发挥外部董事在铁路系统公司制改革中作用的几点思考

武赞

（中国铁路经济规划研究院有限公司 高级工程师，北京 100038）

0 引言

十八大以来，党中央以前所未有的决心和力度推进国有企业改革，作出了一系列重大决策部署，出台了深化国有企业改革的一系列指导性文件，其中，对完善国有企业法人治理结构提出了明确要求。

2015年8月24 日，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）明确提出发展主要目标，到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制；国有企业公司制改革基本完成；健全公司法人治理结构，国有独资、全资公司董事会外部董事应占多数[1]。

2017年4月24 日，《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）指出，完善国有企业法人治理结构是新一轮深化国有企业改革的重要任务，到2020年国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会[2]。

2017年7月18 日，《国务院办公厅关于印发中央企业公司制改制工作实施方案的通知》（国办发〔2017〕69号）要求，全民所有制企业改制为国有独资公司或国有及国有控股企业全资子公司；以推进董事会建设为重点，规范权力运行[3]。

铁路系统的转企建制工作从十八大后就已实质性进入实施阶段。2013年3月，中国铁路总公司（以下简称原总公司）依据《工业企业法》注册为全民所有制企业。2018年12月中央经济工作会议明确，要加快推动中国铁路总公司股份制改造。2019年6月18日，经国务院批准同意，原总公司改制成立中国国家铁路集团有限公司 （以下简称国铁集团）。改制后的国铁集团由中央管理，是按照《公司法》注册的国有独资公司，公司设董事会，外部董事由国家财政部派出。短短几年时间，从国家部委转变为企业，再转制为股份制公司，对于国铁集团这样的大型国有集团公司以及其下属的各二级集团公司来讲，需要研究解决的现代企业公司治理结构、国有资产管理体制机制问题还很多，外部董事制度就是涉及公司治理顶层设计的核心要点之一。

1 现代董事会制度的产生

以董事会为中心的公司治理方式最早出现在欧洲，伴随着殖民扩张和权力转移，逐渐形成具有完整理论体系的经济运行模式。董事会制度的形成，受制于当时该地区的政治形态、商业发展、文化理念、宗教理论的影响，有着漫长的发展实践过程，从其发展历史、作用和原则上讲，董事会制度就是一种代议制度、合议制度。不管是从14世纪以来在欧洲大陆出现的类似于行会的规制公司，还是由其演化而来的17世纪英国的以殖民公司（Trading Company）为主业的合股公司以及在北美执行的特许公司的理事会制度，选举和代议、按人投票、集体决策等制度原则，一直延续至今。1811年的《纽约公司法》对董事会制度进行了更加明确的规定，股东选举董事会，董事负责公司管理，实现两权分离；集体决策和董事一人一票；董事会负有选举和监督管理人员的最后职责；董事会负责战略管理等，这些基本法则在现代的公司法得到完整的体现。国内法学研商各界对公司法规则的认识，从改革开放以来，取得了长足的进步。

2 外部董事的产生和发展

2.1 外部董事的产生

2018年第四次修正的《公司法》在前五版法律实践的基础上，结合四十年改革开放的经验，充分借鉴吸收世界先进的公司治理理念和法律规定，将几种不同的做法整合在一部法律，适度放宽限制，极大地刺激了个体经济发展，加快了信用体系建设，对董事会、董事的权利义务也做了明确的规定，尤其是专门规定了国有独资公司董事会的组织和运行。但是，《公司法》只在第一百二十二条规定了“上市公司设独立董事，具体办法由国务院规定”，对独立董事的组织和运行没有明确的法律规定，这也造成了国有独资公司在推进公司制改革和股份制改造过程中缺少国家法律直接支持的困惑。

独立董事制度起源于美国，以1940年的《投资公司法》为标志，目的是为了解决“内部人控制”等问题，对于我国来讲，是在产权结构单一的前提下解决国有企业董事会内部制衡机制的有效途径。我国于1997年引入独立董事制度，主要是为了避免非流通股股东侵害流通股股东的权益，重点强调的是独立董事保持与大股东的独立性。近年来，党中央、国务院出台了关于深化国有企业改革的系列文件，其中《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22 号）、《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》（国办发〔2015〕79 号）、《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）等明确了建立外部董事制度有关规定，要求到2020年国有全资公司全面建立外部董事占多数的董事会。

2.2 外部董事的定义

按照目前国内的法律法规和司法实践，董事应细分为内部董事、有关联关系的外部董事与无关联关系的外部董事，其中，只有无关联关系的外部董事才是完整意义上的独立董事。

根据中国证监会《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》（证监发〔2001〕102号）第一条的规定，独立董事是指不在公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断的关系的董事[4]。

根据国资委、财政部关于印发《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行办法》（国资发分配〔2006〕175号）第四十条的规定，外部董事是指由国有控股股东依法提名推荐、由任职公司或控股公司以外的人员 （非本公司或控股公司员工的外部人员）担任的董事[5]。独立董事是指与所受聘的公司及其主要股东没有任何经济上的利益关系且不在上市公司担任除独立董事外的其他任何职务，这与证监会102号文并不矛盾。从外延上讲，外部董事含独立董事，从内涵上讲，只有上市公司的外部董事才是法律意义上的独立董事。

