中国海洋渔业管理制度的创新研究——基于美国渔业管理经验的借鉴

白 洋，胡 锋，吴庭刚

（山东理工大学法学院，山东淄博 255049）

当前维系人类生存发展的海洋渔业资源正遭遇来自过度捕捞与海洋污染的双重威胁。联合国粮农组织的统计数据显示，全球海洋渔业整体健康安全不容乐观，主要渔区的经济鱼种均呈现不同程度的衰退态势［1］。加强对捕捞用海行为的管控，遏制渔业资源衰退，成为国际社会关心的议题。目前，世界各国对海洋渔业的管理已经从过去单一的鱼种管理，逐步走向基于海洋生态系统健康安全、投入与产出控制相结合的全方位管理模式。上述管理理念在美国等渔业发达国家较早实施，并取得了成功经验。本文以美国基于生态系的海洋渔业管理制度为研究对象，对其实施机制加以剖析和经验总结，希冀能够为我国海洋渔业管理的实践与创新提供域外参考。

1 美国海洋渔业管理的研究现状及学术梳理

国内外学者从不同视角针对美国海洋渔业管理展开研究和探讨，近年来的研究主要集中在以下几个方面：第一，针对美国渔业法律与政策的研究。学者们主要围绕《马格努森·史蒂文斯渔业保护及管理法》（Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act，以下简称“MS法”）及其实施效果展开研究，如，Sewell等［2］针对MS法实施以来的经验和教训进行了系统分析与总结；Dell’Apa等［3］依据美国国家海洋和大气管理局(NOAA)的渔业评估报告，对MS法的实施效果展开论证；韩杨等［4］对美国海洋渔业资源开发的主要政策与目标进行了系统梳理，并就其成功经验对我国的启示加以探讨。第二，针对关键性渔业管理措施的研究。在渔业管理计划制定与实施层面，Sewell［5］系统分析了美国渔业管理计划的实施效果，并就其存在的问题及改进措施予以论证；林娜等［6］以美国区域海洋渔业管理委员会的决策机制为研究对象，对美国“政府-科学家-渔民”共同管理的渔业决策机制进行了详细剖析［5］。在渔业捕捞份额管理层面，Scheld等［7］采用实证分析方法对美国捕捞份额管理的各制度环节及其实施效果展开分析；韩杨等［8］在美国份额捕捞的制度解析基础之上，探讨了美国经验对我国实施份额捕捞的启示。第三，针对其他管理措施的研究。如，Asche［9］系统探讨了美国渔船回购计划的实施及其管理效果；Moore等［10］针对美国“国家观察员”及“兼捕”渔获等问题展开分析，并就其存在的不足与改进加以探讨；崔凤等［11］围绕美国海洋禁渔措施展开系统研究，在总结其成功经验基础之上，对我国伏季休渔措施的完善提出了建设性意见。

整体而言，学术界针对美国海洋渔业管理的研究主要专注于某一具体制度的实施与借鉴，较少从整体性的制度安排及其深层次的价值理念展开讨论。渔业管理只有在尊重海洋生态系统整体特性基础之上，对超越海洋承载力的人类整体用海行为加以约束与规范，方能有效化解渔业危机。美国海洋渔业管理即是遵循生态系理念所实施的制度安排。本研究从海洋渔业资源的价值分析为切入点，论证了实施海洋生态系统渔业管理的必然性和必要性，在此理念指引之下，对美国海洋生态系统渔业管理的实施机制加以整体性审视，总结其制度成功经验，并对我国海洋渔业管理制度的改革与完善提出了针对性的思路与建议。

2 生态整体主义视野下海洋渔业管理的制度审视

渔业资源是一种典型的自然资源。所谓自然资源，联合国环境规划署将其界定为“在一定时间与空间条件下，对人类具有经济价值，能够提高人类当前和未来福利的各种自然要素的总称”［12］34。对人类而言，有用性及经济价值是资源最为典型的特性。作为自然水域中的主要生物资源，渔业资源不仅具有重要的经济价值，还承载着重要的生态价值、科学价值、文化价值及审美价值等价值功能。在上述价值体系中，生态价值与经济价值是其他价值的基础。实质上，所有的自然资源都是生态价值与经济价值的矛盾统一体，渔业资源也不例外。因此，渔业资源的开发利用必须协调好资源价值矛盾的冲突问题。

