中国古代监察权的监督与制约及当代启示

○常冰霞 艾永明

面对当前监察体制改革，考察中国古代的监察制度具有重要意义。古代国家治理结构呈现金字塔式的一人集权体制，一切的权力分配与权力运行机制皆围绕着君主的意志而展开。古代君主面对庞大的帝国疆域和广大的臣民，很难凭借一人之力统治整个帝国，“夫为之人主而身察百官，则曰不足，力不给”(1)(战国)韩非子：《韩非子》卷二《有度第六》，秦惠彬校点，沈阳：辽宁教育出版社，1997年，第11页。，因而积极寻找统治帝国的政治代理人，并最终将官僚系统定为政治代理人代其管理帝国。在常规的权力运行机制中，虽然双方在根本利益上存在一致性，(2)法家代表人物韩非子认为君主与官僚之间存在相异的利益，但实际上二者的根本利益是一致的，参见艾永明：《利异相监：法家理论与中国古代监察制度》，《法治现代化研究》2017年第6期，第65—66页。但因古代君主拥有的权力具有根本性，而作为代理方的官僚系统尝试突破其代理性与派生性的权力而欲拥有实际权力，导致君主与以丞相为首的官僚系统时常发生矛盾与冲突，因而需要寻求其它的权力机制对发达的官僚系统进行制约，即设置并扶植与发展监察系统。然而，监察权在实际的权力运行中容易出现被滥用的情形，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”(3)[法]孟德斯鸠：《论法的精神》(上册)，张雁深译，北京：商务印书馆，2002年，第154页。基于监察权在国家治理体系与权力分配中的地位及其权重，君权必须掌控着监察权的制度设计及其运行，赋予监察官员秩卑权重、对监察者实行再监察、 对监察官员实行厚赏重罚、 严明监察活动规范， 以期实行有效的监督与制约。

一 监察官员秩卑权重

监察官员作为实施监察权的主体，在古代国家治理体系与权力配置中，虽然其品级秩卑，但因其是国家的“治官之官”而被授予职重权大，实现以卑察尊的政治目的。如汉代刺史品秩虽然仅为六百石，但是可以监察两千石以上的官员以及诸侯国的诸侯王，“选第大吏，所荐位高至九卿，所恶立退，任重职大。”(4)(汉)班固：《汉书》卷八十三《朱博传》，北京：中华书局，2011年，第2533页。唐代监察御史品秩虽然为正六品至正八品，但是其持有制命，奉制巡按，(5)(宋)王溥：《唐会要》卷六十《御史台上》，北京：中华书局，1955年，第1056页。“出使天下，事无巨细得失，皆令访察回日奏闻，所以明四目、达四聪”(6)(后晋)刘昫：《旧唐书》卷一百二十八《颜真卿传》，北京：中华书局，1999年，第2443页。，从而起到“小大相制，内外相维”(7)(清)顾炎武：《日知录》卷九《部刺史》，兰州：甘肃人民出版社，1997年，第444页。的监察作用。

从长时段的历史进程来看，监察官员秩卑权重的制度设计与古代的国家治理和权力配置相符，具有一定的合理性。清代学者顾炎武与赵翼对此认识：

夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意。(8)⑤同上。

官轻则爱惜身家之念轻，权重则整饬吏治之威重。(9)(清)赵翼：《陔馀丛考》卷二十六《监司官非刺史》，北京：中华书局，1963年，第539页。

从秩卑与权重承担的功能来看，以“权重”凸显国家治理的目标“整饬吏治之威重”，而有效地控制“权重”的监察官员，其“秘诀”在于赋予其品级秩卑。秩卑能够最大程度地确保监察官员实施的监察权听命于君权，“秩卑”才知“命尊”，“官轻”才能“爱惜身家”。从秩卑与权重在监察权运行中的地位来看，两者并不完全是相辅相成，而是有所偏重。君主赋予监察官员品级秩卑是授予其职重权大的前提和基础所在。从秩卑权重的整体设计来看，其与古代的国家治理目标与权力配置相符。在君主开明、国家稳定的情形下，此制度设计目的更易得到充分实现；倘若君主昏庸、国家分裂混乱，此制度设计则较难发挥其应有的作用，其背后的根本原因在于监察官员的职重权大是在君主赋予其品级秩卑的前提之下。