2.3 外部董事制度在国企的发展

2009年，国资委印发了《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法 （试行）》（国资发干二〔2009〕301号），在前续央企试点外部董事的成果上，充分借鉴新加坡“淡马锡模式”，正式建立了中央企业专职外部董事制度。目前，国资委监管的97家央企中，83家建立外部董事占多数的董事会，62家设置了专职外部董事，外部董事人才库已经超过400人。国资委系统的有益尝试为铁路系统实现股份制改造，建立规范的董事会，发挥董事尤其是外部董事的作用，提供了极为有利的参考。

3 铁路系统外部董事的有益尝试

2017年11 月，原总公司下属各铁路局集团公司实施公司制改革时，为确保铁路运输安全稳定、新旧体制机制平稳过渡，在董事会中暂未设外部董事。经过一年多运行实践，在规范公司治理方面取得了一定成效。但同时也存在国企公司制改革中普遍存在的治理主体成员高度重合，不知如何发挥制衡作用，决策效率不高，专门委员会尚未建立等问题。

3.1 铁路系统董事会设立外部董事的必要性

2019年原总公司再次强调要构建具有中国特色、行业特点、符合市场经济要求的国铁企业公司治理体系和运行机制，加快专职外部董事制度建立，推进外部董事占多数的规范董事会建设。

开展外部董事在董事会中占多数的制度性尝试，是贯彻落实党中央国务院对国铁集团改革要求的重要标志，可以从根本上促进企业决策层与执行层分离，改进和完善公司战略决策机制，避免公司运行中发生系统性风险；规范的董事会构成，能较好地解决董事会与经理层成员高度重合和角色冲突问题，避免发生侵害公司利益、侵害中小股东利益、自我监督奖惩的问题；在董事会形成代理人的有效制衡，更好地体现出资人意图，确保董事会决策更加科学，避免董事会成员利益趋同，解决“一把手”个人说了算的问题，真正实现对国有资产的科学监管和国有资产保值增值，确保国有企业进一步做大做强做优。

3.2 外部董事作用的有效发挥

从上市公司独立董事和国资委系统试点外部董事制度落实情况看，外部董事在公司的运行中确实发挥了强化对国有资产的监督作用,有效解决了“一把手说了算”和“内部人控制”的问题，现代企业制度架构下的二权分立得到加强；公司治理理念发生了较为深刻的变化，董事会、经理层都能在公司章程的框架下，主动接受多边制衡机制,运用现代企业的管理成果，实现由垂直“管企业”转变为精准“管资本”；董事会、经理层的责权利更加清晰，每个成员都是按照章程和议事规则行使权力、发挥作用，公司决策更具有科学性、代表性、广泛性，决策的水平和质量得到明显提升。

同时，也应该看到，对大型国有企业来说，外部董事制度从理论和制度落到实践和执行，还有一些内在的问题要解决，比如，董事会的构成还有优化的余地，外部董事所占比例和保持绝对多数的认识还不一致；外部董事由系统内部产生、天然缺少独立性；外部董事的监督考核和奖惩机制还不尽科学等。

充分学习借鉴国内已有的设置外部董事制度的成功经验、弥补过程中的不足，对铁路系统建立好外部董事占多数的规范董事会，有着积极的推动作用。

4 落实外部董事制度存在的几个问题

4.1 关于董事会成员的构成和外部董事的数量

大型央企下属二级单位是公司制改革的重点和主体，二级单位成功转型，对央企本级的改造至关重要。目前铁路系统各二级单位均已完成公司制改革，其董事会、经理层已实现二权分立，并运转得比较规范、高效。但是，其董事会组成大多还是13人的架构，人员组成也是原有领导班子成员直接翻牌转任的，数量上与国际上通行的9人制，或者是国资委系统部分试点央企董事会的7至9人的结构相比，略显臃肿，仍有精简的余地；外部董事人数远没有达到规定要求的“占多数”，来源多是上级机关委派或者各单位间互派，外部董事的独立性难以保证。

4.2 关于外部董事的产生和作用的发挥

目前，国资委系统在选择外部董事时,多选任系统内管理规范、体量较大、行政级别较高、效益较好的国有企业已离开重要管理岗位的领导人员或者相关领域的专家,也有部分从国资委系统直接转任公司外部董事的情况，可谓知根知底，用人唯贤。这些人选有知识、有经验、有原则、富于创新精神，但总体上讲，这些外部董事依然还是 “内部人”[9]，从管理理念、隶属关系、职业习惯上仍然摆脱不了对内部负责的影子。即便成为外部董事，其作用的发挥，主要还是依赖外部董事个人的工作经验和专业特长，通过他们的研究判断，指导经理层和公司各职能管理部门开展公司管理研究，实施董事会集体决策，确保公司整体利益。但是，每个人的能力不同，而且这些有经验的管理者，往往都年届退休，在体力、精力、时间上难以保证履行好外部董事的重负，更有甚者，出于内外部等客观原因，使外部董事功能虚化，受限于内部董事或者实际控制人，成了程序性的背书，这就更偏离了外部董事设置的初衷。