2.1 渔业资源经济价值与生态价值的矛盾冲突

渔业资源的经济价值是鱼种资源直接对人的利益需求所具有的意义，而渔业资源的生态价值则是指鱼种资源直接对自然生态系统的稳定、健康与完整所具有的功能。渔业资源经济价值的实现只有在“生态价值”毁灭后才能形成，而生态价值则只有在渔业资源尚未被作为工具价值消费时才能得到保持。要实现渔业资源对人的经济价值，就必然要丧失其生态价值，而要保持其生态价值，就不能将其视为工具性价值加以消费［13］。因此，经济价值与生态价值在渔业资源这个载体上是同时存在的，具有一体两面性，二者之间是此消彼长、相互对立的矛盾冲突关系。

2.2 生态系统整体健康决定资源经济价值的实现

在渔业资源生态价值与经济价值之间的矛盾冲突上，遵循“负载定额”生态规律从事渔业资源开发利用是协调二者矛盾的根本出路。也就是说，只有牢牢将人类的捕捞行为限定在鱼种资源最大可持续生产量允许的范围内，人类才能从水体中获得渔业资源所带来的物质满足与经济收益。然而，上述措施只是消解矛盾最直观的理念与措施，人类要想持续地获取鱼种资源，还需要对资源所依存的生态系统加以全方位、整体性保护。因为没有健康的水体就不可能安全保障食物链各环节的正常能量流动，所以对食物链所依存的生境加以保护同样重要。离开环境、资源及生态系统的全方位、整体性保护，单纯依赖对个体捕捞行为的限制，也无法实现资源的持续利用。生态整体主义环境法律观的核心思想是：保护生态系统的健康完整，就是保护人类的整体利益［14］。因此，要实现渔业资源的可持续利用，就需要在生态优先理念下对整体用海行为加以统筹与安排，将人类捕捞行为限定在资源承载力允许的范围内。其中，捕捞权利的获取应当以个体遵循对资源的养护责任和义务为前提。

综上，生态整体主义视角下的渔业制度，实质上是以海洋生态系统整体健康为前提的一种资源管理，是资源生态价值与经济价值这一矛盾冲突在制度层面的协调与优化。解决上述矛盾，只有对整体用海行为加以约束与限制，方能保障人类整体利益涵盖下的个体利益的持续兑现。从世界范围来看，美国较早实施了基于海洋生态系的渔业管理模式，并在不断的摸索实践中取得了较为成功的管理效果，值得我国借鉴。

3 美国生态系海洋渔业管理的制度考察

美国基于海洋生态系的渔业管理是与生态整体主义理念相契合的渔业管理方式，是一种为了实现渔业资源可持续利用，将生态系方法应用在渔业管理中，同时考量社会、经济等综合因素所实施的新型渔业管理模式。上述目标的实现离不开制度统筹加以保障，包括资源评估、总可捕量、有限准入、配额捕捞、渔具渔法、禁渔区禁渔期、自然保护区、过程监管以及社会配套等措施。美国地域广阔，海岸线曲折复杂，生物物种丰富多样，与我国海洋渔业资源自然现状有着相似之处，加之美国基于海洋生态系的渔业管理相对发达，因此选择美国渔业为典型加以研究，对于完善我国的渔业管理制度具有重要的参考价值。