在君主看来，虽然监察官员具有广泛的监察权力，若能牢牢把控品级秩卑这把“万能钥匙”，监察权的运行与实施难以脱离君权的掌控。然而，监察权的实际运行态势与制度设计的初衷与目的存在出入。一方面，“权重”的监察官员未必起到有效监察百官的作用，甚至在某一历史时期沦为弹劾政敌的工具。清朝御史谢济世特参劾巡抚田文镜贪赃坏法，雍正帝面询满汉大小臣工关于田文镜劣迹之后，认为“田文镜秉公持正，实心办事，乃天下督抚中所罕见者，贪赃坏法之事，朕可以保其必无，……著将谢济世革职”(10)都察院编：《钦定台规》卷二《训典二》，海口：海南出版社，2000年，第15—16页。。另一方面，监察官员品级“秩卑”未必能有效控制其“权重”，以明代御史出巡为例说明。虽然明代监察御史为正七品，但是君主授予其“分巡天下”(11)(清)张廷玉：《明史》卷六《成祖本纪》，北京：中华书局，1974年，第79页。之权，并成为一代定制，规定“代天子巡守，所按藩服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事奏断”(12)北京：中华书局，1974年，第1768页。，且“凡政事得失，军民利病，皆得直言无避”(13)(清)张廷玉：《明史》卷七十三《职官志二》，第1769页。，以便君主掌握帝国的官僚动态与地方信息。按照君主对巡按御史的制度设计，御史虽然具有广泛的监察权力，但是其因品级秩卑所实施的监察权力与呈现的监察效能应该处于君权的掌控之下。然而，御史出巡的实际权力运行态势并非如此。明代监察御史巡按地方时，因其具有广泛的巡察权而手握地方官员的考核大权，因而地方大员对其进行大肆贿赂，最后导致本应以自身廉洁为官员榜样形象的御史却成为明代贪墨队伍中的重要一员：嘉靖末年，陈志先巡按江西，受贿不下数万；(14)(明)沈德符：《万历野获编》补遗卷三《台省·御史墨败》，北京：中华书局，1997年，第882页。穆宗年间，祝大舟巡按江西，临行票取多赃；(15)12同上。崇祯时，史范巡按淮、扬，括库中赃罚银十余万入已橐。摄巡盐，又掩取前官张锡命贮库银二十余万。(16)(清)张廷玉：《明史》卷二百五十三《薛国观传》，北京：中华书局，1974年，第6539页。

一言以蔽之，历代君主赋予监察官员秩卑权重，监察效能应该处于君权掌控之下，但监察权的实际运行态势与制度设计意图有所冲突，存在着一定程度的背离，其背后的根本原因在于监察权本应独立于任何权力机关之外，但在古代国家的治理框架下，不可避免地打上了君权的烙印。

二 对监察者实行再监察

在古代国家的治理体系与权力分配中，历代君主充分发挥权力系统内部以及权力系统之间的制约机制，对监察者实行再监察制度，即监察系统内部互监与行政系统对监察系统实行监察。

(一)监察系统内部互监

监察系统实行内部互监的措施是历史性的呈现，需要进一步思考的应是君主设计制度背后的政治考量。君主出于集权目的而建立的繁密监察体制是实行监察系统内部互监的基础和前提。基于监察系统的重要监察功能，历代君主以分散监察权的方式达到集权目的，形成繁密的监察体制。从汉代三大中央监察机关至唐宋一台三院制，从明代六科、都察院两大监察系统至清代雍正时期科道合一。对于繁密的监察体制，君主充分发挥监察系统内部相互制约机制。

