改革开放以来中国体育扶贫政策的演进

黄君洁，许寒润

(1.厦门大学公共事务学院，福建 厦门 361005；2.香港公开大学，香港 999077)

改革开放以来，人民物质生活极大丰富，但是距离共同富裕的目标仍有差距，全面消除贫困成为我国当前需要面对的一项重大课题。在反贫困方面，政府的作用必不可少，Allard等[1]、Blank等[2]、Rupasingha和Goetz[3]、Levernier等[4]在理论与实践中均强调政府的力量。廖富洲认为反贫困是一种政府行为，是政府的主要职能之一，也是反贫困成功的关键[5]。党和国家历来十分重视贫困问题，2015年中共中央、国务院颁布《关于打赢脱贫攻坚的决定》[6]，为打赢脱贫攻坚战提出创新思路和方法，之后中共中央、国务院陆续颁布脱贫攻坚指导政策，如2016年4月颁布《关于建立贫困退出机制的意见》[7]、2016年7月颁布《脱贫攻坚责任制实施办法》[8]、2017年12月颁布《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》[9]、2018年颁布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》[10]等，使得反贫困事业进入一个新的历史时期，反贫困工作也取得了重大成就。国家统计局发布的数据显示，按现行国家农村贫困标准测算，截至2018年年末，全国农村贫困人口已从2012年年末的9 899万人减少至1 660万人；贫困发生率从2012年的10.2 %下降至1.7 %[11]。显然，中国反贫困战略所取得的巨大成就很大程度上得益于反贫困政策的实施。同时，由于贫困的成因错综复杂，所以脱贫攻坚战需要各部门、各领域采取科学有效的措施，也就是说，脱贫攻坚是一个系统的、全面的、复杂的工程，除了实施经济扶贫之外，还要辅之教育、医疗、健康等多领域的扶贫攻坚工作，其中健康扶贫尤为重要。健康意味着无疾病之威胁,大量文献研究表明健康状况的改善可显著降低贫困发生率[12-25]，人们普遍认为体育运动可以增进健康，促进社会资本的增长等[25-26]。所以，体育与扶贫之间有着具体的、必然的逻辑关系。体育作为一种文化形态，逐渐在现代社会各领域中渗透与扩散，开始发挥其重要的功能。精准脱贫和全面脱贫，其在目标和对象上具有多元性和广泛性，体育领域自然也被囊括其中，因而体育与扶贫之间存在相互嵌套的紧密关系[27]。该关系还表现在体育可以为扶贫提供动力。体育自由开放、积极向上、勇于拼搏的精神，能够使贫困群众更加开心、健康、快乐，有助于养成健康、文明的生活习惯，也有助于提高生活水平，丰富社会生活，提升幸福指数[28]，从而激发其改善自身生活状况、实现脱贫致富的动力。体育与扶贫之间的紧密关系，还在于发展体育产业是扶贫的重要手段。经过近几年的发展，国内不少乡村利用自身的体育资源，开发出“体育+旅游、民俗+体育”等产业发展模式，在促进体育产业发展的同时，带动了贫困地区的经济发展，改善了贫困群众生活状况，对实现脱贫起到了重要的促进作用[29-31]。综上所述，体育与扶贫之间有着不可分割的必然联系，体育既是扶贫的范围，也是脱贫的动力和重要手段。在未来，体育将会成为全面扶贫的重要助力。2016年，党中央、国务院颁发了《“健康中国2030”规划纲要》，将体育事业的发展、人民体质的增强、全民健康的进步作为新时期国家发展的重要战略[32]；2018年体育总局更是颁布《关于体育扶贫工程的实施意见》[33]，将体育扶贫作为扶贫开发事业的重要手段。然而，贫困地区不仅是健康中国建设，也是体育事业、经济发展中的洼地，我国学界对体育扶贫的研究起步较晚，关注较少，相关的研究成果不多。李石光于1995年发表的《体育扶贫，刻不容缓》[34]一文可以说是最早关于体育扶贫的中文文献，但并没有引起很大反响，后续研究也十分匮乏。直到近五年，体育扶贫开始受到较多关注，研究成果不断涌现，但总体来说研究不多，且关注点多为体育扶贫的路径探索、存在的问题、未来体育扶贫可行的路径，少有研究关注体育扶贫政策的演进。

