地方政府生态治理绩效提升的困境

李 皋

（西北政法大学政治与公共管理学院，陕西 西安710122）

在“发展是硬道理”的价值驱动下，我国成为了世界第二大经济体，但生态环境污染的“累积效应”日益凸显，引起了党和政府对我国发展模式的反思。党的十八大报告提出了“五位一体”发展新格局，生态治理上升为国家战略。十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的目标，生态治理是一个系统工程，同样面临着现代化的问题。地方政府作为上级政府的代理者，需要贯彻落实国家生态政策，作为地方事务的管理者，需要为公民提供优质的生态产品。我国生态治理面临着政府失败和市场失灵的双重困境，如何重构生态治理体系，提升生态治理绩效成为了亟待解决的问题。生态治理实质上是一个多元主体利益博弈的过程，只有平衡各方的权责利，构建多元主体的协同共治模式，以制度为抓手，以法律为准绳，才能推动地方政府生态治理科学化、法治化、系统化，助力美丽中国建设。

一、地方政府生态治理绩效提升的困境

地方政府通过变革治理模式，落实政府责任，吸纳市场主体和公民的参与，加强政府部门间和政府间的协同，可以高效地治理生态问题。

（一） 以运动式治理为主

由于长效机制的缺乏，地方政府惯常采用运动式治理方式。“运动式治理”是将运动式作为非常规手段来实现治理任务的常态化国家治理模式［1］。其显著特征是强制性、短期性、迅速性，虽表面上效果显著，但是治标不治本，在治理的过程中往往“一刀切”，强制关停排放企业，并未引导企业进行流程再造，在一段周期后一切恢复常态。在近期开展的人居环境治理中，有些地方政府并未从本地实际出发，忽视群众的利益诉求，强制推行，短期效果显著，后期甚至激化了官民矛盾。运动式治理强调效率至上，是一种短期行为，容易为违法者提供了一种心理暗示，可以姑息违法行为，助长了不法之徒的投机心理［2］。地方政府采取运动式治理，忽视日常的环保工作，采取事后控制的方法，未能从根本上解决环境问题且生态治理的成本加大，地方政府生态治理的整体绩效不高。

（二） 地方政府责任落实不到位

地方政府在行使公权力同时应该承担相应的政府责任，达到权责对等，是法治政府的内涵之一。地方政府在履行生态职能时出现了权力异化现象，地方政府履职程度不够。地方政府具有经济职能，在制定产业政策时，受政府自利性的影响，摒弃绿色发展的理念，选择高耗能、高污染的企业，一定程度上推动了当地GDP 的快速增长，但未能前瞻性地考虑到决策的负面效应，造成了行政区内污染严重，对相邻区域产生负外部效应；地方政府在执行上级政府的生态政策时，表现为选择性、表面性执行等现象，政策工具出现了执行困境；在环境执法时，出现了暴力执法和选择性执法，造成法律责任缺失，出现了法治困境。环境治理法治困境源于环境问题“政府失灵”所导致的政府行政执法裁量权的滥用［3］。地方政府在对企业进行监督管制时，存在“管制俘获”现象，允许污染企业进入市场，没有做到源头治理，且偏向于以费代管，未尽到对企业引导整改的责任。由于地方政府没有承担起相应的责任，决策、执行、控制几大环节存在权大于责的问题，地方政府的生态治理绩效不高。

（三） 公民参与不足

有效的公民参与有助于地方政府更好感知公民价值诉求和偏好，增强问责政府的话语权，推动政府绩效改善，增进两者间信任的溢出价值［4］。随着民主意识的提高，公民日益希望参与到公共事务的治理之中，但由于制度的不完善，导致公民在地方生态治理中的作用发挥不足。公民作为生态环境治理的利益主体之一，自己的利益诉求不能得到有效的表达。地方政府在制定产业政策时没有广泛听取民意，甚至与公民的利益相悖，吸引污染企业在本地落户，一定程度上损害了公民的利益。地方政府在政务信息公开方面，不能及时披露环保数据信息和企业的相关情况，公民的知情权不能得到有效保障，出现了公民的监督困境。公民监督企业具有及时性且成本低的特点，但现实中，公民监督有效性较弱。公民发现企业排污时，投诉到环保部门时，环保部门行动迟缓或没有下文，污染问题依然存在，导致政府的公信力下降。

