社会组织参与乡村治理：功能、挑战、路径

于健慧

摘要：实现有效的乡村治理是新时代乡村振兴战略的重要组成部分，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。现代社会组织在强基层治理和促乡村善治过程中，具有公共服务提供者、公共政策倡导者、社会价值捍卫者、社会资本建设者等多重身份，对构建共建共治共享的社会治理格局具有独特的价值和功能。从现实来看，社会组织参与乡村治理面临双重挑战：一是受制于角色定位、制度供给、可利用资源和自身行动力等因素，社会组织发挥作用还不够充分;二是社会组织运行规范性、行为自律性和合作化水平较低，违法违规现象时有发生。因此，健全党委领导与政府负责机制，引导社会组织进入乡村治理领域;明晰社会组织参与乡村治理的领域、手段和方式方法，推动社会组织融入乡村;健全社会组织与乡村共建共治共享机制，打造乡村善治共同体，对推进乡村治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

关键词：社会组织;乡村治理;乡村振兴

中图分类号：C912.82

文献标识码：A

文章编号：1004-8634（2020）06-0018-（07）

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的伟大工程最重的担子和最难啃的骨头。乡村治，天下安。大力实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化，必须在坚持现代乡村治理的制度框架和政策体系，推进乡村治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出：“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，……支持多方主体参与乡村治理。”党的十九届四中全会强调，“构建基层社会治理新格局”，必须充分“发挥社会组织作用”，特别是社会组织在夯实基层社会治理基础，实现乡村有效治理中的重要作用和功能。由此观之，走中国特色社会主义乡村善治之路，建设充满活力、和谐有序的乡村社会，在很大程度上离不开社会组织这一外力的积极参与，这在客观上势必要求各类社会组织向乡村社会下移和融入，实现乡村治理由党政力量单一主导到各方力量参与共建、从单向要素流动到双向资源共享、由城乡有限开放到共建共治共享的转变。

一、社会组织在乡村治理中的价值和功能

近年来，当代中国社会组织在乡村治理转型以及推进国家治理体系和治理能力现代化进程中扮演着越来越重要的角色，是乡村治理和乡村建设的依靠性力量。在中国社会组织管理体制之下，本研究所界定的社会组织主要是在县级以上民政部门登记的社会团体、基金会、社会服务机构（民办非企业单位）等。此外，还有一定数量的未登记社会组织，其受合法性和资源限制导致组织化水平相对较低，很难进入乡村治理领域并承担相应的公共服务职能。然而，任何一个社会组织都有并且要实现其特定的目的、价值和功能。因为社会组织不仅是社会服务的提供者和公共政策的倡导者，更是社会价值的捍卫者和社会资本的建设者。以此为依据，在乡村振兴战略背景下，社会组织在提供社会服务、助力乡村建设、参与基层治理、带动乡风文明等方面，具有独特的价值和功能。

1.公共服务的提供者

接受优质高效的公共服务乃是公民的基本权利，亦是人们所能享有的最真实的、最基本的正义。从当下来看，全面建成小康社会的关键在农村。中国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村表现得最为突出，要让亿万农民共享改革发展的现代化成果，同全国人民一道迈入全面小康社会，必须加快补齐农村公共服务短板。长期以来，受制于经济社会发展的状态和水平，中国农村地区的公共服务一直处于短缺状态，且一般是通过单一的行政体制渠道进入乡村社会的。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，各类社会组织蓬勃发展，活跃在工业、经济、科技、社会、贸易、教育和社会福利等领域，充分展现了国家的经济实力和社会自由活力，在满足经济社会发展和公民多元化需求方面发挥着重要作用。社会组织作为满足多元化需求的公共服务提供者，通过自上而下的体制通道与政府联合或者通过市场化运行渠道向乡村提供公共服务，能够在增强村民自治组织能力、提高经济发展能力、推进生态文明建设、加强平安乡村建设、保护传统文化、培育乡风文明以及扶贫救济、化解矛盾、惩治微腐败等方面，形成科学高效的乡村公共服务供给体系。社会组织所具有的价值和功能，既能够弥补政府体制在公共服务供给上的不足，又能够提高公共服务供给效率、优化公共服务供给质量，在城乡基本公共服务均等化基础上满足人民群众日益多元化、差异化、多层化公共服务需求。

