怀特人事行政思想对我国公务员考核的重要启示

邬希娅

（中国社会科学院大学政治学系，北京100000）

一、问题的提出

人事行政是政府行政管理的重要组成部分，政府的一切行政管理行为都是由作为主体的公务员加以落实的，实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，必须健全与完善我国公务员管理制度。对政府公务员进行科学和有效的考绩，选拔出具备所需资格条件以及优秀行政能力和素质的人员担任相应职位，对公务员从德、能、勤、绩、廉等方面进行有效考核，督促他们正确履行职责，积极提升行政效率，则是加强公务员队伍能力和素质建设，实现卓越的人事行政最基本、最重要的方面。

伦纳德·怀特是20 世纪早期美国著名的行政学家，他撰写的《行政学概论》是行政学的第一部教科书，其内容全面丰富，系统构建起了公共行政学基本理论框架，怀特本人也因此被誉为公共行政学的奠基者。然而，与怀特行政思想本身的丰富内容相比，国内对其思考和研究还十分匮乏，在中国知网检索结果显示，国内专门研究怀特思想的文献仅有五篇，其中三篇都是从总体上对怀特行政思想的主要内容及其发展进行概述［1］，以期为我国公共行政理论和实践的发展提供借鉴，另两篇分别考察了怀特的行政协调思想［2］和官纪思想［3］。而实际上，在怀特的行政思想中，人事行政思想占据着重要的位置，在其著作《行政学概论》中，有关人事行政管理的内容占了将近一半篇幅，具有较为丰富的研究价值，但国内对怀特人事行政思想的研究还很少。因此，有必要在分析怀特人事行政思想主要内容和特征的基础上，探究其中体现的考核思想对有效改进我国公务员管理的启示。

二、怀特人事行政重要思想及其主要特征

第二次工业革命后，美国的工业总产值在19 世纪末跻身世界前列，资本主义经济和工业化迅速发展，经济贸易活动的增加和社会问题的复杂化，都要求政府扩展其行政职能。在政府职能和权力不断扩张的过程中，文官队伍也逐渐成为美国政治中不可忽略的一股力量，而这必然要求联邦政府对其长期受政党分赃影响的人事制度进行改革，建立起择优录取、量才任职的功绩制，以求提高文官队伍的专业化水平和效率，进而提高政府部门行政效率。尽管早在19 世纪70 年代美国的文官制度改革就已经开始，在1883 年也颁布了彭德尔顿法，但实际上美国政府人事行政在此后的一段时期内仍旧处于政党分肥的负面影响下，面临着许多亟待改进的问题。正是在这样的背景下，怀特提出其人事行政思想和理论。

（一） 怀特人事行政思想的三大主要内容

怀特认为人事行政在行政管理中具有极为重要的作用，即“人类事务之管理，且其圆满之成功，必赖于对人员关系上，做极良之调整”［4］，他指出人事行政是任何组织中对人事关系的指导与协调，其目的在于以最低的努力与阻力，取得最大限度必要的产出，而且需要十分重视工作人员的一般福利。怀特人事行政思想与实践联系紧密，内容丰富且深刻，在当时的时代环境中甚至可以说是超前的，对美国的文官制度改革产生了深刻的影响，概括来说怀特人事行政思想具有以下三个方面的内容。

1.人员选拔的思想。

怀特认为“近代之城市，在多种重要事件上，既实际负有扶助且保证公民之义务，故必须与最优之工厂雇主，竞取极卓秀之工作人员”［5］，也就是说政府责任重大，更应该雇用优秀的人才。首先，怀特主张主管公务员选拔的机构即吏务委员会，应当独立于政党的控制，且应当由专门的考试人才构成，负责公开招考公务人员。