“体育扶贫政策”，顾名思义，就是关于“体育扶贫”方面的政策。因此，若要对“体育扶贫政策”概念进行界定，首先需要明确什么是“体育扶贫”。然而，目前国内学术界对于“体育扶贫”一词，尚未作出统一、清晰、准确的定义，但大致可以总结为两个方面：其一，传统意义上对“体育”进行扶贫，其侧重点在于“体育”，目的是促进落后地区的体育发展，提升全民参与运动的水平[34-35]；其二，现代意义上的“体育扶贫”，侧重点在“扶贫”，“体育搭台，经济唱戏”，以贫困地区的自然和人文资源为基础，以体育赛事为平台，打造具有地方特色的体育产业，将体育扶贫与产业发展相结合，带动贫困地区脱贫致富[36]。所以，在不同的时代背景下，“体育扶贫”有着不同的含义，也有着不同的侧重点，其概念应随着时代变化进行适时调整。在当前“精准扶贫”背景下的“体育扶贫”，并不意味着传统的对体育领域进行扶贫等工作的停滞，而是意味着在新时代呈现的新的表现形式，既包括传统的对“体育”进行扶贫，也应当包括通过“体育”进行扶贫。也就是说，体育扶贫是国家通过实施体育政策，在完善地方体育设施设备、提高贫困地区体育活动参与度、提升全民健康水平的同时，让体育“杠杆”撬动经济发展的大局，借助体育活动的开展、体育品牌的创建，发展体育事业，为贫困地区脱贫致富开辟新路。因此，在考察我国“体育扶贫”的政策时，不论是片面考察对“体育贫困”状况的改善，还是仅仅关注借体育进行扶贫，都是不全面的。与此同时，目前学界对我国体育扶贫政策的研究侧重于探讨分析体育扶贫政策存在的问题，如认为政府管理与扶持力度不够[37]；扶贫内容单一、组织行政化等[38]；对体育和旅游、文化等产业的结合认识不足、观念落后，对市场缺乏敏感度，项目开发不足，缺乏体育文化旅游事业的管理人才，严重制约了体育旅游经济的健康发展[39]；体育扶贫政策集中于设施设备供给，而疏于对体育人才的关注，致使贫困地区体育人才与体育指导十分欠缺，不利于群众科学、正确参与体育锻炼[40]等。而对体育扶贫政策阶段划分的研究则仅有两篇。其中张朋等学者以2013年“精准扶贫”的提出为时间节点，将我国的体育扶贫工作分为两个阶段——体育基础设施建设阶段(1994—2013年)和体育扶贫多元综合发展阶段(2014年至今)，指出两个阶段的扶贫措施和工作方式存在的不同，今后体育扶贫将以多元综合发展为目标[41]，并提出应通过体育产业、体育活动、体育精神三个方面的扶贫来提升贫困人口的生活水平、生命质量和精神状态，最终实现有效脱贫。段鸿斌学者则将我国体育扶贫政策发展划分为三个阶段——“扶贫开发”时期、“精准扶贫”时期以及“健康中国”建设时期，提出不同时期体育扶贫的措施和重点有所不同[42]。上述研究尽管在阶段划分上有所不同，但均认为体育扶贫政策在不断丰富和完善，未来体育扶贫应当向着实现人的全面发展的方向着力。

由此可见，体育扶贫势在必行。对我国体育扶贫政策进行分析，梳理其演变的逻辑发现其存在的问题，将有助于推动反贫困事业取得进一步的发展。本文将对体育扶贫政策演进进行考察，依据我国扶贫政策发展的四个阶段，结合政策背景，分阶段详细论述体育扶贫政策的发展和成效，对体育扶贫政策的演进逻辑进行阐述，并针对研究中发现的问题提出有效的改进措施，以期推进体育精准扶贫政策的完善，并为将来的扶贫工作提供有益借鉴。

1 我国体育扶贫政策的历史发展及其演进逻辑

自1978年改革开放以来，我国经历了四十余年的艰难探索，初步建成了总体小康社会，但是还有许多地区仍处在贫穷落后的困顿中，贫困问题成为我们社会经济发展、建设美好生活进程中的严重阻碍。在四十年的探索过程中，党和政府十分重视贫困地区的发展，进行了大规模的扶贫开发工作。

1.1 体育扶贫政策的历史发展

体育扶贫政策发展各个阶段的工作均采取了不同形式，有着不同的内容和工作重心。体育扶贫，作为扶贫开发工作的手段之一，随着时代的变化，也在不断发展演进。依据扶贫的内容是以基础设施建设为中心，包含体育基础设施建设在内的设施设备建设、体育产业发展、体育旅游等配套发展政策；扶贫方式是单独走体育路径，还是采取体育与文化、民俗等相结合的形式。大体上可将我国的扶贫开发工作分为三个阶段：体制改革和“输血式”扶贫阶段、基础设施建设阶段以及多元综合发展阶段。相较于前文提到的学者的阶段划分，增加了体制改革和输血式扶贫时期阶段作为体育扶贫开发三阶段中的第一阶段，也是奠基阶段，使其更为完整；此外，我们将体育扶贫政策是否被纳入国家政策以及“精准扶贫”思想的提出为标准节点，作为后两个阶段的划分依据，体现出前后阶段体育扶贫政策内容和形式的不同，更具时代意义和科学性。不过需要注意的是，体育扶贫在扶贫工作发展的前两个时期未能获得重视，在第三阶段才逐渐提上日程，开始形成制度化的体育扶贫政策网络。具体而言，我国的体育扶贫政策的发展历程如下：

1.1.1 体制改革(1978—1984)和“输血式”(1985—1993)的扶贫阶段：政策缺失

从1978年到1984年是以“体制改革”为主导的扶贫开发时期，而从1985年到1993年是以“输血”为主导的扶贫开发时期，这两个时期是我国扶贫开发工作的第一个阶段，这个阶段的扶贫开发为之后体育扶贫政策的产生奠定了基础。

在体制改革时期，开发的首要任务是转变生产经营方式，以家庭联产承包责任制取代人民公社的集体经营制度，促进农产品交易市场化。两项改革都解放了农村生产力，极大激发了农民生产积极性，提高了土地产出效率和经营效益。这一时期，国家在进行制度化改革之外，开始意识到扶贫开发的必要性，设立了直接用于包括贫困地区在内的专项发展资金，如1980年国家财政设立的“支援经济不发达地区发展资金”，专门支持“老少边穷”地区发展农业、乡镇企业和文化医疗卫生事业。到了1985年，国家开始有意识地改善贫困地区的经济发展状况。从1985年到1993年，贫困县是国家扶贫开发的重点对象。通过“输血”式扶贫，国家在贫困地区开展“支援不发达地区发展资金”项目并提供“以工代赈”等政策优惠，帮助贫困地区发展经济；同时，国家对老少边穷地区和贫困人口实施税收减免优惠等政策，不断扩大扶贫贷款的资金规模，重点改善贫困地区的基础设施条件，发展农业生产和农村经济。

在这两个阶段，我国扶贫开发的焦点集中于扶持贫困地区的经济发展、农民增收和基础设施的完善。发展体育并不是这两个时期国家建设的内容，因而贫困地区的体育状况并不受重视，自然不存在“体育扶贫”的相关政策。这说明，当时国家并没有注意到体育建设对于扶贫开发工作的促进作用，扶贫观念还停留在经济先行的旧思路，这与当时国家“以经济建设为中心”的施政纲领密不可分，同时也受到了国家财力短缺和经济发展水平较低的限制。不过，体制改革和“输血式”扶贫开发时期，却使得我国贫困地区的经济和人民的生活水平有所提升，也为后一阶段开展全面健身等活动提供了物质条件，客观上为体育扶贫工作的开展打下了基础。