2.公共政策的倡导者

公共政策的倡导者是社会组织在公共服务的提供者之外所具有的又一价值和功能定位。

在概念上，政策倡导乃是指个人或组织通过有计划、有系统的策略，向社会大众或政府部门营销特定的价值或理念，企图影响公共政策的制定和执行，促成社会体系的变迁。各类社会组织通过采取符合自身利益与特点的政策倡导策略和方法，介入公共政策的酝酿、决策、执行和反馈的某一阶段或过程之中，传递自身的价值理念，反映人民群众的真实需求，协调政府的政策活动，促进经济社会的发展和进步。可以说，社会组织作为公共政策的倡导者，在公民、社会与国家之间架起了沟通和互动的桥梁，扮演着越来越重要的角色。那么，社会组织在乡村治理中的政策倡导是怎么实现的呢？历年来，党中央将农业農村农民问题作为全党工作的重中之重，尤其是针对乡村社会的治理与创新，颁布实施了一系列法律法规和方针政策，对于维护农村稳定、促进农村发展、提高乡村治理水平起到了保障作用。社会组织的政策倡导，一方面通过与政府部门的交往与互动，对乡村治理政策的方向和内容进行干预和影响，不断调试、补充和修正政策活动，克服政策制定者的局限性和某些缺陷，进而提高政策科学化和民主化水平;另一方面，通过对企业、媒体、公众以及其他各类利益主体的宣传引导，推动党和政府关于三农工作的方针政策进入乡村治理领域，为农民和农村所接受并切实贯彻实施下去。因此，社会组织在自身专业领域内汇集民意诉求、批评和建议，将之转化为推动政府提升公共服务水平和优化政策执行的有益补充，同时，还将政府所制定的公共政策以及在执行中反馈问题的处理，及时传递给人民群众，扩大和优化了政府与人民群众之间的互动。

3.社会价值的捍卫者

就人类社会实践的历史来看，追求“自身的完美”和“人类的幸福”是贯穿始终的一条主线。二者的统一是自我价值和社会价值的辩证结合过程，决定着普罗大众以什么样的状态来生存和存在、生活和发展。从社会人的活动而言，核心价值乃人性之必需;从社会正常运行来说，核心价值乃社会之支柱;从凝聚改革力量来看，核心价值是力量之根源。因此，价值问题是事关人与社会、政治与经济、改革与发展的根本性问题。这一根本性问题正好契合了社会组织的本质和功能，对其发挥社会价值捍卫者的价值与功能具有深刻启迪。就新中国成立七十多年来乡村治理的历程来看，捍卫乡土社会的价值，既是对中华传统文明的继承发展，也是对近百年来乡土社会变迁历史的一种回应，对于启示当下乡村治理和乡村建设具有深刻意义。在当今的价值多元社会中，人们的价值观念呈现多元化发展趋势，不可避免地渗入乡村社会治理领域中。从本质来看，当前乡村治理领域中所出现的若干重点难点问题，应该从社会价值的角度加以思考、研究和解决。例如，实施村民自治、培育和践行社会主义核心价值观、乡风文明培育行动、道德模范引领、法治乡村建设、平安乡村建设、调处化解乡村矛盾纠纷等，处处彰显了捍卫乡村社会价值的重要性和必要性。因此，社会组织作为社会价值的捍卫者，在推进乡村治理现代化过程中，既有自身的专业优势，也面临着较大的挑战，只有捍卫好乡村社会价值，使之渗透在乡村社会的肌理之中，自身的功能和价值才至微至显。