1.不同监察机构互监。根据历史文献记载，不同监察机构互监主要存在于元代以前，明清时期未发现相关史料。汉代御史台、丞相司直、司隶校尉虽然同为中央三大监察机构，但是各自独立系统并无隶属关系，却形成互相制约的关系，“御史中丞督司隶，司隶督司直，司直督刺史。”(17)(清)孙星衍：《汉官六种·汉官旧仪卷上》，北京：中华书局，1990年，第40页。宋代台谏两大系统实行互监的程度较高，呈现多样化的互纠方式。具体方式有台谏长官互相纠举、台官纠谏官、台长纠谏官、台官纠谏长、谏官纠台官、谏长纠台官、谏官纠台长。(18)虞云国：《宋代台谏制度研究》，上海：上海社会科学院出版社，2001年，第83页。如谏官欧阳修纠弹御史王砺“阴徇朋党，挟私弹事”(19)(清)徐松：《宋会要辑稿》职官六四之四四，北京：中华书局，1957年，第3842页。，御史唐介奏劾谏院吴奎。与汉族政权不同，金朝的言谏系统包含登闻鼓院、登闻检院。(20)邱永明：《中国古代监察制度史》，上海：上海人民出版社，2006年版，第348页。金朝规定台谏系统可以互监，登闻鼓院“掌奏进告御史台、登闻检院理断不当事”(21)(元)脱脱：《金史》卷五十六《百官二》，北京：中华书局，1999年，第849页。，登闻检院“掌奏御进告尚书省、御史台理断不当事”(22)同上。。

2.同一监察机构互监。与不同监察机构互监相比，同一监察机构互监历时较长，其存在于魏晋至明清时期。北魏孝文帝时，因“遂多专恣”的御史中尉李彪为治书侍御史郦道元弹劾，朝廷罢去李彪职务，并将其“付廷尉治狱”(23)(北齐)魏收：《魏书》卷六十二《李彪传》，北京：中华书局，1999年，第938页。。对于御史弹劾不当，唐代规定左右丞皆可“兼得弹之”(24)(后晋)刘昫：《旧唐书》卷四十三《职官二》，北京：中华书局，1999年，第1240年。。宋代规定御史系统、台谏系统的各自系统内部可以互监。从御史系统来看，不仅御史长官与部属可以互监，规定“三班御史令本台悉听声誉不称职者，具以名闻”(25)(宋)李焘：《续资治通鉴长编》卷六十六，上海：上海古籍出版社，1985年，第578页。，御史中丞王拱辰弹劾侍御史席严“议论无取”(26)(宋)李焘：《续资治通鉴长编》卷一百四十一，上海：上海古籍出版社，1985年，第1291页。，御史陈经弹劾御史中丞韩绛“论事不当，又失于举错”(27)(清)徐松：《宋会要辑稿》职官六五之二〇，北京：中华书局，1957年，第3856页。，而且御史之间可以互纠。明清不仅规定都察院内部可以互纠，“都察院职掌纠劾百司，辨明冤枉及一应不公不法事，如本院堂官及各道监察御史有不公不法、旷职废事、贪淫暴横者，令互相纠举”(28)都察院编：《钦定台规》卷七《宪纲二》，海口：海南出版社，2000年，第87页。，而且规定不得徇私，“毋得徇私容弊。”(29)同上。

历代君主在监察机构内部推行互监措施，虽然在一定程度上对监察权的滥用起到了监督与制约，但是同时也造成了事实上的机构重叠、职责混杂、察权重复等弊端，影响监察系统内部自身监察效能与整体监察效能的发挥，在一定时期内“成为攻击政敌，打击异己的工具”(30)贾玉英：《宋代监察制度》，郑州：河南大学出版社，2006年，第281页。。

(二)行政系统对监察系统实行监察

在古代国家权力配置与治理体系中，君主充分发挥权力系统之间的制约机制以达到权力的制衡，既依靠监察系统制约行政系统，又依靠行政系统监督与制约监察系统，对监察系统实行监察。