3.1 对美国渔业法的考察

美国渔业危机肇始于20世纪60年代，为了有效遏制渔业资源衰退，美国于1976年专门制定《马格努森·史蒂文斯渔业保护及管理法》对渔业资源进行综合管理，主要措施集中在限制渔船特别是外国渔船在本国水域的作业数量，以防止过度捕捞。早期的MS法由于未考量资源最大可持续生产量因素，加之渔具渔法等捕捞技术水平的提高，该法并未实现遏制渔业衰退的目标诉求。到20世纪90年代，全美主要渔区均遭遇鱼群资源衰退态势，如新英格兰地区的黑线鳕、鳕鱼、比目鱼等鱼种和大西洋中部的牙鲆以及墨西哥湾的红鲷鱼均不同程度出现了衰退迹象［5］。1996年，美国国会对《马格努森·史蒂文斯渔业保护及管理法》进行了修订补充，规定所有渔场均应根据资源最大可持续生产量制定渔业管理计划来恢复已经被过度捕捞的鱼种数量。法案实施后，由于未明确资源最大可持续生产量实施的优先性，加之缺乏强制实施机制，个别渔场仍存在重建计划滞后情形，过度捕捞所引发的资源衰退现象依然存在。有鉴于此，2007年美国再次修订了MS法，要求区域渔业委员会在资源科学评估基础之上制定年度捕捞限量，且年度捕捞限量不得超过渔区科学和统计委员会建议的水平，并规定了严格的问责措施，以防止和纠正超过年度捕捞限量的过度捕捞问题［15］。至此，美国基于生态系的海洋渔业管理逐步完善，在鱼种资源最大可持续生产量基础之上，建立起投入与产出控制有机结合的渔业管理制度体系，并取得了良好的资源养护和利用管理效果。

3.2 美国生态系海洋渔业管理的制度经验

美国基于海洋生态系的渔业管理，其成功之处在于通过制度统筹将整体用海行为限定在资源最大可持续生产量允许的范围内。实现这一目标诉求，离不开健全有力的综合管理。其主要的制度措施及经验如下。

3.2.1 渔业管理机构的设置

美国渔业行政管理主要由联邦政府和各州政府构成，离岸3 n mile之内区域渔业管理由各州政府管理，离岸3 n mile～200 n mile水域由联邦政府管理［16］。美国商务部下属的NOAA是负责全国渔业监管的政府机构，其下属的国家海洋渔业局（NMFS）则直接与区域渔业管理委员会合作，开展资源评估、确定总可捕量及监督执法等具体职能。NOAA在所辖海域设置8个区域性渔业管理委员会，包括太平洋渔业管理委员会、西太平洋渔业管理委员会、中大西洋渔业管理委员会、加勒比海渔业管理委员会、新英格兰渔业管理委员会、北太平洋渔业管理委员会、南大西洋渔业管理委员会及墨西哥湾渔业管理委员会。依据MS法规定，每个区域性渔业管理委员会应当制定综合性的渔业管理计划（FMP），对所在渔区鱼种资源的最大可持续生产量加以制度保障，主要包括有限加入权（LAP）与个别渔获配额等管理措施。另外，美国8个区域性渔业管理委员会均设置有针对鱼种资源进行数据搜集、分析与评估的科学与统计次委员会，以及与渔民捕捞、水产加工与技术提供等社会配套相关的咨询次委员会。两个次委员会负责决定美国渔业法实施机制中的3个关键性环节，即FMP、生物学容许渔获量（ABC）及总可捕量（TAC）的确定与实施。为了加强管理效果，各区域管理委员会在沿海各州还设置有地区管理委员会及科学研究中心，分别负责所辖海域的渔业管理及相关科学数据的采集分析工作，如新英格兰渔业管理委员会设置在马萨诸塞州，地区管理委员会设置在格洛斯特，海洋科学研究中心设置于伍兹霍尔。