1.1.2 贫困地区体育基础设施建设阶段(1994—2012年)：政策依附性

20世纪80年代中后期，国家在全国范围内推行的扶贫政策，显著改善了全国农村的贫困问题。到了1992年之后，我国确立了社会主义市场经济体制，国家经济发展取得显著的成效，综合国力有了较大提升。在此基础上，国家加大了扶贫开发力度，确立了“八七扶贫攻坚计划”(1994—2000年)，致力于解决贫困人群的温饱问题，同时不断加大投入，在贫困地区兴建基础设施。此时，贫困地区的温饱问题有所改善，国家开始意识到文化和卫生领域的落后问题也亟待解决。在“八七扶贫攻坚计划”的引领下，体育部门首次在国家扶贫开发工作中开始发挥其应有的作用。此后，国家又出台了一系列关于加强体育工作，尤其是农村和中西部地区体育工作的计划和意见，地方政府紧跟党和国家的步伐出台了地方性规划，极大促进了贫困地区体育事业的发展(表1)。

在国家层面，在“八七扶贫攻坚计划”的引领下，自1994年起，原国家体委开始开展结对帮扶山西省繁峙县、代县体育发展的工作；1995年，国务院印发《全民健身计划纲要》，首次提出重视农村体育工作，提高农民体质和健康水平，有针对性地改善农村地区体育环境[43]；1998年，国家出台了《体育彩票公益金管理暂行办法》，建立了“体育扶贫工程专项支出”项目，专门用于扶持贫困地区体育事业发展[44]，体育扶贫初现于政策文件当中；2000年，国家体育总局颁布《2001—2010年体育改革与发展纲要》，指出要运用中央财政拨款，扶持欠发达地区体育发展[45]；2002年，国家体育总局提出建设“雪炭工程”，这是一个针对“老、少、边、穷”体育设施严重落后问题采取的全国性援助工程，目的是提高这些地区的体育事业发展水平[46]；2006年，国家体育总局印发了《关于实施农民体育健身工程的意见》，指出要以新农村建设为契机，在农村加大投入，大力兴建公共体育场地设施，改善农村地区的体育设施建设滞后的问题，缩小城乡体育发展差距[47]。这一系列相关政策的提出，从国家层面自上而下掀起了一波改善体育贫困状况的浪潮，各地也争相出台意见，配合中央工作。

在地方层面，各地根据国家和部委的计划和意见，制定了地方性的促进贫困地区体育事业发展的政策文件。例如：1997年，四川省颁布《四川省体育条例》，提出乡、镇应当随着经济发展因地制宜建设适合其特点的体育设施[62]；2002年的《中共山东省委、山东省人民政府关于贯彻中发〔2002〕8号文件精神进一步加强和改进新时期体育工作的意见》要求加强农民体育、职工体育、民族体育、残疾人体育等体育工作的开展，注重地区之间、城乡之间的协调发展，加大对经济欠发达地区和农村体育事业的支持力度[63]；2003年，《中共安徽省委、安徽省人民政府关于加快新时期体育发展的意见》出台，明确指出帮助贫困地区修建公益性体育设施[64]，这一系列地方政策的出台，体现了地方对体育扶贫工作的认识正在逐步深入。在各级政府、体育行政部门和扶贫办等部门的组织与领导下，各地深入开展体育扶贫结对帮扶工作，促进了各地区农村地区体育设施的改善，人们参与体育运动的热情有所提高，各地体育事业也得到初步发展。

在这一时期，我国中央政府和地方政府的“体育扶贫”开发工作有了一定成效。截至2013年年底，全国各级体育行政部门利用体育彩票公益金，建成农民体育健身工程近43万个，覆盖68 %的行政村[65]，大规模、集中式的体育贫困问题已基本消除，贫困地区体育基础设施匮乏的问题也得到了缓解。

纵观该时期国家和地方层面的体育扶贫政策，我们发现这些政策具有依附性：第一，从政策内容上看，体育扶贫政策依附于其他政策例如《全民健身规划纲要》而存在，并没有国家顶层的政策工具箱。第二，从政策目标角度出发，其目标也主要是改善贫困地区基础设施建设，或者提升全民参与体育运动的积极性和身体素质，而并没有将体育设施建设或体育事业发展作为政策目标中心，政策在目标上也具有依附性。第三，从政策层级方面上讲，地方出台的体育扶贫政策大多是依附于国家政策而存在的，是对国家层面的政策的有限拓展，并没有提出有针对性的、形成地方模式的、可供借鉴的经验；并且，并非所有省市都出台了相应的体育扶贫政策，有些省市仅仅对中央关于农村体育、全民健身、体育工作安排照搬照抄，例如《中共山东省委、山东省人民政府关于贯彻中发〔2002〕8号文件精神进一步加强和改进新时期体育工作的意见》提出加强农民体育、职工体育、民族体育、残疾人体育等方面的建设，注重地区之间、城乡之间的协调发展，加大对经济欠发达地区和农村体育事业的支持力度，便是对中央《关于新时期进一步加强体育工作的意见》这项政策的照搬，其在内容上没有过多的体现地方特征，没有在中央政策手段的基础上有所优化。这样的例子数不胜数，并非一两个省份有如是行为，其他省份多是如此。

总的来说，在贫困地区体育基础设施的建设阶段，我国“体育扶贫”工作在体育发展意义上的“扶贫”颇有成效，但在经济发展意义上的“扶贫”工作仍然有待增加。不过，不容忽视的是，从国家到地方层面的体育扶贫政策的出台表明，我国已经认识到体育在国家发展中的重要性。加之，贫困问题已由集中转向分散，以往全面的、“大水漫灌”的扶贫方式已不再适用分散的体育贫困状态，这为“体育精准扶贫”的提出，创造了条件。