其次，怀特认为公务员选拔考试应该尽可能科学化、多样化。可采用的考试方法包括笔试，用于测验雇佣者所具有的学识以及其一般智慧；答案简明的笔试，制定只有一种正确答案的笔试问题，考试负责人自主判卷的余地极小，判断速度快且无需任何专业训练即可进行判卷；口试，面试时的附加测验，测试由笔试和证明材料不能反映的品质；操业试验，广泛应用于公家雇佣人员之中，用以测定技巧工作的比较效率，适用于木工、电工等技术型职位；工作试验，操业试验的一种，多用于选拔速记员、打字员；心理实验，这种考试方式用于测试候选人的性格或心理特质是否适应于该岗位。用不同类型的考试考察不同的项目，才能使不同类型的考试对于应试人员不同方面的品质与才能具有特定的选择能力，通过多样化的考试方式测验候选人，能够在一定程度上增加公务员选拔工作的针对性，提升公务员队伍的专业化。

2.分级制以及薪俸分配的思想。

怀特认为“分级事宜及薪俸之适当决定，乃整个公务员管理问题中之最专门、最困难者”［6］。薪俸问题是人事行政管理中对公务员工作影响最大的因素，通过建立分级制实现同工同酬，对于人事行政的发展具有重要意义，具体的要求包括：明确每一位雇员的工作；同样职责的人员列属于同一级别；授予同级别人员同等的报酬，同时必须考虑效率和服务时间的差异。怀特将现代分级制的特点概括为：职位表露所含的职务；职务列表必须尽量精密；正式教育经历或经验资格相等；报酬分为三、四或五等；作为人员升迁的序列。怀特明确指出分级制只是制定良好薪俸政策的一方面，他认为当时的美国政府仅仅是在应对外界竞争，为了保留住雇员时才提高公务员的薪资，因此他提出了公务员薪俸应遵循的基本原则：完成同一种工作的雇员间公平；不同种类工作间的公平；薪俸标准应与变化中的物价标准相适应；扫除政党对薪俸标准的操纵；官员和雇员能够找到适合自己的职位。

3.公平系统的职务晋升的思想。

在怀特看来，公平的升迁机会能够吸引优秀人才进入公共部门，即“欲求行政职位能吸引最良素质之候选人员，且使彼辈奉公不怠起见，除加以使能升迁于报酬较佳、权限较大职位之诱导外，几无更善之方策”［7］。而没有系统的升迁可能会导致不同部门的公务员晋升机会不均等，使低能者比高能者更容易升迁，人员基于个人社会关系和政治势力升迁，造成公共部门与工业部门或组织较好的部门相比升迁机会不当，不利于具有潜能的人员发挥创造力，造成全体雇员的愤怒情绪，容易形成朋党和部门内部的谄媚之风等不良结果。怀特将职务晋升的标准归纳为：根据先进资格晋升、根据服务计分即工作业绩晋升、根据升迁考试晋升和根据委任官员的无条件自由处置晋升等四种，他指出任何一种晋升标准都有其优缺点，都不能单独或普遍使用，需要负责法人官员精确计划两个或两个以上并行使用的方案，以适应于不同的政治和行政环境、不同的候选者数目和资质，适应于不同的特定职务的性质。

（二） 怀特人事行政思想的主要特征

1.内容全面而具体。

怀特人事行政思想囊括了公共部门人事行政管理的各个方面，包括了从公务员的选拔、任用、培训、考核、奖惩、晋升、工资福利以及退休等新陈代谢的各个环节，基本形成了比较系统的理论体系。而且怀特并不只是给出了一些基本原则和价值指导，而是提供了具体可行的操作建议，例如在公务员选拔考试方面，怀特认为考试方式应该多样化、科学化，可以通过口试、笔试、简要答案笔试、心理测验、操业试验、工作试验等多种方式考察所要录用的对象是否具备应有的素质和资格条件，并且怀特明确了公开招考工作的程序，包括职责分析、必要资质分析、必要资质的初步试验构成、确认胜任人员试验的实施、分析试验结果，决定考试分数和已知分数间的相关性、试题的修正，删除相关性低的题目、最后修正、应用该试题于那些未经选择的人员、考试分数与所得分数进行比较、更进一步修正等11 项步骤。