统治者授予行政系统对监察系统实行监察，其监察内容直接瞄准监察系统的失职行为。失职行为涵盖失察行为、不作为以及不法行为。魏晋南北朝尚书左丞针对御史中丞的不作为实施纠弹，“建元元年，骠骑咨议沈宪等坐家奴客为劫，子弟被劾，宪等晏然。左丞任瑕奏陆澄不纠，请免澄官。”(31)(梁)萧自显：《南齐书》卷三十九《陆澄传》，北京：中华书局，1999年，第462页。隋唐尚书省对御史的失察行为具有监察权，“若御史有纠劾不当，兼得弹奏。”(32)(唐)魏征：《隋书》卷二十八《百官下》，北京：中华书局，1999年，第537页。宋代规定尚书省可以监察御史的失职行为，其监察内容从真宗至元丰年间呈现深入化。真宗要求御史忠于职守、勤于纠弹，“务遵职业，无或懈慢，令尚书省纠举之。”(33)(宋)李焘：《续资治通鉴长编》卷六十五，上海：上海古籍出版社，1985年，第566页。从元丰四年至元丰七年，君主颁布一系列的诏令以加强监察御史的失职行为。元丰四年十二月，规定尚书省纠弹御史的失察行为，“尚书都省弹奏六察御史纠劾不当事。”(34)(宋)李焘：《续资治通鉴长编》卷三百二十一，上海：上海古籍出版社，1985年，第2994页。元丰五年，明确规定尚书省纠弹御史的失职行为，“尚书省得弹奏六察御史失职。”(35)(清)徐松：《宋会要辑稿》职官一七之一一，北京：中华书局，1957年，第2739页。与元丰四年规定相比，元丰五年的纠弹内容显然扩大化，由失察行为发展至失职行为。元丰六年，在尚书省设置专门机构都司御史房，主要纠弹御史失职行为，主行“弹纠御史察案失职”(36)(宋)李焘：《续资治通鉴长编》卷三百三十二，上海：上海古籍出版社，1985年，第3093页。。元丰七年，在都司御史房内置簿，专门记录御史纠弹案件的数量，并以“纠劾之多寡当否为殿最”(37)(宋)李焘：《续资治通鉴长编》卷三百三十三，上海：上海古籍出版社，1985年，第3099页。，作为年终升迁的依据，“岁终条具取旨升黜”(38)同上。。由宋代文献记载可以推断，元丰年间监察官员的失职行为较为严重以及君主对此重视程度，反映出此时期监察权运行中的问题以及由此而来的行政系统监察权限的逐步扩大化。

君主授予行政系统对监察系统的监察，主要针对其失职行为进行必要的监察，在一定程度上可以纠正监察系统的失误，实现监督者对监察者的监察，有利于监察官员忠于职守。若行政系统的监察仅限制在监察系统的失职行为，可以说并无弊端，但往往过犹不及。在古代国家治理体系与权力配置中，君主授予行政系统内部可以监察。如魏晋时期授予尚书左丞监察尚书省的权力，“总司天台，维正八座”(39)(唐)房玄龄：《晋书》卷四十七，北京：中华书局，1999年，第875页。，至南北朝时期尚书左丞的监察权限已突破“八座”范围。隋代规定尚书令与左仆射具有监察权，“弹纠见事，与御史中丞更相廉察”(40)(唐)魏征：《隋书》卷二十七《百官中》，北京：中华书局，1999年，第510页。，尚书左仆射“掌判吏部、礼部、兵部三尚书事”(41)(唐)魏征：《隋书》卷二十八《百官下》，北京：中华书局，1999年，第537页。。唐代规定尚书左、右丞监察尚书省，“管辖省事，乣举宪章”(42)(唐)张九龄：《唐六典》卷一《尚书省》，北京：中华书局，1991年，第13页。。宋代尚书左、右司和宰执皆可以监察百司，“臣窃以左、右司之职掌，付十有二司之事，以举正稽违。”(43)(宋)李焘：《续资治通鉴长编》卷四百四十，上海：上海古籍出版社，1985年，第4138页。

监察权作为国家的一项重要权力，本应是一项独立权力，监察机构应该独自行使这一权力，但在古代国家的治理体系权力配置中，君主授予监察系统与行政系统共掌监察，其背后的原因应归结于君主出于集权而实行的分权治理策略，不仅造成监察系统与行政系统各自权力边界模糊，同时也影响国家的整体治理效能。