1.1.3 “精准扶贫”思想指导下综合发展阶段(2013年至今)：政策多元化

“精准扶贫”最早是习近平同志2013年在湖南湘西考察时所提出的，自此我国扶贫开发工作进入新时期、新阶段。2015年，中共中央、国务院颁布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，指出将“精准扶贫、精准脱贫”作为基本方略[66]，此后“精准扶贫”蔚然成风，成为当前脱贫攻坚工作最为时髦的话语。实际上，体育精准扶贫，正是前文所指出的体育扶贫含义中的具有现代意义的体育扶贫。在“精准扶贫”思想指导下，“体育扶贫”也开始从多角度探索多元综合的扶贫模式，不走传统“输血”式扶贫的老路，也不走以体育基础设施建设为单一手段的歪路，转而依托体育在健康、文化、经济方面的多元功能，利用贫困地区的自然资源和人文资源，开发体育产业，带动贫困人口就业，增加贫困家庭收入。同时，政府号召贫困地区人口积极参与体育扶贫建设和各项体育文化活动，改善贫困地区人口的身体素质和精神状态，以积极向上、不懈奋斗的体育精神鼓舞贫困人口，为打赢脱贫攻坚战奠定思想基础。由此，体育扶贫呈现出参与主体多元、内容多样、倾斜基层、融合发展的特点和发展趋势[67]。

为了贯彻落实“体育扶贫”，近年来，国家体育总局会同国家扶贫开发领导小组办公室，发布了一系列指导性的相关政策，推进“体育扶贫”的有效展开。2017年5月，国家体育总局办公厅下发《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》，提出建设运动休闲特色小镇，助力新型城镇化和健康中国建设，促进脱贫攻坚工作[76]；2018年7月，国家体育总局、国务院扶贫开发领导小组办公室联合印发《关于体育扶贫工程的实施意见》，提出将加大经费投入，加强制度安排和政策保障，到2020年基本建成和完善贫困地区的体育基础设施和健身公共服务体系[77]。国家层面有关“体育扶贫”政策的出台，对各地发展体育产业、助力脱贫攻坚起到了指导作用，意味着新时代下的新型“体育扶贫”模式成为我国脱贫攻坚过程中的重要组成部分(表2)。

然而，实际上最早的“现代意义”上的体育扶贫政策诞生于四川省南部县升钟湖地区。2009年，升钟湖地区举办了第一届全国性的钓鱼大赛，由此走上了与节庆日相结合、与地方地理条件相结合、与地方经济建设相结合的“三结合”体育扶贫范本，以带动该县的产业发展、农民就业增收、生活水平的上升，成为著名的“南部模式”[78]。在“南部模式”的带动和国家政策的引导之下，全国各地开始了“体育扶贫”的新模式。例如，陕西省黄龙县近年来依托地方自然资源，创造性地开发了漂流、滑草、自行车、水上摩托车等休闲体育项目，开辟出较为广阔的市场，吸引了大量体育爱好者前来游玩，累计为精准扶贫户解决就业岗位1 300余个，人均年增收1.44万元[79]；广西则开启了“体育+健康”等深度融合的扶贫新模式，通过志愿者下乡等方式，将全面健身意识和健康知识带到贫困户身边，让贫困户切身感受到“健康+扶贫”的成效[80]；2017年，青海省体育局实施了“农民健身工程”项目，在全省2 555个行政村、社区、农牧民定居点等地建设了全民健身站(点)，配置了健身器械，着力打造一乡一品，塑造建设“篮球之乡”“自行车骑行基地”等，带动当地农牧民就业[81]。全国各地“体育扶贫”工作开展得如火如荼，在一定程度上促进了各地经济发展、助力了脱贫攻坚工作的开展。

这一时期的体育扶贫政策，体现了多元综合发展的特征。一方面，体育扶贫模式突破国家层面的单一主导，开始由地方层面进行能动创造。新时期“体育扶贫”政策的形成是一个自下而上与自上而下相结合的过程。它最早诞生于地方，形成了效果显著的地方模式之后，对全国各地起到了强大的引导作用，实现了“体育扶贫”现代模式的府际传播。在地方经验得到中央认可之后，中央对地方模式进行总结和升华，形成具有指导作用的意见，使地方经验和模式得到进一步推广，将体育扶贫政策体系进一步巩固和丰富。另一方面，体育扶贫模式的多元化，突破了以往单一依赖体育基础设施建设的老路。正如国家体育总局《关于体育扶贫工程的实施意见》[82]中所提出的，要发挥体育扶贫工程的综合带动效应，实现体育赛事、体育产业、体育设施、群众体育、民俗体育等方面的全面发展，从而助力贫困地区全面脱贫、有效脱贫。新时期现代意义上的体育扶贫，应当是全方位、多角度、新形式的扶贫，是将体育设施建设与体育事业发展、将体育与文化及旅游相结合的综合性扶贫路径。

体育精准扶贫政策的出台，反映了新时期人们对更高层次的美好生活的需求，顺应了历史的发展，体现了人民群众对未来生活的向往。新时期的体育精准扶贫，不能再像以往的单一扶贫模式，也不能一味注重设施设备的健全，而应该是多元综合发展模式，既为贫困地区人民群众提供完备的设施设备、创造良好的体育锻炼环境，又注重体育发展的内涵，实现体育与经济、文化发展并重。