3.2.2 渔业管理计划的实施

美国十分重视海洋渔业资源的养护与利用工作，主要通过国家渔业管理计划和各渔区渔业重建管理计划加以落实。国家FMP是在确保美国重要经济鱼种的总可捕量的基础之上，针对主要渔区渔业资源的养护和利用所采取的综合管理措施。国家FMP规定每个渔区可以制定20～30个鱼种的TAC，并在此基础之上确定许可证发放数量，以及规定禁渔期、禁渔区等养护和利用措施。NMFS可持续办公室会根据国家FMP在每个季度更新渔业资源数据状态，并按照渔业资源可持续性指数来评估重要商业渔业和休闲渔业资源是否处于过度捕捞状态。一旦被管理部门确立为已濒临过度捕捞状态，可持续办公室会立即通知相应渔区管理委员会，要求其在两年之内制定实施渔场重建计划，并应立即采取措施停止过度捕捞行为。区域渔业重建计划由区域渔业管理委员会召集，由利益相关者及研究专家组成的集体决策小组依据流程加以制定，并由区域渔业管理委员会中有表决权成员投票通过。重建计划有时间上的要求，一般不超过10 a的限期。在一定间隔周期内（一般不超过2 a）国家管理部门会审核该渔区的重建计划，如果进展不足，则会要求区域渔业管理委员会采取跟进措施。此外，依据动态监测的鱼种评估数据，NMFS和区域渔业管理委员会可以对重建计划、采用的管理措施作出必要的调整和修改［2］。

美国所实施的FMP是改变传统以单一鱼种或鱼群为管理对象的制度模式，以维护生态系统整体健康安全为管理目标，综合考量生态系统中各构成要件之关系，包括海水环境、海洋生物及人类影响等因素，所实施的一整套海洋综合管理措施。据美国NOAA发布的《美国渔业状况2018年度报告》统计，2000—2018年期间美国已重建45个鱼种，在已评估的鱼种资源中，82%的鱼种未出现被过度捕捞现象，MS法规定的重建要求显著恢复了部分海域已枯竭的美国渔业［17］。

3.2.3 过剩捕捞产能的削减

美国海洋渔业管理制度成功的关键在于渔业管理计划的制定实施，通过多种手段削减过剩捕捞产能来保障鱼种资源最大可持续生产量处于安全利用状态。在过剩捕捞产能削减环节上，美国典型的做法是采取有限准入与产出控制相结合的管理措施，对过度捕捞行为加以规制，即渔业行政管理部门通过实施有限准入权（LA）的形式限制渔业生产，持有渔业许可证的捕捞业者方可从某一特定鱼种总可捕量中获取一定比例的渔业配额从事捕捞行为。配额的实施类型主要包括个体捕捞配额（IFQ）、个体可转让配额(ITQs)及渔民社区发展配额(CDQ)等。美国最早的渔业配额捕捞实践并非基于政府主导，而是由民间团体主导，在1992年率先由中大西洋渔业管理委员会针对浪蛤（Surf Clam）及帘蛤（Quahog）实施的。此后，西、北太平洋渔业管理委员会分别于1995年和1996年针对银鳕鱼/大比目鱼、明太鳕鱼等实施了渔业共同体配额分配下的IFQ配额制度，即先将共同体配额分配给捕捞渔船及其加工船所组成的船团，然后由船团自行分配给渔船［18］。采取共同体配额模式的优势在于实现资源的优化配置，提高渔业捕捞效率。因为捕捞业者过于集中于同一时间段捕捞，不仅容易导致区域渔业资源的市场供过于求，还会使得捕捞业者因冷藏过剩渔获物而增加生产成本，从而影响捕捞业者的经济收益。因此，采取上述分配模式，捕捞业者可以根据市场需求自由安排捕捞时间，在降低捕捞成本的同时，可以保证渔业收益的最大化。

此外，除有限准入及其配额捕捞措施外，回购计划是美国削减捕捞过剩产能、保障渔场重建计划的另一有效举措。回购计划是建立在渔民自愿原则基础之上，基于渔区资源生态恢复之目标，政府通过购买渔船或捕捞许可证来削减过剩捕捞产能的举措。回购计划一般由渔区管理委员会发起，MS法也允许特定渔场内多数许可证持有人请求设立和实施回购计划。回购计划对于削减捕捞过剩产能起到了积极的作用，有力地保障了渔区生物资源正常生产力水平的恢复。