（四） 企业组织的惰性

企业组织作为重要的市场主体之一，在生态治理中至关重要。生态危机的主要来源于市场，市场主体的参与意愿不高，政府生态治理的成效是有限的［5］。企业组织作为理性的“经济人”，其目标函数是为了利益最大化，生态治理需要企业投入更多资金进行设备的更新，加大对员工的技能培训，无疑加大企业的成本，弱化其市场竞争力，造成利益损失。经济利益驱动企业逃避生态责任，部分重污染企业可能对监管部门的领导展开寻租活动或者调整生产时间，选择夜间生产，利用监管的漏洞。同时，生态环境属于公共产品，加之市场失灵困境的存在，企业不会主动放弃自己的经济利益去提供公共产品。

（五） 部门和政府间协同性不足

生态治理离不开地方政府各职能部门和地方政府之间的有效协同。生态环境治理涉及工商、税务、环保等部门，在开展行政活动时存在着职能交叉、推诿扯皮的问题，导致生态治理的效率不高。各部门受部门本位的影响，不愿意配合其他部门工作，导致相应的部门职能履行有限，组织内耗增大。生态污染具有扩散性的特点，如黄河流域的治理涉及到多个行政区，上游的污染直接加大了中下游地方政府生态治理的压力。地方政府在协同治理生态环境时出现了集体行动的困境。利益是地方政府活动的出发点，在区域政府生态治理的过程中，缺少利益补偿分配机制，导致地方政府间协同动力不足。地方政府间协同本质上是组织交易行为，其交易成本包括信息、协商、集体行动的执行成本以及行动者自主权丧失的成本［6］。地方政府间生态治理信息公开有限，出现利益纠纷时，不能够有效地协调，导致信息、协商成本较高。地方政府不能有效地执行区域生态政策，导致区域生态政策难以落地。政府间协同也需要地方政府重新分配权力，权力的重新配置导致地方政府的自主选择性减少，协同意愿降低，协同的绩效不高。

二、地方政府生态治理低效的诱因

地方政府生态治低效源于多元主体的利益不一致和政治锦标赛。

（一） 多元主体的利益不一致

生态治理涉及中央政府、地方各级政府、企业、公民的利益。生态治理集体目标的实现有赖于各主体利益的相容，现实中各主体呈现的是一种博弈状态。我国的行政体制是压力型体制，上级政府制定的经济目标逐级传递，层层加码，一定程度上促进了地方经济的发展，但地方政府在实际操作中追求经济发展的高速度，以生态破坏为代价。地方政府与上级政府的利益出现了不一致，上级政府由于信息不对称无法有效监督下级政府，导致地方政府出现了权力异化。事权与财权的张力激励着地方政府去获取更多的预算外收入。企业是地方政府生态治理过程中监管的对象，如果进行严格的监管则会造成财政收入的减少，于是两者形成了利益联盟。地方政府纵容企业排污，忽视公民的生态利益诉求。地方政府间呈现为零和博弈状态，由于缺少利益补偿，忽视区域生态效益，导致区域生态政策的搁浅，区域生态治理难以实现联动性。

（二） 政治锦标赛的“催生效应”

绩效考核是公共部门人力资源管理的重要手段，绩效的高低直接决定着人力资源的晋升和报酬。当前我国对政府官员的绩效评估侧重于经济领域，偏向于以直观的GDP 来衡量地方政府官员的政绩。地方政府官员由于政治晋升的需要，与其他官员展开政治锦标赛。“政治锦标赛是一种强激励的形式，政府官员的晋升取决于一些可测度的经济指标。”［7］经济指标的设置诱导地方政府大力发展地方经济，把生态利益放置到次要位置甚至牺牲生态环境。地方政府间展开恶性竞争，在东部地区进行产业转移时，以经济和行政手段吸引高污染企业进入行政区内，以获得GDP 的增长，进而得到政治晋升。