不过，需要指出的是，有的地区出台了新时期体育扶贫政策，而有的省市尚未出台相关政策，其中原因可能有以下两点：第一，新时期部分省市同样存在照搬中央政策的现象。例如《安徽省体育扶贫工程实施方案》中提出，要发挥体育综合带动效应，通过引进体育赛事、发展体育产业、援建基础设施、开展大众健身等助力脱贫，在贫困地区构建“体育+”或“+体育”的发展模式，营造精准扶贫、体育助力的良好局面，促进体育工作与扶贫工作深度融合，让贫困人口和贫困地区脱贫致富，同全省一道进入全面小康社会。《安徽省体育扶贫工程实施方案》提出六大行动重点：体育赛事扶贫行动、体育产业扶贫行动、体育设施扶贫行动、体育志愿服务扶贫行动、体彩扶贫行动等。这些政策基本与中央出台的《关于体育扶贫工程的实施意见》一致，仅仅是修改了个别字眼。与之类似的，广西、甘肃等地，同样存在“上行下效”的行为，尽管地方扶贫模式上呈现出多样化特征，但这些并能掩盖政策的依附性，一些地方并未结合自身独特优势，创造性地制定出有区域特色的政策，这部分政策并不是严格意义上的地方体育扶贫政策，其体现出一如前一个阶段的政策依附性，这是亟待修正的。第二，三十多年的扶贫开发工作已经使得部分省市全面脱贫，如北京、上海、广东、浙江、江苏、福建(这里我们以国家级贫困县是否存在为判断标准)，在这些省市中扶贫政策缺乏，更不用说体育扶贫政策。第三，一些经济发展较为先进的地区，扶贫任务已经基本完成或正在有序进行，在经济发展之余，更加注重地方的综合发展，因而开发体育产业并通过体育发展带动地方经济则更加符合地方政府的偏好；而那些经济发展水平较低，但自然、人文资源丰富的地区，如广西，体育扶贫政策能够有效发挥这些地方的资源优势，诸如对民俗体育、民族运动会等体育项目的开发，有利于促进这些地区的经济发展，带动贫困人口脱贫致富，符合地方扶贫开发的需要。对于这些地区而言，体育扶贫政策是一种科学、有效的措施，地区也较为重视体育扶贫政策的落实和探索；而对于那些经济发展水平中等，且缺乏相应的自然、人文资源的地区，通过“体育+旅游”“体育+民俗”等途径发展地方经济，则缺乏相应基础，成效往往“事倍功半”，这些地区(如河南省)对体育扶贫政策的反应并不热烈。总之，时代在发展，观念在进步，需求在提升，体育扶贫政策也不断在全国各地铺开、发展，诞生出体育扶贫的综合发展模式，但地方体育扶贫政策的依附性问题仍然需要进行改善，力求进一步推进更为有效的体育扶贫政策的诞生和实践。

1.2 我国体育扶贫政策演进的特征

我国扶贫政策的演进历程，是长期性继承发展与阶段性渐进革新相统一的动态演进过程[83]。体育扶贫政策，紧跟总体层面的扶贫开发政策，同样在继承与变革中不断演进。在体制改革与“输血式”扶贫时期、体育基础设施建设时期，以及体育精准扶贫四个时期、三个阶段，体育扶贫实践模式从无到有，针对不同时期国家层面扶贫工作的目标和要求，将自上而下的推进模式和自下而上的探索模式相结合，不断扬弃旧的模式，力促多元融合与创新，直到今天发展出体育精准扶贫的新模式。在整个体育扶贫政策演进过程中，“输血式”扶贫、体育基础设施建设等扶贫工作，在当前的“精准扶贫”大局之下，并没有完全消失，仍然贯穿于整个“体育精准扶贫”过程的始终。从全局角度来看，我国体育扶贫政策演进，呈现出以下几个特征：

1.2.1 扶贫对象目标逐步集中、精准

体制改革时期和“输血式”扶贫时期，国家并没有出台体育扶贫的相应政策，但是这一时期的扶贫工作，使得我国的贫困状态由普遍贫困转向了区域性贫困。到了体育基础设施建设阶段，在国家“全民健身”等运动的推动下，体育扶贫写进了政策文本。这一时期的体育扶贫重点聚焦于扶持贫困地区的体育基础设施建设，体育扶贫对象逐渐集中。在当前精准扶贫时期，基于前两个阶段的扶贫工作效果，我国贫困地区和贫困人口已经大大减少，甚至在部分省市已经消灭了贫困，比如北京、天津、上海等地，因此体育扶贫工作也进行了调整，由大规模、宽领域、全覆盖的扶贫模式，转向定点、精准扶贫。各级体育部门出台相应措施，落实精准帮扶、精准到户、因人施策的体育精准扶贫工作，体育扶贫对象由区域中观层面转向家庭或个人微观层面。可以看出，在体育扶贫政策的演进过程中，扶贫对象的范围，经历了一个不断集中和精准的过程。

1.2.2 扶贫主体由单一走向多元

体育扶贫在未进入政策工具箱之前，并无固定的扶贫主体；在基础设施建设阶段，体育扶贫的主体主要是政府各级体育部门，且鼓励社会参与，但实际上后者参与较少；在体育“精准扶贫时期”，体育扶贫则是在国家主导下，各地区政府、基层组织和社会共同参与，同时注重贫困户自身的主体作用，形成全方位的协同扶贫体系。因此，我国的体育扶贫主体实际上是一个从单一主体向多元主体协同扶贫转变的过程。其变迁的背后，是国家扶贫理念的转变和国家治理方式的转变：单一扶贫主体时期，扶贫开发工作为国家所主导，以制度命令和社会动员为工作推进形式，效果有限；新时期，国家治理理念转变，要求积极发挥社会主体的作用，引入多元主体的参与，实现由“输血”向“造血”的转变。这样的转变不仅体现了国家治理能力的现代化，也是扶贫工作逐步走向深入的需要。

