区域创新体系，以市场为导向，建立以企业为主体，政府、企业、教育机构、科研机构、投融资机构、中介服务机构共同参与的创新创业体系，完善创新政策。加快国有企业改革，把国有企业竞争性业务推向市场，同时将市场制度引入国有企业。支持民营企业发展，营造公平竞争环境，依法保护企业法定经营权、独立决策权和企业家合法权益，稳定企业家尤其是民营企业家的经营预期和投资信心。深化金融体制改革，构建多层次、广覆盖、有差异的银行体系，开发个性化、差异化、定制化金融产品，增加中小金融机构数量和业务比重，改进小微企业和“三农”金融服务，提高金融服务实体经济能力，服务区域经济能力。深化财税体制改革，合理调整财政事权和支出责任，缓解地方财政压力，健全地方税收体系，规范政府举债融资机制。深化“放管服”改革，放宽准入限制、提高政务效率，降低企业成本，优化企业服务，强化企业主体地位，吸引东部发达地区资本和外资以及各类资源要素集聚，为企业发展提供更加包容、开放的市场环境，激发市场活力。

四是大力推动科技创新，切实用足先进科技成果。科技创新是推进西部地区经济高质量发展的动力，科技创新加快了新产品、新技术、新业态的形成与发展，对于推动供给侧结构性改革、优化产业结构、提升经济发展质量具有重要作用。但是西部地区由于资源禀赋的差异，尤其是人才和资本的匮乏，导致其创新能力不足。西部地区应加强与中东部地区的科技合作，用好、用足先进的科技成果，促进传统产业向现代产业转型升级，同时引进先进产业，构建资源优势突出、科技应用充分、产业链条齐备、生态承载合理的现代产业发展体系，实现新旧动能转换、发展质量持续提升。

五是强化财政金融资金保障，确保西部地区打好“三大攻坚战”。西部地区的财力较为薄弱，发展欠账多，加之疫情防控支出急剧增加，民生社会福利、“三大攻坚战”、高质量发展转型升级等刚性支出难以压减，中央财政虽在一般性转移支付和各领域专项转移支付中对西部地区实行了差别化补助，但还需进一步加大支持力度。发挥金融作用，在低息融资、专项贷款、多层次资本市场、并购、IPO、发债等方面给予支持。同时，要依法合规探索建立西部地区基础设施领域融资风险分担机制。

六是高度重视育人、引人、留人工作，探索人才激励机制和流失补偿机制。人才对经济社会发展的贡献具有超常性、资源稀缺性和不可替代性。随着人才流动的日益频繁，西部地区因为地理位置、软硬件条件等的差距，培养成才和引才、留才难的问题十分突出。一方面，对于高端专业人才，鼓励用人单位比照中东部地区的引人条件，相应提升人才待遇标准，对差额部分财政予以补贴。另一方面，在落实完善工资待遇倾斜政策的同时，还要从国家层面建立和完善对西部地区人才流出地的反哺机制，西部地区人才到中东部地区工作，国家层面要给予西部地区相应的人才培养补贴，用国家补贴费用建立西部地区人才发展基金，用于西部地区人才流出地继续培养人才和引人、留人补贴。真正做到西部地区引人、留人有机制，培养人才有资金。

七是深化对“两山理论”的认识，切实加强西部地区的生态环境保护。西部地区是中国重要的生态屏障，同时也是中国的生态脆弱地区。西部地区的生态保护对于保障中国生态安全具有不可替代的地位。西部地区生态环境对中东部地区生态环境及经济发展影响很大，甚至在某些方面是决定性的。比如，西部地区生态对黄河、长江、珠江三大流域水旱灾害的影响举足轻重，西北地区的生态对黄河流域及黄河以北的荒漠化、风沙危害、水土流失、盐渍化、病虫害等问题具有控制性作用。要加大西部地区的生态保护力度，不断提升生态保护质量。进一步完善市场化、多元化的生态补偿机制，加大对西部地区重点生态功能区的生态转移支付力度，拓宽生态保护的资金来源渠道。深化对“两山理论”的认识，搭建好绿水青山向金山银山转换的桥梁，切实把生态环境转换为经济效益。积极探索产业生态化、生态产业化的发展模式，促进西部地区比较优势向产业优势和经济优势的转变。加快技术改造升级，促进污染物低量化排放、资源化利用、综合化治理，普及发展循环经济。通过“生态+”的发展模式，尤其是通过“生态+旅游”“农业+旅游”“牧业+旅游”“文化+旅游”等产业融合发展模式，实现生态产品价值市场化。

八是加快丝绸之路经济带核心区建设，推动新疆成为新的增长极。新疆地处亚欧大陆腹地，邻近中亚、南亚、西亚，是中国在更大范围、更广领域、更高层次扩大对外开放的战略要地。做好交通强国新疆试点各项工作，加快推进交通运输高水平对外开放、跨区域综合运输大通道建设、综合交通枢纽一体化发展、交通与旅游等产业融合发展建设任务；加快推进乌鲁木齐国际陆港区、临空经济区和跨境电子商务综合试验区建设，完善喀什、霍尔果斯经济开发区基础设施，提升产业集聚能力。围绕新疆社会稳定和长治久安总目标，统筹区域协调发展，突出向南发展，打造阿拉尔南疆战略支点城市和区域城镇群，以推动生产力布局调整，促进南疆经济社会发展，以产业发展集聚人口。

九是加强政策衔接，确保已有政策落实、落地、落细。西部地区地方政府要及时、全面地对接国家政策，充分挖掘现有政策，做好有效对接，整合政策资源，打好利用政策的组合拳，充分发挥国家政策的作用。同时，还要把握好产业发展方向，西部地区具有丰富的旅游资源，随着居民整体收入水平的提高、交通基础设施的改善和消费的升级，文旅产业兴起，西部地区要抓住这个机会。西部地区要注重数字经济发展，数字经济在一定程度上能够弥补一些束缚西部地区发展的短板，甚至可以促进西部地区实现后发赶超。

十是强化分类指导，精准施策。西部地区12个省（区、市）有不同的资源禀赋、属不同生态功能区类型，发展基础和发展重点也各有不同。在政策指导上，既要宏观统筹，又不能一线平推。要根据西部地区不同区域的自然环境、经济发展、产业基础、主体功能等特点研究细化区域政策单元，针对不同政策单元提出各有侧重的发展思路和更加符合实际的差异化政策措施。

作者简介：刘以雷，男，新疆大学中国西部经济发展与改革研究院院长（乌鲁木齐 830046），中国（深圳）综合开发研究院首席顾问（深圳 518029）。