三 对监察官员实行厚赏重罚

历代君主十分注重对监察官员的监察行为进行考核，并依据考核结果给予其赏罚。针对称职与失职的监察官员，君主分别给予厚赏奖励、重罚惩戒。

(一) 对称职的监察官实行厚赏

针对监察官员的纠弹政绩，历代君主给予多方面的厚赏奖励，但从长时段考察，不同王朝的厚赏方式具有侧重性。

汉代对政绩卓著的监察官员主要授予高规格的政治待遇。汉宣帝因扬州刺史黄霸以贤良高第为颍川太守，秩比二千石居官，赐车盖，特高一丈，别驾主簿车，以章有德。(44)(汉)班固：《汉书》卷八十九《循吏传》，北京：中华书局，2011年，第2691页。唐宋君主对纠弹不避权要的监察官员皆采取升迁的政治激励，侍御史张行成因“纠劾不避权戚”而“迁侍中，兼刑部尚书”(45)(后晋)刘昫：《旧唐书》卷七十八《张行成传》，北京：中华书局，1999年，第1826页。，但是升迁的程度有所不同：一是，与宋代相比，唐代御史升迁速度比较突出，其升迁不出百日，“凡侍御史之例，不出累月则迁登南省，故号为南床百日。”(46)(唐)杜佑：《通典》卷二十四《职官六》，北京：中华书局，2016年，第667页。二是，与唐代相比，宋代御史升迁不仅成为一代定制，“故事，台谏官言事称职，甚者不次进擢，其次亦叙迁美职”(47)(宋)李焘：《续资治通鉴长编》卷四百五十六，上海：上海古籍出版社，1985年，第4274页。，而且出现破格升迁情形，“候及三年，或屡有章疏，实能裨益，特越常例，别与升迁。”(48)(清)徐松：《宋会要辑稿》职官三之五一，北京：中华书局，1957年，第2423页。三是，虽然唐宋监察官员皆可升迁至行政系统的宰执，但是宋代监察官员升迁至行政系统的宰执比例高于唐代。据学者统计，御史台长官直接或间接升迁至宰相，唐代前期有二十人，后期有19人。(49)胡宝华：《唐代监察制度研究》，北京：商务印书馆，2005年，第173页。宋代御史中丞升迁宰相，八十九名御史中丞有五十二名直接升迁宰相，占总人数百分之五十八。(50)贾玉英：《宋代监察制度》，郑州：河南大学出版社，2006年，第101—106页。

元代对御史升迁较为宽容，任满且无异政，均可升迁，“监察御史任满，在职无异政，元(原)系七品以下者例加一等，六品以上者升擢。”(51)(明)宋濂：《元史》卷八十二《选举志二》，北京：中华书局，1999年，第1355页。明清对具有纠弹政绩的御史较为优厚，不仅升迁速度较快，而且突破正常晋升品级，林硕“前为御史，官七品，今擢按察使，官三品”(52)(清)张廷玉：《明史》卷一百六十一《林硕传》，北京：中华书局，1974年，第4378页。。

(二)对失职行为的监察官实行重罚

监察官员的失职行为，不仅包括失察行为，而且包括不法行为与不作为。与其他王朝相比，宋代对失职监察官员的惩戒较为宽松，一般采用行政贬黜的方式，且其实施有惯例限制，“故事，罢中丞，必有告辞。”(53)(宋)李焘：《续资治通鉴长编》卷一百十三，上海：上海古籍出版社，1985年，第1016页。

纵观历代王朝重罚监察官员的方式，主要包含行政处免与刑事处罚，但是其重罚程度有所不同。两汉与金朝对失职的监察官员的处罚有所不同：一是，与两汉相比，金朝对失察的监察官员给予较重的刑事处罚，“失纠察者严加惩断，不以赎论。”(54)(元)脱脱：《金史》卷四十五《刑法志》，北京：中华书局，1999年，第672页。而两汉给予失察的监察官员以较轻的行政处免，汉宣帝因豫州刺史鲍宣所察过诏六条被奏免。(55)(汉)班固：《汉书》卷七十二《鲍宣传》，北京：中华书局，2011年，第2312页。二是，两汉与金朝虽然对监察官员的不作为皆给予刑事处罚，但是针对不同的纠举领域：两汉着重纠弹经济贪污，后汉桓帝规定“长吏藏满三十万而不纠举者，刺史、二千石以纵避为罪”(56)(南朝·宋)范晔：《后汉书》卷七《桓帝纪》，北京：中华书局，1965年，第289页。；金朝着重纠弹刑法犯罪，“制纠弹之官知有犯法而不举者，减犯人罪一等科之，关亲者许回避。”(57)(元)脱脱：《金史》卷七《世宗纪中》，北京：中华书局，1999年，第112页。