1.2.3 扶贫政策机制逐步由虚向实

在四个时期、三大阶段的发展过程中，体育扶贫初始是以制定体育扶贫政策为主，以制度化的形式推动扶贫工作开展，实际扶贫功能相对虚化；其后，体育扶贫在不断完善制度的同时，开拓扶贫资金的来源渠道，对贫困地区投入体育设施设备，在一定程度上缓解了一些地区的体育贫困；在精准扶贫时期，体育扶贫机制的实质化扶贫功能进一步增强，开始建立体育贫困档案，出台一系列体育精准扶贫的配套措施，使得体育扶贫变得实实在在、具体可行。也就是说，我国的体育扶贫政策不断从浮于空中的制度，逐渐落到实处，精准到每家每户甚至个人，体育扶贫的效果也逐渐强化，使贫困群体实实在在受益。

1.2.4 脱贫方式由“输血式”扶贫向“造血式”致富转变

我们所推崇的扶贫理念，应当是内生式造血、主动求脱贫。从我国体育扶贫政策的演进过程来看，体育扶贫也是这样做的。在体育基础设施建设时期，体育扶贫的主要模式是“输血式”的，也就是主要依靠外部的资源供给，从而使体育贫困地区摆脱贫困困境；到了新时期，体育扶贫不再局限于外部输血，而是希望通过开发贫困地区的资源，让贫困群体遇到脱贫机遇，提高贫困群体的脱贫致富积极性，增强其自我造血致富能力。这种转变是积极有效的，只有将贫困地区和群体的“帮我脱贫”理念，转变成“我要脱贫”的志向，才能从根本上实现贫困群体的脱贫致富。

2 体育扶贫政策演进中存在的问题

体育扶贫政策自诞生以来，便开始发挥其应有的作用，在改善贫困地区体育事业发展状况方面值得赞赏，新时期精准扶贫政策更是效果显著。新时期体育精准扶贫在诸多省市地区已有所实践，并进行了有益的探索[84-86]，展现了体育精准扶贫的价值。尽管一直以来体育扶贫政策效果显著，但不论是从宏观的顶层设计方面，还是从微观的扶贫措施方面，体育扶贫工作都存在一些问题。

2.1 体育扶贫顶层设计不足

纵观体育扶贫政策40年来的演变，我们发现自实施体育扶贫以来，中共中央、国务院以及其他部委先后发布中央文件34件、国务院文件90件，涉及领域包括经济、财政金融、农业林业、环保、人口、卫生医疗健康、文化、就业等方面。尽管政策看似全面、多层次，但实际上在体育扶贫领域，全国性、指导性的规划仍然处于缺位的状态，各地方体育扶贫工作各自为政，未能实现全国统一实施。并且，由于缺乏指导，各地方在开展体育扶贫工作的时候，实施思路有失妥当，扭曲体育扶贫的目标，严重影响体育扶贫工作的规模与成效。有的地方将体育扶贫片面理解为体育基础设施建设，认为设施设备建设完全、覆盖全部贫困乡村即为完成体育扶贫的任务，这种表现即使在当下在诸多地方仍然存在。这种对体育扶贫目标的理解不够全面，内容上出现明显窄化的现状，在很大程度上削弱了体育扶贫的功能。

2.2 地方政策缺乏变通

政策的制定与执行之间往往存在着差距，其原因在于政策执行者在贯彻政策过程中，会对政策的界限、内容和重点、尺度等进行调试，这也就是所谓的自由裁量。查尔斯·琼斯认为，政策规划的显性功能在于提出对于人们“感知的”社会现实问题的解决办法[87]。在实践中，政策执行并不是都能做到与政策要求和政策初衷一致，主观目的与客观政策要求也未必能“严丝合缝”，政策执行中出现适当的调整与变通是极为正常的，其目的在于使政策呈现出最优效果。然而，纵观我国体育扶贫政策的演变，我们发现往往在中央出台有关政策之后，地方政府大多毫不迟疑地“照搬照抄”，疏于对中央政策进行有针对性的、适应地方条件的调整。例如2018年国家体育总局出台了《关于深入实施体育扶贫工程的意见》[88]之后，诸多省份直接照搬该意见作为本省的体育扶贫工程的指导方针，对政策的调整十分有限，更不用说出台具有地方性的、可操作的体育扶贫政策了。这样一来，中央的政策精神，往往不能够真正地贯彻到地方，导致地方政府出现政策执行“形似而神不似”的情况，致使中央政策的效果大打折扣。

2.3 政策安排过于依赖体育行政部门

不论是传统还是现代意义上的体育扶贫，其政策的落实仍然大多依靠各级体育行政部门成立扶贫工作组，动员各级领导干部驻村包户，开展对口帮扶工作来完成。这些工作反映了体育行政部门积极响应党和国家的号召、参与脱贫攻坚、改善农村体育环境、提高农村生活水平和质量的态度。但是，正如前文提到，体育扶贫不仅仅是农村体育领域的扶贫，还是农村的整体提升，体育搭台，经济、文化唱戏。因此，单单体育行政部门唱独角戏，远远不能实现体育扶贫的效能和价值，还需要工商部门、文化广电新闻部门、教育部门、宣传部门、扶贫办等多个部门形成合力，借助体育扶贫的东风，实现农村环境的全面提升与经济生活的快速发展。但在实践中，各级政府不能认识到体育扶贫是一项综合性的工作，进而协调各职能部门之间关系，落实体育扶贫政策；同时，各个职能部门之间因为工作性质和内容的不同，往往分散孤立、各自为政，同样缺乏部门间相互协调[89]。这样一来体育扶贫工作就难以全面展开，其效果也大打折扣。