2.关注到公务员的内在品质、积极性以及行政精神。

怀特在继承马克斯·韦伯的官僚制理论，强调理性精神和非人格化组织管理的同时，也关注到了公务员的健康、内在品质、工作积极性对其工作产生的影响，并且主张激发公务员的忠诚、责任感、合作精神和进取意识，改变公务员群体中存在的怠惰、贪腐等不良现象。怀特认为“官纪者，乃表现于热望、忠诚、合作、竭力负责、及以服务为荣之精神也”［8］，良好官纪即行政精神对于政府行政管理尤为重要，怀特指出激发官纪的途径有直接和间接两种，直接途径包括直接的呼吁和宣传、对工作成绩卓越的行政领导或雇员给予相应的物质奖励和精神嘉奖、倡导团队协作、激发其想象力及忠诚，而间接途径则有适当地利用外界环境的影响、提供适当的工作环境和条件、鼓励开展社交活动以及维持退休制度等。

3.始终体现考绩原则和唯才是举原则。

为了克服在美国根深蒂固的政党分赃制带来种种弊端，必须要在公共部门人事行政的实践中落实考绩原则和唯才是举的原则，注重行政效率和专业化水平的提高。怀特强调人才选拔方式的多样化和科学化，设置独立的考试选拔机构，主张实行分级制，并提出制定公务员薪俸应该遵循的基本原则以及公务员晋升的标准，实际上这些观点和主张都是唯才是举和考绩原则的体现。

三、怀特人事行政思想对我国公务员考核的启示

在怀特丰富的人事行政思想中，其对政府公务员的考核意识贯穿始终，需要特别指出的是，这里所说的“考核”并不仅仅指对已经进入政府系统的公务员进行绩效考核，以考核结果作为对公务员进行培训、奖惩和职务升降的依据，还包括了人事行政管理中采用公开的竞争性考试的方式选拔人才。这对于解决我国公务员管理中的一些现实问题具有一定参考价值。

改革开放以来，国内经济与社会转型发展面临的国内国际形势日益复杂，各种社会风险与不确定增多，“当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期”［9］，在这样的背景下，政府所要处理的事务日益复杂化，其中高技术含量的、专业化程度较高的行政事项比例不断增大，因此加快行政体制改革以适应外部行政环境发生的变化成为必然，这就要求“将贯彻实施新修订的公务员法与建设高素质专业化公务员队伍结合起来，建设一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的公务员队伍”［10］。而我国公务员队伍中还不同程度地存在着形式主义、官僚主义、消极不作为和滥用公权力等现象，与新时代发展要求还有差距，人事行政管理的环节尤其是考核工作方面还存在一些问题，主要体现在公务员考录的客观公正性、专业性不足和绩效考核缺乏实效两个重要方面。因此，要实现政府治理现代化，就必须通过规范和加强对公务员的考核工作，严格把控公务员系统的入口，保证公务员选拔考试的选择效能和专业化水平，实现适才适用，通过提升公务员绩效考核的科学性，正确评估公务员的专业技能、品德修养以及工作实绩，实现对公务员的有效监督和激励。

（一） 改进公务员考试录用相关工作

“因事设职、因职选人”是现代人事行政管理实践中的一个基本原则。自1994 年《国家公务员录用暂行规定》发布，我国公务员考录制度正式建立起来并不断完善，《公务员录用规定》 《面试考官行为规范》 （试行） 《公务员录用体检通用体检标准》（试行） 《新录用公务员试用期管理办法》 《公务员考试录用违纪违规行为处理办法》等政策措施的出台，为公务员考录工作各程序的正确开展提供了更加明确的参照和规范。随着工业化进程的推进，科学技术快速发展，社会分工不断细化，行政管理的外部环境发生着变化，公务员的录用必须要考虑到不同岗位专业的差异性，但我国目前的“公务员录用考试存在分类粗犷，分级虚化的突出问题，尤其是在统一考试模式下，日趋于单一化”［11］，很难体现出不同层级、不同类别公务员所需要的专业化能力的差异。另外，近几年来，我国的公务员考试模式和考题的设置以及考官、阅卷人员队伍专业化总体水平得到了一定程度的提升，但还有较大的进步空间。我国目前的公务员考官素质参差不齐，还没有建立起能够将心理素质评估包括在内的综合性测评专家系统，对某些职位能力的考察而言甚至存在“外行考内行”的现象［12］，缺乏更具专业性和实践经验的专家的广泛参与。结合怀特的有关考录的思想，至少有如下两点需要完善。