针对监察官员贪赃枉法的不法行为，元明清给予严厉的刑事处罚。元代对贪赃的监察官员不仅给予罪加一等的处罚，“监察御史系纠弹衙门官吏，正己方可正人，不应受赃出首，今后有犯人，比之有司官吏加罪一等”(58)(元)拜柱：《大元圣政国朝典章》台规卷之一《典章五·台察咨禀等事》，北京：中华书局，2011年，第146页。，而且“经赦不赦，经减降不减降”(59)同上。。明清对风宪官犯赃实行加罪二等的从重规制。《大明律》规定“凡风宪官吏受财，及于所按治去处求索借贷人财物，若买卖多取价利及受馈送之类，各加其余官吏罪二等”(60)(明)刘惟谦：《大明律》卷二十三《风宪官吏犯赃》，北京：法律出版社，1999年，第89页。。清代规定风宪官受财物及于所按治去处求索借贷人财物，若因买卖多取价利及受馈送，较其他官员罪加二等处罚。(61)(清)刘统勋：《大清律例》，天津：天津古籍出版社，1993年，第538页。

针对监察官员在职的监察政绩与失职行为，历代统治者分别对其实行厚赏、重罚，是对监察机制的外部调节机制与动态监控。历代统治者对监察官员实行厚赏重罚，将其监察行为与前途升黜进行密切关联，从奖惩层面对其监察行为进行有效的监督与制约，从而促使监察官员在法律规制的轨道上行使监察权。

四 严明监察活动规范

在古代的国家治理体系中，君主授予监察官员具有广泛监察权的同时，严明其监察活动规范，进而预防与规制其滥用监察权，符合现代法律关于权利与义务为一体的法律规制。

(一)严明监察公务规范

在承担监察百官、制约官僚系统的重要职责中，监察官员从事多项监察公务，历代君主给予其细密规制。

弹劾百官是监察官员最基本、最重要的监察职责，以监察官员具有的弹劾权进行分析。虽然君主出于政治目的而于某一时期内允许御史“风闻奏事”，但从长时段的历史进程看，历代君主强调御史弹劾必须具备实据，而不是道听途说或者凭空捏造，使其避免成为御史挟私报复、攻击政敌的工具。唐朝规定御史须“指事据实，更言风闻，及滞诏旨，并不放上”(62)(宋)王溥：《唐会要》卷五十四《省号上·给事中》，北京：中华书局，1960年，第941页。，若御史言之无据，君主对其纠不实处以刑事处罚，“被问、被推之人报答不实者，各获此罪。”(63)(唐)长孙无忌：《唐律疏议》卷二十五《诈伪》，北京：中华书局，1983年，第459页。宋代统治者不仅规定御史弹劾范围，“自今言事者，非朝廷得失，民间利病，毋得以风闻弹奏，违者坐之”(64)(宋)李焘：《续资治通鉴长编》卷一百六十六，上海：上海古籍出版社，1985年，第1522页。，而且规定言事须有实据，否则处以免职的行政处罚，侍御史王伯庠因“失实”罢台职。(65)(宋)留正：《皇宋中兴两朝圣政》(第十四册)，北京：商务印书馆，1948年，第97页。元代规定“凡察到官吏违法、不公事，理合就问者就问，其事干人众，卒不能了毕者，行移合属官司追问，不实不尽者究治。”(66)(元)拜柱：《大元圣政国朝典章》台纲卷之二《典章六·察司合察事理》，北京：中华书局，2011年，第162页。明代规定科道官纠举须有实据，禁止御史滥举，并给予行政处罚。若滥举四人以上，则处以免职的行政处罚；若滥举二人以上，则处以降职的行政处罚；若滥举一人，则处以罚俸半年的行政处罚。(67)《明实录·世宗肃皇帝实录》卷一百四十，北京：线装书局，2005年，第3283页。纠举之事，须要明著年月，指陈实迹，若挟私搜求细事及纠言不实者抵罪。(68)(明)李东阳：《大明会典》卷二百九《都察院一》，扬州：广陵书社，2007年，第2793页。清代规定科道纠举须有真凭实据，不得凭空诬陷。顺治帝规定“言官论事亦应明白确指，不得摭拾风影，挟私妄讦。”(69)都察院编：《钦定台规》卷二《训典二》，海口：海南出版社，2000年，第11页。康熙帝不仅规定科道纠弹范围，“都察院科道官员，职司风纪，于国家应行要务，即应直陈，一切奸弊”，而且应“据实指参”(70)《清实录·圣祖仁皇帝实录》卷二一，北京：中华书局，1985年，第297页。。乾隆帝指出“若言官自谓风开言事，不问虚实，纷纷渎陈”，则会导致“徒乱人意，于国事何益”(71)《清实录·高宗纯皇帝实录》卷一三九，北京：中华书局，1986年，第999页。。