3.2.4 社会配套及监管措施

美国实施基于产出控制的制度伊始，为了消除渔民对配额捕捞的负面情绪，NMFS采取了一系列与之相关的辅助配套措施：第一，为配额捕捞设定1 a～2 a的缓冲期，给予渔民足够的准备时间。第二，针对渔民中的小规模从业者等弱势群体，给予转产转业以及财政补贴等政策上的帮扶。例如，针对阿拉斯加传统渔业原住民群体，采取渔民社区发展配额模式（CDQ），将不同鱼种TAC的7.5%～10.0%配额优先发放给传统原住民聚居的6个社区，用于社区发展需要，如给予低收入渔民以配额帮扶［19］。第三，从捕捞到销售实施的全过程监管，主要通过船舶卫星监控系统、派驻观察员、执法人员定期海上检查、捕捞与购买数据自行申报等方式对捕捞全过程加以监督管理。对于违反监管规定的捕捞业者，从较轻的警告、罚金、吊销执照，严至刑事责任，罚则体系相对完整。此外，为了保障在总可捕量基础之上的配额捕捞的实施效果，各渔区如果统计获得的实际捕捞数据接近TAC总量，渔获回报系统将会向从业者宣告渔期结束，避免超越总可捕量的捕捞行为发生［20］。

美国基于生态系的渔业管理经过实践证明，资源养护与利用效果显著，取得了良好的经济效益与社会效益。美国NOAA发布的《美国渔业状况2018年度报告》统计数据显示，2018年美国绝大多数的鱼类种群处于可持续利用水平，在目前已知的321种鱼类中，有293种没有受到过度捕捞，占比为91%，遭受过度捕捞的美国鱼类种群数接近历史最低水平［17］。美国海洋生态、地缘特征与我国有相似之处，其渔业管理的成功经验值得我国借鉴与学习。

4 基于美国经验的中国海洋渔业管理制度创新思考

自2000年我国《渔业法》实施20多年来，传统的禁渔期、渔船双控等管理措施未能有效地遏制海洋渔业资源的衰退。据《2018年中国海洋生态环境状况公报》统计，实施监测的河口、海湾、滩涂湿地、珊瑚礁等21个典型海洋生态系统中，健康状态占比23.8%、亚健康占71.4%、不健康占4.8%，河口与海湾生态系统均处于亚健康与不健康状态，鱼卵及籽鱼密度均偏低［21］。问题之症结，源自于制度安排未能有效契合资源生态整体特性所致。如前文所述，只有保障海洋整体生态系统的健康安全，才能实现渔业资源的永续利用目标。基于上述理念，结合美国海洋生态系渔业管理经验，本文从宏观与微观两个层面提出了对我国既有渔业管理制度进行改革与创新的方法。

4.1 宏观层面创新制度规范理念

海洋生态系统的整体健康安全是实现资源持续利用的前提条件。为实现这一目标，必须将既有的基于单一鱼种或种群的管理修正为基于生态系的渔业管理模式，即国家对海洋生态系统安全的全面管理，这就需要在政策与法律层面加以宏观统筹，进行顶层设计。与美国等渔业发达国家相比较，我国既有的渔业管理制度在理念上存在以下不足：第一，法律设定未能确立海洋生态整体保护理念。既有的海洋管理制度是按照环境要素进行规制，割裂环境与资源的一体性，缺乏海陆统筹规制措施，不能有效保障海洋生态系统的整体健康安全；此外，现行《渔业法》所保护的对象仅局限于经济鱼种资源，未能充分考虑生态系统内物种间的关联性，即使是针对主要的经济渔种也未能真正落实总可捕量捕捞制度，奥林匹克式竞争性捕捞问题十分突出，法律实施效果自然不能彰显。第二，制度价值未能体现生态优先的价值理念。渔业资源作为环境要素的重要组成部分，兼具经济价值、生态价值、科学价值以及文化价值等多种价值功能，其中生态价值是其他价值实现的前提条件，具有增益其他价值实现的正相关性，而经济价值则具有其他价值所不具备的损毁特性，即具有负相关性，因此，只有确立生态价值优先理念才能保障其他价值的持续性实现。当前我国零星分散且缺乏统筹的渔业法律制度未能确立生态优先理念，制度重心依旧侧重于资源的经济价值保护，价值理念上的偏差是导致当前渔业管理制度无法真正实现资源可持续利用的主要诱因。