第一，保证考试录用管理机构的相对独立性、提升考试人员的专业性。要真正保证公务员考试的公平性和公正性，主要负责公务员考试的机构就应该相对独立于用人单位，以保证其权威性。同时也必须在法律和制度层面对独立的考录机构进行有效监督，将考录机构内部监督和外部监督结合起来，充分发挥群众监督和舆论监督的作用，切实保证公务员考试录用严格按照规定进行［13］。公务员考试录用机构必须由经过专业化培训、具备现代人才测评理念和知识的人员构成，积极吸纳技术专家和具有丰富实践经验和业务能力的政府官员参与考试内容的制定以及考试结果的评判。尤其要培养高素质的面试考官队伍，适当提高公务员主管部门主办的考前培训的学时下限，在对已经通过考试取得资格证书的面试考官进行一年一审的基础上，加强培训工作的投入，可以设立专业的考官培训小组，针对面试官的专业能力和测评理念进行定期培训。

第二，提升公务员考试区分力和针对性。我国目前的公务员考录制度经过较长时间的发展，已经使公务员录用“公开考试，择优录取”的观念受到广泛认可，但是我国公务员考试科学化程度还有待提高，造成一些能力素质不符合标准的人进入到公务员队伍中，这不仅会给公务员队伍整体素质带来消极影响，阻碍行政效率和效能的提高，而且可能会损害政府在公众心中的形象。要改善这一情况，首先是需要提升公务员考试的区分能力，丰富考试的类型和方式，优化笔试试卷结构，题型设置避免单一，要结合特定岗位所需要的能力素质和知识，增加理论与实践的结合，在适当引入心理测试、情景测试、以及结构化面试的同时，需要增强考试方式的针对性，使公务员考试的成绩真正能够反映应试者的实际才能，正如怀特所强调的不同类型的考试用于考察不同方面的素质，比如技术型岗位应该采用更加实操性的考试方式，更有效地测试出应试者完成具体工作的实际效率，择优录取。

（二） 构建公务员绩效考核结果管理体系

对公务员进行绩效考核是我国人事行政管理过程中的重要部分，科学考察和评价公务员工作实绩、工作态度、工作能力和道德素养各方面，有利于对公务员队伍中的优秀人才进行及时的奖励，对不称职的公务员进行相应的处理，树立公务员群体正确的工作作风和工作态度，同时也是为人事行政管理中的培训、奖惩、晋职晋升、工资福利各环节提供依据，与公务员激励-保健机制和行为调控机制的顺利运作都联系紧密。经过多年的探索和尝试，我国目前的公务员绩效考核已经得到了一定的发展，《公务员考核规定（试行）》和《公务员平时考核办法（试行）》的出台使得公务员绩效考核的制度化水平不断提高，但是我国公务员绩效考核还存在着一个长期被忽略的问题，即考核结果应用不足。2019年颁布的《党政领导干部考核工作条例》为干部考核工作提供了基本遵循，其中第八章考核结果运用部分充分体现了国家对党政领导干部绩效考核结果运用的重视程度的提高，也为进一步完善国家公务员绩效考核工作提供了指导。

首先，我国与公务员考核结果应用相关的法律法规还比较少，《公务员法》第五章考核部分总共只有五条，基本都是一些总体原则，而且主要是对定期考核做出规定，没有关于平时考核和专项考核方式和等次的内容。而《公务员考核规定（试行）》虽然对年度考核被确定为称职以上、基本称职和不称职等等次的结果使用做出了基本的说明，但是从该规定可以看出我国公务员绩效考核结果应用与公务员的培训和长期的职业发展脱钩［14］。在实际操作中，由于制度保障滞后于现实的需求，考核结果的应用既缺乏对考核结果不佳者的进一步培训以指导其改进工作，也缺乏对考核结果优秀者的实际奖励。如果对公务员的考核仅仅是得到一个考评结果，而缺乏在后续的人事行政过程中对考核结果的正确利用，那么这样的绩效考核制度实际上就缺乏实效。因此，必须要突破当前政府公务员绩效考核工作流于形式的困境，构建起一个动态的、科学合理的绩效考核结果管理体系，真正激发公务员群体的积极性和创造力，提升我国政府工作的实效，这才是真正意义上考核思想的体现。结合怀特人事行政论述中强调的考核思想，要完善我国对公务员考核结果的运用，有一定启示。