针对御史行使纠劾和考核的监察职责，监察法规作出相应规制。明代规定科道官不仅要“即时纠举，不许隐匿遗漏”(72)(明)李东阳：《大明会典》卷二百九《都察院一》，扬州：广陵书社，2007年，第2793页。，而且规定须有实据，纠举之事，须要明著年月，指陈实迹，若挟私搜求细事及纠言不实者抵罪。(73)同上。清代不仅规定御史纠举须有真凭实据，“如有大奸大贪，参劾得实。”(74)(清)昆冈：《清会典事例》(第十一册)，北京：中华书局,1991年，第4页。若科道“参奏不实者，亦有应得处分”，限制御史不作为，“不许摭拾塞责，将人已纠参之事随声附和”(75)都察院编：《钦定台规》卷二《训典二》，海口：海南出版社，2000年，第12页。，“有挟私妄奏者抵罪”(76)都察院编：《钦定台规》卷七《宪纲二》，海口：海南出版社，2000年，第87页。，而且就纠举机密之事规定御史需要采用密封的方式，“若系机密重事实封，御前开拆”(77)同上。。 针对御史行使考核，明代规定御史需要全面考核，凡考察官吏廉贪贤否，必于民间广询密访，务循公议，使奸人得志、善人遭屈。(78)(明)李东阳：《大明会典》卷二百十《都察院二》，扬州：广陵书社，2007年，第2806页。若存在考察不公与知善不举的情形，御史需要承担相应的法律责任，“若考察不公、颠倒是非者，参奏如律”(79)同上，第2808页。，“若知善不举、见恶不拏，杖一百，发烟瘴地面安置，有赃从重论。”(80)(明)李东阳：《大明会典》卷二百九《都察院一》，扬州：广陵书社，2007年，第2780页。

(二)严明监察官员个人行为

监察官员作为国家的“治官之官”，历代君主为规制其滥用监察权，在严明监察公务规范的同时，严明其个人行为。

金朝禁止御史携妓游玩，监察御史陶钧因“携妓游北苑”而为“提控官石玠闻而发之”，法司奏其应处于刑事处罚，“当徒二年半”(81)(元)脱脱：《金史》卷四十五《志第二十六·刑》，北京：中华书局，1999年，第674页。。元代禁止御史巡按求娶妻妾，如有违反，处以刑事处罚，“巡按去处并不得求娶妻妾，如违治罪”(82)(元)拜柱：《大元圣政国朝典章》台规卷之二《典章六·禁治察司等例》，北京：中华书局，2011年，第160页。。针对御史出巡的个人行为限制，明代规定分巡按治州郡，“不许擅令所司、和买物货、私役夫匠、多用铺陈等项，亦不得纵容官吏出郭迎送”(83)(明)李东阳：《大明会典》卷二百十《都察院二》，扬州：广陵书局，2007年，第2802页。，“所至之处，须用防闲，未行事之先，不得接见杂人。凡官吏禀事，除公务外，不得问此地出产何物，以防下人窺伺作弊。”(84)(明)李东阳：《大明会典》卷二百十《都察院二》，第2806页。清代顺治八年规定御史“如都察院条奏禁约，一经点差，即不得见客，不收书，不用投送书吏员役，不交接燕会饯行”，“不许府州县运司等官铺设迎送，不许假借公事”，“沿途及入境后，私书私馈，一概不许接受。”(85)(清)昆冈：《清会典事例》(第十一册)，北京：中华书局，1991年，第295页。

五 古代监督与制约监察权的主要启示

考察、分析与评价传统社会对监察官员监督与制约的举措，总结其正面的经验，反思与剖析其反面的教训，以期为当前监察体制改革提供某些借鉴与启示。

(一)在对监察权监督与制约的制度设计中，应始终保持监察权的独立性。监察权的配置是一项系统工程，不能忽视监察权的监督与制约对其他要素的影响与作用，反之亦然。对传统社会而言，君权对监察权的掌控符合其时代的权力运行体制与国家治理目标，这是古代国家治理的一项成功经验，但不是国家治理的常态经验，因为君权对其掌控影响了监察权的独立性地位，君权对其掌控的制度设计意图与实践的出入是其明证。