2.4 体育扶贫措施单一，难以体现多元化价值

前文多次提到，相较于经济领域、健康、文化领域的扶贫，体育扶贫是一项补充性的工作。但也因此，体育扶贫可以同经济、健康等领域联结，形成“体育+经济、体育+健康、体育+文化”等多样化的扶贫模式，实现体育、竞技、健康、文化的共同发展和各领域的全面脱贫。然而，要使体育扶贫同其他领域相联结，全面实现体育扶贫的价值并非易事。在40年体育扶贫的实践中，各级政府始终没有摆脱认识的局限性，职能部门之间相互孤立，追求短期的绩效，规避配套措施的高昂成本。20世纪90年代和本世纪初，由于国家并不富裕、经济实力不足，扶贫以提升贫困地区和贫困群众的经济、生活水平为主，而将体育扶贫置于边缘，导致措施单一化。但在国家经济发展长足进步的今天，现有的体育扶贫措施依然致力于提供体育设备设施、改善农村体育条件，仍然停留在“体育+设施”上，“体育+医疗健康”“体育+文化”“体育+产业”等领域的探索明显不足[90]。这种状况显然落后于时代。

2.5 成效保障机制不健全

成效保障对于所有领域的扶贫开发工作都极为重要，体育扶贫也不例外。体育扶贫开发工作，到目前为止，依然处于由外部主导向内外联动过渡的时期，体育扶贫也仍然需要政府的大量投入。但是，由于体育扶贫的补充性和辅助性地位，各级政府对于体育扶贫的认识不足，工作开展缺乏动力，因而在体育扶贫领域的投入和关注均显不足，尚未形成长效的体育扶贫成效保障机制[91]，其主要表现如下：

第一，资金投入机制不健全。体育扶贫的开展，必然需要大量的资金投入，可以说资金投入是扶贫工作的物质基础。但在实践中，各地区体育精准扶贫多存在资金缺口。当前，体育精准扶贫工作开展的指导性力量是各市县，它们的资金则主要依靠本级体育工作项目经费和部门自筹，缺乏来自于国家或者省级的专向财政资金，且各地区在动员社会各方面力量参与的积极性和能力不足，致使体育精准扶贫长期缺乏资金，限制了扶贫工作的开展。第二，管理机制不健全。目前，在国家顶层设计层面，尚未出台体育扶贫的一般性规划；在各级政府层面，体育扶贫成效的考核机制也未建立健全，体育扶贫工作的开展没有明确的章程和规划，激励机制也比较模糊，不利于调动工作人员的积极性；各级政府在体育扶贫项目和活动的规划及组织方面没有明确要求，难以保证扶贫工作的开展效果，且容易出现形式化、短期化等问题。第三，法制化不健全。各地尚未建立与体育扶贫相配套的法律法规和规章制度，多以扶贫实施方案代替相关法规和规章制度，或参照其他领域，缺乏针对性和可行性，不能适用于体育精准扶贫这一特殊领域。这样一来，体育扶贫工作中存在的诸多问题如追责、考核、制裁等无“法”可依，使得工作很难高效、顺利开展。

3 优化体育扶贫政策的措施

3.1 强化体育扶贫政策的顶层设计

基于前文提出的体育扶贫的重要作用，我们认为同经济领域的扶贫工作一样，体育扶贫也是一项基础性的工程，同样需要政府的大力支持。在体育扶贫政策的不断探索过程中，始终存在顶层设计缺乏的问题，这是阻碍体育扶贫进一步深入和落实的首要因素。要改善该现状，第一，应将体育扶贫纳入国家总体扶贫工作的序列。一直以来，扶贫的目光更多地集中于经济、健康、文化等领域，对于体育扶贫缺乏重视，造成体育精准扶贫工作进展缓慢。为此，各级政府应当建立以扶贫办为协调中心，各部门分工协作的工作机制，整合各部门扶贫资源，推进各部门协同，促进体育扶贫工作的顺利开展。第二，全局性体育扶贫规划必不可少。缺少全局性的规划，各地体育扶贫则是一盘散沙，各自为战容易造成资源浪费。建议由国家体育总局牵头，联合工商、卫健、民政、文化、教育等部门以及各领域的专家共同起草，制定科学、精准、高效、特色的体育扶贫总体规划。厘清包括政府、社会、贫困群众等在内的各主体在精准扶贫工作中的功能定位、权力边界、责任义务是该规划的首要任务。明确体育扶贫的目标、对象、步骤、策略、保障措施等，将体育扶贫打造成全民参与、富有特色、覆盖广泛、重点突出的民生工程。

3.2 出台具有区域特色和针对性的地方性体育扶贫政策

鉴于一直以来地方体育扶贫政策因循中央政策、不知变通，导致中央政策在地方实践效果打了折扣，地方应当在中央政策精神、原则、理念的指导下，结合地方之所长，出台具有操作性的、指导性的体育扶贫政策，而非“上行下效”。地方各级政府，尤其是体育资源、人文资源、自然资源较为丰富的地方，应当依托自身的资源优势，在国家体育总局和扶贫开发小组关于体育扶贫政策的指引下，科学开发、高效利用，形成独具特色的地方体育扶贫之路，而不仅仅是因循中央的“体育赛事扶贫、体育综合扶贫、体育设施扶贫、体育企业扶贫、体育冠军扶贫、体彩扶贫”等内容。各地方政府应当对体育扶贫政策进行适度调整，不一味要求各地都能做到上述六项内容，而是有所侧重。例如，在河流湖泊较多或山地区域出台鼓励水上赛事或攀岩活动的政策，充分发挥体育赛事对地方面貌的展示及对地方经济的带动作用。如此着力于一点，真正使中央政策的精神得到贯彻，而不是漫无目地“一把抓”。

3.3 明确各部门的职能，构建协同机制

一直以来，体育扶贫多以各级政府的体育部门为主导，唱“独角戏”，各部门未能协同一致，导致体育扶贫进展不力。因此，需要尽快构建体育扶贫协同治理机制，使各部门能够发挥合力，令体育精准扶贫工作事半功倍。