综上，解决渔业危机需要在生态整体观指引下加以制度设计，宏观上的规范思路可作如下考量：首先，在环境与资源的整体观指引下，统筹考虑海洋环境保护与生物资源利用的联系与融合，在同步规划、同步实施的原则基础上，尝试建立综合性的海洋环境资源保护法律体系［22］；然后，在生态优先理念指引下，明晰保护的范围与路径。一般来说，自然保护的内涵划分为“保持”与“保存”两个层面，其中“保持”的目的是满足人类对资源经济价值的持续利用，而“保存”的目的则是实现资源介质的生态价值，保障生态环境的安全［12］251。海洋生物资源价值特性的一体两面性，决定了法律规制路径的差异：对于那些具有重要生态价值以及承载力严重透支的资源物种，应当采取保存的理念，避免人为的干扰，如借鉴美国经验实施渔场重建计划，并辅之以海洋自然保护区、禁渔区、增殖放流等管理措施；对于承载力允许范围内的资源物种，在开发利用者履行相应养护义务的前提下，则可以适度开发利用，一旦资源承载力达至红线警戒点，则必须实施全面禁限措施加以养护。最后，由于受海洋生物资源公共物品特性及经济人理性的影响，极易导致公众“搭便车”行为的发生，因此无论在保持抑或保存理念下的资源管理，均离不开公权力的全程监管，需要在公法统筹下针对产权改革与制度配套等措施加以修正并完善［23］。

4.2 微观层面创新制度管理举措

当前按照生态环境与自然资源分别设置管理机构背景下，基于海洋生态系的渔业管理模式离不开制度的统筹协调，借鉴美国渔业管理经验，可以从渔区设置、渔业管理计划、有限准入、配额捕捞以及过程监管等层面加以制度创新与完善。

4.2.1 建构符合我国国情的渔业管理计划

美国渔业管理成功的关键，在于制定有清晰的国家渔业管理计划和区域渔业重建计划。美国渔业管理计划实施的前提是拥有科学的渔业资源评估体系，即在动态持续获取海洋生态系统的各项数据基础之上，科学评估海洋渔业资源的健康状态，并根据鱼种资源分布区域及鱼种属性等基础性数据，有针对性地制定实施不同的渔业管理计划；此外，在持续监测资源与环境各项数据的基础上，定期评估渔业管理计划的实施效果，并据此科学调整管理计划，使制度安排始终与资源生态特性相契合。对于我国而言，目前海洋渔业资源基础评估数据不完善，开展实施渔业管理计划的条件尚未成熟，未来，应当在完善我国海洋渔业资源评估体系的前提下建立海洋渔业资源可持续发展指标体系，有针对性地在全国范围内开展鱼种资源的调查评估工作，并针对渤海、黄海、东海与南海4个海区进行评估分级，为下一步渔业资源的开发利用提供基础数据；其次，依据评估结果，综合考量各海区鱼种资源、渔船分布、渔业产业特点以及经济占比等因素，逐步建立既符合国家渔业中长期产业规划与布局，又符合不同海域渔区特点的国家渔业管理计划，在此基础之上，再分别对渤海、黄海、东海及南海海域实施基于各海区特点的区域渔业管理计划［4］。