第一，加强绩效考核结果管理的相关法律法规支持。提升公务员绩效考核管理工作的权威化和制度化水平，出台专门的国家公务员考核法，尤其需要对考核结果应用方式和标准做出具体、具有可行性的规定，确保绩效考核相关法律法规得到有效贯彻落实。同时健全考核相关的其他人事行政管理环节的法律法规体系，为绩效考核部门和人员工作的顺利开展提供可靠的支持，是构建公务员绩效考核结果管理体系的重要基础。除此之外，各级政府需要在国家相关法律法规的指导下，明确公务员绩效考核结果应用的目的和依据，科学制定和不断完善考核结果管理制度，保证绩效考核结果管理工作有法可依的同时，使其更加灵活地适应各级地方政府考核工作的实际情况，针对可能出现的新问题及时做出必要的调整和修订。

第二，建立绩效考核结果沟通和反馈机制。实施客观公正的绩效考核与科学合理应用考核结果之间，需要建立起一个有效的沟通和反馈机制。绩效考核的结果必须要予以公示公开，同时负责考核的工作人员必须要将考核的具体情况和结果传达给被考核者，对表现优秀或者有重要贡献的公务员予以肯定和鼓励，同时需要引导绩效不理想的公务员正确看待考核结果，分析自身可能存在的不足和问题，帮助公务员改进工作。除此之外，有必要建立健全绩效考核结果沟通和反馈机制，促成公务员绩效考核工作从单向的考核和被考核，转变为双向的互动关系，加强绩效考核对象对考核结果应用过程中的参与，维护考核对象合法的申诉权益。

第三，健全绩效考核结果应用机制。首先，要保证公务员的绩效考核结果与奖惩、职务升降挂钩，从正负两方面实现对公务员的激励，增强对工作表现优秀的公务员的奖励力度，加强对不称职公务员的负激励，对基本称职公务员的引导，使得公务员的工作能力和实绩与其利益成正比。但需要注意的是，在强化建立在公正、客观的考核结果基础上的正负激励的同时，也必须要明确考核结果应用的正确价值导向，奖惩与职务晋升本身并不是绩效考核结果应用的目的，而只是有效引导和激发公务人员积极提升自身行政能力和专业素养的手段，警惕因目标置换而扭曲绩效考核结果应用的意义，避免公务员为了奖金和晋升恶意竞争，或者害怕做错事被惩罚而选择消极不作为。其次，各级政府各个部门都要对其内部公务员绩效考核结果进行具有针对性的分析，制定专门的培训计划，帮助某方面表现欠佳或者能力不足的公务员及时改正工作上存在的问题，激发表现突出的公务员的潜能，引导其进一步发展和提升自身能力。最后，要在一个相对连续的动态过程中应用绩效考核结果，每一次绩效考核结果实际上都反映了上一次考核结果应用于其他人事行政管理环节的实际效果，通过考察每一次的绩效考核结果不仅为后续的奖惩、职务升降和培训提供依据，还可以及时发现上一次考核结果应用的疏忽与不足之处，进而在动态过程中不断完善整个公务员绩效考核结果管理机制。

四、结语

不断完善公务员考核制度是实现科学的现代人事行政的重要举措。借鉴怀特人事行政当中关于考核的丰富的思想，对加强我国公务员管理具有重要启示意义。主要体现在完善公务员考试录用和构建绩效考核结果管理体系两大方面。首先，通过保证考试录用管理机构的相对独立性、提升考试人员的专业性和提升公务员考试区分力和针对性，来改进我国公务员考试录用工作，确保高素质人才进入公务员队伍。其次，需要从加强相关法律法规支持、建立绩效考核结果沟通和反馈机制、健全绩效考核结果应用机制等三方面，构建起有效的公务员绩效考核结果管理体系，在应用公正、客观考核结果基础上，实现对公务员行政行为的有效监督和激励。●