为此，我们需要做好两个方面的工作：一方面，作为体育扶贫的主体之一，体育行政部门应当进一步发挥其在体育扶贫工作中的主导作用，部门领导干部应当起到表率作用，贯彻党中央和政府的挂钩帮扶策略，积极有效地实施扶贫工作。另一方面，各级政府应当构建体育精准扶贫协调平台，以体育行政部门和扶贫办为中心，建立覆盖相关职能部门的跨部门协调小组，划定各部门在体育精准扶贫中的职能范围，明确各自角色定位，各司其职、群策群力，形成合力，共同致力于体育精准扶贫的有效、稳步推进。

3.4 探索多样化的体育扶贫模式

体育扶贫是一项综合性的工程，远远不是体育行政部门一家便可完成，也不是传统的仅仅依靠提供体育设备便可实现体育脱贫。体育扶贫不仅仅是“体育+设施”方面，而应当充分发挥体育同其他领域相联结的作用，在“体育+健康”“体育+医疗”“体育+文化”“体育+产业”“体育+旅游”上同样应当有所作为，拓展体育精准扶贫的帮扶模式，探索体育精准扶贫的各种组合路径，进而使体育精准扶贫不断深入、不断推广。以“体育+旅游”为例，各地方可以依托自身的自然资源、人文资源优势，开发出以民俗体育运动为特色、休闲旅游为基础的民俗体育产业，并进一步地将其推而广之，开展民俗体育竞赛等活动，以此作为开拓民俗体育市场、推行配套活动的契机，带动区域其他领域的发展，逐步改善贫困地区人民的生活[92]。

3.5 为体育扶贫提供制度化保障

制度是确保各项工作顺利、有效推进的基础。但就体育扶贫工作而言，目前还未形成相应保障。不管是“五个脱贫一批”“精准扶贫十大工程”，还是《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》均未将体育扶贫纳入其中，未将其上升至制度层面。这就导致了目前的体育扶贫“名不正，言不顺”，各地政府对于体育扶贫认识不足，多认为体育扶贫只是经济扶贫的补充，甚至可有可无，使得该项工作处于国家扶贫工作的边缘地带。体育也是最基本的民生工程，需对体育扶贫工作制度化，以确保工作扎实有效推进。

一是要建立体育扶贫经费投入机制。在体育彩票公益金收入的基础上，扩大体育扶贫资金来源和渠道：首先，建立体育扶贫预算制度，保证资金稳中有升；其次，积极寻求中央财政转移支付对体育扶贫的支持；最后，动员社会力量参与体育精准扶贫，可以通过税费政策吸引地方企业参与体育精准扶贫。二是进一步推进体育扶贫的法制化、规范化。一方面，建议人大、中央和国家体育总局等机构在职权范围内进行充分调研，在吸纳群众、专家、利益相关者等群体的意见之后，提出体育扶贫方面的立法草案，或者针对体育扶贫做出全面、具体的政策安排。另一方面，在顶层设计层面尚未出台体育扶贫的总体规划之前，各级地方政府应当准确领会国家精准扶贫的核心精神，参照其他领域的扶贫制度安排，制定和实施适应本地方实际的实施细则，确保体育扶贫工作具体、可操作、精准有效，并在实践中总结经验，形成具有代表性和可推广的制度安排，为其他地区提供经验借鉴。三是建立和完善体育精准扶贫成效的评价与考核机制[93]。绩效考核是确保扶贫工作成效落实的重要手段[94]。为此，各地区、各层级政府应当将体育扶贫效果纳入绩效评估考核体系，扭转各地政府及工作人员对体育扶贫工作的轻视态度，提升工作人员参与体育扶贫的积极性，引入第三方评估，定期对体育扶贫工作开展评估，获取政策落实的动态信息和群众满意度反馈，并以此为依据，及时调整体育扶贫政策，使政策效果得到落实。

4 结语

在过去几十年的扶贫实践中,我国的体育扶贫政策从无到有，整体扶贫政策日渐发挥出独特的作用。体育扶贫政策作为整体扶贫政策的重要一环，在我国扶贫开发工作的初始阶段，并未进入国家政策库，也没有明确的工作目标。到了1984年，体育才进入扶贫领域。彼时的体育扶贫政策体现出较强的依附性，地方层面的政策仅仅是为了响应国家“全民健身”的号召而出台，其内容为针对贫困地区体育设备陈旧、短缺等问题而进行的设施设备的援建工作，其目的也并非经济意义上的“体育扶贫”，而是对“体育”进行扶贫。尽管如此，自1984年开始的体育扶贫，也在一定程度上起到了增强农民体质、发展体育产业的作用。2013年，“精准扶贫”理念的提出，体育扶贫正式成为国家既定的扶贫政策。新时期的体育扶贫，不再仅立足于体育设施的援建，而是“体育搭台，经济唱戏”，开创了多元化的“体育扶贫”路径，借助贫困地区的体育资源、自然资源、民族资源，形成地方具有特色的体育产业、文化产业，进而带动地方经济发展，诸如各种形式的民族运动会、自行车大赛、摔跤比赛等，皆是各地在“体育精准扶贫”方面的探索。综观我国体育扶贫政策的演进过程，呈现出对象目标逐步集中、扶贫主体不断多元、扶贫政策趋于精准、脱贫方式转向自主造血式致富等特征。体育扶贫政策在发展中不断完善，在脱贫攻坚中的作用也不断强化，成为脱贫致富的重要途径之一。

尽管我国的体育扶贫取得了不错的成效，也形成了诸多可供借鉴的经验，但我国体育贫困状况仍然不容乐观，体育扶贫政策演进过程中始终存在着一些问题：体育扶贫的政策体系不完善、地方政府尤其是农村地区对体育扶贫的重视度不够，致使体育扶贫效果大打折扣。因此，我们必须针对这些一直存在的问题，结合其历史变化和时代特征，制定出符合时代发展需求的体育扶贫政策，形成具精准性、有效性、针对性、整体性、多元化的政策执行框架，使体育扶贫政策落到实处，逐步消除我国体育贫困问题，推动社会的全面发展，为全面建成小康社会做出应有的贡献。