4.2.2 实施有限准入基础上的配额捕捞制度

美国根据渔场重建计划，通过实施限制准入方案来解决产能过剩问题，即通过发放许可证来限制渔民进入渔场，或者在渔业利益相关者之间分配准入权，从业者只有在获得准入许可证的前提下方可获得捕捞配额从事渔业生产。上述举措取得了良好的管理效果，值得我国借鉴。当前我国在有限准入环节，主要通过渔船及其功率的总量控制（双控）、渔民转产专业以及燃油补贴等措施来压缩过剩渔业捕捞产能。在双控环节，虽然实现了渔船及其功率数总量上的有效控制，但由于捕捞技术及效率的提高，单位捕捞努力量渔获量居高不下，捕捞总量依然呈现逐年增长态势，过度捕捞并未实现根本性扭转。此外，在渔民转产转业、燃油补贴等环节，由于未能充分考量渔业从业者经济上的差别地位，如普通渔民与商业捕捞业者，加之缺乏足够的经济补偿，不仅未能有效削减过剩渔业产能，反而导致资源集中在规模化捕捞业者群体，在一定程度上反向激励了捕捞业者的过度捕捞行为［24］。针对上述制度弊端，本文认为应当借鉴美国海洋渔业管理经验，在科学确定总可捕量的基础之上，实施有限准入基础之上的配额捕捞制度。具体而言，以特定渔区渔种为单位，在法律区分捕捞主体类型前提下实施差异化的配额捕捞模式。如，针对商业捕捞业者实施类似美国有限准入权制度（渔业许可基础上的配额捕捞）；针对生计捕捞业者实施捕捞许可基础上的个体可转让配额(ITQs) 制度；针对传统渔村及社区实施渔民社区发展配额（CDQ）制度。同时，允许生计捕捞业者及渔民社区通过市场行为进行配额转让，在优化资源配置的同时进一步促进渔民转产转业，

4.2.3 完善捕捞到销售的全过程监管体系

市场和政府均是资源配置的有效手段，单靠市场调节资源配置，在公共资源和信息不对称等情况下存在市场失灵问题［25］。美国完善的渔业监管体系有效地保障了基于生态系渔业管理的实施效果，其通过派驻国家观察员、实施渔船电子监控系统、捕捞与交易数据自行申报等方式，对捕捞行为实施全过程监管，资源养护与利用成效显著。未来，我国在启动配额捕捞的过程中，可以借鉴美国经验，规定渔民和渔产品交易商必须向渔业管理部门提供政府监管鱼种的相关捕捞与交易的数据资料，这就要求从业者在船舶航行报告及捕捞日志中详细记载捕获和丢弃的鱼种数量、航程距离、捕鱼区域、使用的设备以及渔获交易等数据信息。上述数据信息的提供，不仅有助于渔业管理者有效跟踪捕捞业者是否遵守限额捕捞的规定，还可以交叉检查多种来源的相同销售信息，最大限度地降低捕捞及销售环节数据造假等欺骗性行为的发生。此外，自行申报数据所提供的捕捞种类及数量、使用的设备、捕鱼地点以及兼捕渔获物等相关信息，则有助于进一步修正经济渔种评估数据的动态偏差，提高总可捕量数据计算的精确度，从而保障产出控制的实施效果［2］。最后，由于我国海岸线广阔，捕捞业群体数量庞大，除了建立强有力的政府监管制度之外，发挥渔业组织尤其是培育自律性渔民协会的自我管理十分必要［26］。发达国家的环境治理实践已经证明，社会组织是公众参与的主要依靠力量，渔民协会等社会组织相对于个体捕捞业者而言，具有人力资源优势和专业优势，对降低政府监管成本、减轻政府监管压力具有积极的作用［27］。

5 结论

美国海洋渔业管理制度本质上是一种基于海洋生态系的渔业管理模式，制度安排因契合海洋资源特性，有效地将人类整体用海行为限定在鱼种资源最大可持续生产量允许的范围内，从而实现了资源的可持续利用，其成功的关键在于在科学的鱼种资源数据评估基础之上所实施的渔业管理计划，并通过投入控制与产出控制有机结合的管理举措来保障渔业管理计划的实施效果。未来，我国海洋渔业管理亦应在海洋生态系理念指引下作出制度安排，制定符合我国国情的渔区渔场重建计划，在渔船双控、渔具渔法、禁渔期以及增殖放流等既有管理手段基础之上，创新渔业管理制度，探索符合我国国情的渔业份额捕捞模式，并运用现代科技手段对海洋捕捞行为加以全程监管。只有在遵循资源生态规律前提之下，将人类用海行为牢牢限定在环境承载力允许的范围内，即做到“明边界、定规则、确权利、行义务”，方能“定纷止争”，实现资源可持续利用的目标诉求。