三、提升地方政府生态治理绩效的对策

地方政府可以通过推进生态治理法治化、形塑激励机制、落实政府责任、增进部门和政府间的协同性来达到生态治理的高绩效。

（一） 推进生态治理法治化

依法治国是我国治国理政的基本方略，生态治理的法治化将提高我国生态治理水平。第一，进一步完善我国生态领域的法律和法规，解决法律互相冲突的问题，对于出现的新问题应及时立法，弥补法律的空白，避免法律滞后现象。对于不同部门的法律法规不协调的应及时修正，走出法律交叉的困境。第二，应加强生态执法，实现依法行政。提高生态执法人员的软技能，实现生态执法的规范性、专业性。第三，应加强生态司法，对于生态领域的诉讼案件要依法审理，维护法律的权威。对于地方官员在履行生态职能时，出现越位、缺位、错位的，依法追究其法律责任。

（二） 形塑激励机制

绩效评估作为重要的控制环节，可以强化地方政府生态治理的行为。首先，应改变主要以GDP 来衡量地方政府绩效的模式，把生态治理纳入地方政府绩效考核范围并提高比重，逐级地细化各级指标，实现绩效评估的科学性，倒逼地方政府重视生态治理并展开积极有效的行动。其次，实现评估主体的多元化。公众是地方政府提供公共服务的受众，可以引导公民参与生态治理的绩效评估。同时，把独立的第三方评估引入到绩效评估的过程中，实现生态治理绩效的全方位评价。再次，要正确利用评估结果，评估不能流于形式，把评估结果反馈给各地方政府，督促其进行整改。最后，把绩效评估的结果作为奖惩的依据，对于高绩效的地方政府可以给予一定的资金强化其生态治理的积极性，对于低绩效的地方政府进行罚款并取消评优评先的资格，实现生态治理的公平性。

（三） 落实地方政府责任

地方政府是行政区内生态治理的主导力量，应该运用好拥有的行政权力，做好地方生态治理工作。地方政府应该从本地实际出发，统一做好产业布局，逐步推进产业升级和经济结构调整，转变经济发展模式，淘汰落后产能，大力发展循环经济。地方政府应做好企业准入审批工作，严以用权，以中立的立场去监督企业，一经发现污染问题，及时介入。应该利用减税降费、财政补贴等方式引导企业进行生产设备的革新、废水废气的处理和使用，实现绿色生产，从根本上解决生态污染问题。地方政府应该认真执行上级的生态政策，及时进行自我监督，确保生态政策的落地。在制定本行政区的环保政策时，积极走出去，广泛倾听民意，在学习先进的治理模式时，不能简单地照抄照搬，实现环保政策的民主化、科学化。如实施“煤改电”时，要考虑受众的成本和意愿，以自下而上的路径推动环保政策的实施，降低生态治理的成本。引导企业、公民的积极参与，实现多元主体协同共治。

（四） 增进跨部门和政府间的协同性

地方政府应正确划分各部门的权责，建立权力清单，及时解决政府内部各部门的矛盾，引导各部门摒弃“部门本位”的理念，走出职能交叉、权责不明的困境，实现联动效应。区域间的生态治理是各地方政府的集体行动，可以尝试建立一个区域性生态治理的实体性组织，增强其权威性、影响力，其资金可以由各地方政府按比例筹集，负责制定区域性生态政策，协调政府协同过程中的纠纷，监督区域生态政策的执行。地方政府间可以定期召开联席会议，加强沟通与交流。同时，建立利益分配与补偿制度，如在黄河流域的治理过程中，中游的地方政府可以给下游的地方政府一定的补偿，解决负外部效应问题，推动政府协同的持续性。

四、结语

生态治理是国家治理的一个维度，生态治理绩效离不开生态治理体系的优化和生态治理能力的提升。生态治理的绩效取决于治理理念、治理模式的创新，以绿色发展理念为价值引领，以制度为抓手，形成生态治理的合力。地方政府任重而道远，还要进行不断的探索，完善市场机制，吸纳社会力量，正确处理好政府、市场、公民的关系，形成多元主体协同治理生态的良好局面，完成建设美丽中国的任务。●