4.3 关于外部董事的薪酬待遇

按照国资发干二 〔2009〕301号等有关文件精神，国资委系统的专职外部董事列入国资委党委管理的企业领导人员职务序列，按照央企负责人进行管理，享有央企负责人待遇[6]。1名专职外部董事一般可在3家央企担任董事。其后，随着专职外部董事制度的发展，国资委又先后出台了《建设规范董事会中央企业专职外部董事薪酬管理暂行办法》（国资发分配〔2011〕134号）、《关于完善专职外部董事薪酬管理有关事项的通知》（分配函〔2014〕6 号）、《中央企业专职外部董事薪酬管理暂行办法》（国资发考分〔2017〕193号）等文件，进一步明确和细化了央企专职外部董事的管理和薪酬待遇，取得了较大的突破和实效。但不可否认的的是，在具体薪酬上央企外部董事的薪酬还不能与其承担的巨量资产管理的职责相匹配。参照近期媒体公布的2019年3 541家上市公司高管薪酬，1 761家上市公司7 459位高管薪酬过百万，其中国有企业2 593人年薪过百万[7]，央企外部董事的薪酬与之相比有明显差距，参与公司治理的积极性难以得到最大的催化和激励。

5 改进外部董事制度的几个建议

5.1 优化和改进董事会构成与外部董事数量

铁路系统有多年的上市企业管理经验和公司股份制改造的经验，如2020年新上市的京沪高铁董事会由11人组成，其中独立董事4人，2006年上市的大秦铁路董事会由11人组成，其中独立董事4人，1998年上市的铁龙物流董事会由9人组成，其中独立董事3人。尽管目前国际上还有进一步减少董事会人数的趋势，但鉴于铁路在国民经济和社会发展中的重要作用，尤其是原铁路局一般都是近二千亿元的资产、十多万人的体量、近百个专业的大型企业，董事会的构成人员不宜太少，采用9人制比较合适。

对于外部董事的占比和绝对多数问题，按照外部董事占多数的最低要求，不宜少于5人，而且，从设立外部董事的初衷和国有资产保值增值、资本运作的角度讲，外部董事占6人也是可以的。也就是说，除了董事长、总经理和职工董事担任的内部董事以外，其他董事都可以是外部董事，这样才能更好地保证外部董事在董事会中有足够的话语权，实现绝对的多数以便更好地保护投资人的利益。

5.2 完善外部董事进入退出机制，提高履职能力

优化外部董事产生程序，不光可以在系统内部挑选、培训年富力强的管理者充实外部董事人才库，也可以充分利用社会资源、放眼国内国外优秀上市公司的高管作为外部董事储备，从社会专业资质认证机构挑选优质律师、经济学家等在资金运作方面有专长的专家作为人选，使得外部董事从根本上与体制内的管理团队没有联系，利益上没有瓜葛，经验更丰富，能力更强；推进外部董事的职业化，建立职业化的队伍，形成有别于一般意义上专业外部董事的运行机制，保证职业外部董事有充足的时间和精力了解企业的实际状况，能更全面、更系统、综合运用专业知识精准施策，使得外部董事专业化程度更高、履职尽责更稳定、职业生涯更久远，同时职业化建设也促使外部董事更加珍惜自己的声誉和职业前途，提高尽心尽责履职的内生动力；强化董事会专业委员会的功能，通过建立一套完整的功能补偿机制，避免外部董事的个人能力短板，实现公司的科学均衡治理，让外部董事通过带领专业团队参与董事会专门委员会的工作，最大限度地发挥外部董事群体的作用。

5.3 完善外部董事的考核与激励制度

外部董事的考核与薪酬宜由股东大会或者董事会商议拟订，不能由其单一上级主管部门决定，更不能任由下级企业决定，这会严重影响到外部董事的独立性和履职效果。可以通过市场化、合同化的方式进行约定，明确双方责权利，突出激励的目的，时限1～3年均可，薪酬水平参考同体量、同水平的上市国有企业或者国资委试点企业的中高水平，结构组成以基本薪酬、评价薪酬、中长期激励等部分构成，也可以采用股份激励等其他方式。如果任期内没有实现合同约定的义务和公司估值调整目标，减少收入或者零收入也是可能的，从另一个方面体现了薪酬对外部董事的负面强约束功能；而且，一旦出现减薪或者零报酬，作为职业外部董事，其今后的职业生涯也势必受到较大影响，合理薪酬制度设计将更能体现综合激励效果。

6 结论

在铁路系统建立外部董事占多数的规范董事会，发挥外部董事在现代公司治理中的重要作用，是一项需要长期探索研究和实践的系统性工程，尤其是铁路作为长期受计划经济影响和行政管理痕迹明显的大型央企，更是要做好理论、思想、组织、制度、人才等全方位的准备和转变，在《公司章程》内对外部董事的任职条件、任职方式、来源渠道、履职待遇以及管理方式等方面做出合理安排，确保外部董事独立性，真正发挥外部董事在公司战略管理、科学决策、风险管控中的作用，切实担负起国有资产的增值保值的责任。