就监察权监督与制约的制度设计目的而言，是为了保障其在不滥用权力的基础上最大程度地发挥监察效能，但若不能保持其独立性的地位，其监察效能就会大打折扣，因而，在对监察权进行有效监督与制约的制度设计中，需要考虑与注意保持监察权的独立性问题，在此基础上对监察权所做的监督与制约的制度设计才具有理论价值与运行价值。由于古代社会的权力配置是处于君主集权体制之下的权力分配与制约，因而古代不可能建立真正有效的监督与制约机制，在对监察权监督与制约的制度设计中，很难实现监察权的独立性。所谓古代监察权的独立性，是相对于君权之外的其他国家权力机关具有独立性。

古今国家权力配置与治理体系有着根本性质上的不同，在当前的监察体制改革中，监察权作为承担国家监察功能的权力配置层级，要对其实行强有力的监督与制约机制，同时也要注意保持监察权独立性的地位，将其独立于任何权力机关之外，才能最大程度地发挥其监察的效能和作用，这是当前监察体制改革能够取得最大成效的重要问题。

(二)古代统治者对监察权监督与制约的运行实践表明，多元化的监察体制与一元化的监察权之间存在着不易调和的矛盾与冲突。历朝统治者对监察系统实行内部互监，若从具体措施进行考察，有其合理之处，如御史台内部可以互监，但也存在其不足之处，如明代为实现监察机构互相监督，设立多个监察系统，甚至允许具有特务性质的厂卫机构参与其中，严重妨害了监察权的一元化。

若从总体上进行考察，历代对监察系统实行内部互监，弊害大于益处，实际上构成了多元化的监察体制。监察系统实行内部互监，虽然促使监察机构之间形成相互制约的局面，有利于监察官员的自身廉洁，但也存在很多弊病，造成事实上的机构重叠、事权分散、职责不明、察权重复，影响了监察权的独立地位与监察效能的发挥，是古代监察系统配置的一大弊端。古代监察系统的设置及其运行实效表明监察双轨、多轨制并不是监察权监督与制约的良策，无法实现监察权的优化配置。

(三)在对监察权进行监督与制约的制度设计中，应注意监察权与行政权的权力行使边界。在国家权力配置中，行政权与监察权作为国家的两项并重大权，每项权力应独自属于各自的权力系统，应充分发挥每项权力在国家治理中的重要作用。

在古代国家的治理体系下，行政系统对监察权实行监督与制约，应一分为二地进行分析。一方面，授予行政系统对监察系统进行监察，主要针对其失职行为所进行的必要监察，“尚书省得弹奏六察御史失职”(86)(清)徐松：《宋会要辑稿》职官一七之一一，北京：中华书局，1957年，第2739页。，从权力的配置与权力的制约角度看，一定程度上可以纠正监察系统的失误，起到监督者对监察者监督与制约的作用；另一方面，古代君主授予行政系统内部可以监察，意味着本应由监察系统实施的监察权被人为性地侵夺与分割，本应独立的监察权赋予两大监察与行政两大权力系统，不仅侵蚀了监察权的边界以及独立性，同时也影响了行政效能的发挥。当前监察体制改革在发挥监督者对监察者进行监督与制约的过程中，应清晰地界定权力之间的边界，应主要针对监察机构的失职行为实行再监察制度。

(四)对监察权实行有效监督与制约，不仅需要加强监察官的自身政治修养及专业素质，更须强调对其实行外部监督与制约。从内部看，作为“治官之官”的监察官员，只有做到自身廉洁清正，才能有效地对其他机构实施监察，对于澄清吏治具有正本清源的作用；从外部看，古代对监察权监督与制约的许多具体方法和措施富有合理性，如监督者对监察者实行监察、严明监察活动规范、对监察官实行厚赏重罚等等。

作为国家“治官之官”的监察官员，历代授予其具有广泛监察权的同时，为预防与规制其滥用监察权，严明其监察活动规范，促使其监察活动法律化、规范化。针对监察官员在职的监察政绩与失职行为，历代君主对监察官员实行厚赏重罚，将其监察行为与前途升黜进行密切关联，从而促使监察官员在法律的轨道上行使监察权。君主授予行政系统对监察系统的失职行为实行监察，是古代国家治理的一项重要经验，在一定程度上可以实现监督者对监察者的监察，有利于纠正监察官员的失职行为。