4.社会资本的建设者

社会资本是社会学家首先使用过的一个概念，这也正好契合了社会组织作为社会资本建设者的定义和关联。有学者基于村域社会资本测量的普遍信任、规范信任、正式网络、非正式网络、共同愿景与社会支持六个维度，将村域社会资本界定为一种集体层面的社会资本，指特定村落的关系网络形态以及支配村落内包括信任和互惠等影响人们行动的整体准则。从乡村特定关系网络形态人手，探求社会资本与乡村治理绩效之间的关系，能够充分挖掘和发挥社会资本对乡村治理的促进作用。党的十九大指出，要“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”，“形成有效的社会治理、良好的社会秩序”。基于此，社会组织作为社会资本的建设者，能够较大程度地利用社会资本的特性去塑造乡村社会治理发展的关系、规范和制度。从微观层面来看，社会资本是壮大农村集体经济、助力脱贫攻坚的重要资源和手段，也是依靠村规民约，形成安全、美好、和谐邻里关系的核心要素，还能将历史悠久的乡村公共参与文化传统转化为公共精神和公共秩序，发挥党员在乡村治理中的先锋模范作用，与乡村居民合力推进乡村治理。根据经验分析和实践证明，社会资本充裕的地方，地区治理的成效就比较显著;反之，在社会资本匮乏的地方，互惠规范缺乏、社会关系网络断裂、组织凝聚力较低，进而导致地区经济发展、社会建设、治安环境、公共服务滞后，各类社会问题层出不穷。因此，达成社会组织作为社会资本建设者的基本共识，加上党和国家在新时代就乡村治理的一系列重大举措，必将极大地推动现代社会资本的发展和乡村社会的繁荣稳定。

二、社会组织参与乡村治理面临的双重挑战

推进国家治理体系和治理能力现代化，必须深刻理解和把握社会组织作为社会主义现代化建设的重要力量，在实施乡村振兴战略中推进乡村治理体系和治理能力现代化，建设充满活力、和谐有序乡村社会中的地位和作用。不可否认，改革开放以来，各类社会组织在推进乡村治理现代化进程中发挥了积极作用，但是在实践中仍然存在诸多困难和问题，主要表现为：一是社会组织发挥作用还不够充分，二是一些社会组织违法违规现象时有发生。回应这些挑战，解决这些问题，有助于厘清社会组织与其他各类乡村治理主体之间的关系，改革和创新社会组织参与乡村治理的体制机制，促进社会组织健康有序发展，推进乡村振兴战略。

挑战一：由于受制于角色定位、制度供给、可利用资源和自身行动力等因素，社会组织参与乡村治理的能动性和积极性发挥不够充分。

审视中国现行社会组织管理体制及制度安排，社会组织与政府的关系不甚明确，在权力配置的结构安排上不够科学合理，突出地表现在社会组织角色定位的应然与实际发展中的实然之间的偏差和矛盾。中国与其他发达国家不同的是，在其他国家由非营利的社会组织承担的社会功能和公益服务，在中国很多实际上是由特有的“事业单位”来承担的。因此，社会组织与政府和主管部门之间的关系就是一种不平等关系、从属性关系和互补合作关系，甚至在特定情况下是一种依附关系，这就导致各類社会组织在进入乡村治理领域之时产生角色定位不明晰的问题。在此基础上，社会组织与村级党组织和村委会之间的角色如何定位，在村干部和村民之间如何保持自主性和独立性，参与治理的领域有哪些、边界在哪里，权力的行使和监督等问题就成为限制社会组织进入乡村治理领域的体制机制障碍。实施有效的乡村治理是一项如此广泛的系统工程，涉及方方面面的内容，而完善的制度规定是社会组织参与乡村治理的前提和基础。当前，社会组织参与乡村治理的制度渠道还不够畅通，还缺乏完善的法律法规和制度规章来规范双方的地位、利益和行为，以及防控可能出现的各类风险。

获取资源能力是衡量一个社会组织效能的重要标准，也是自身行动力的一种体现。在乡村治理实践中，与城市治理相比，社会组织获取资源能力的途径比较单一，整合资源、效率低下的问题就更加暴露无遗了。长期以来，许多社会组织的生存发展是建立在对政府过度依赖基础之上的，或者利用自身的影响力和声誉去获得支持和资助的同时，也往往要以牺牲部分独立性和自主性为代价，这是当前各类社会组织面临的共性问题。缺乏独立性和自主性成为制约社会组织获取更多资源、提升自身行动力的一个根本因素。过度依赖地方政府，迎合政府意图和需要，极易导致社会组织的价值和功能难以发挥出来：追求畸形的影响力和声誉，既不是社会组织健康发展的长久之计，也无法建立起真正意义上的乡村治理合作关系。随着由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的完成，推进乡村治理现代化就成为有效实现乡村治理的目标要求，也为加强和创新乡村治理提供了新的历史机遇。按照社会组织参与乡村治理中的角色和功能定位，改革社会组织管理制度，促进社会组织健康有序发展，需要正确处理好政府、市场、社会三者之间的关系，既要加强对社会组织的政治引领和示范带动，还要把握好“充分放权”与“加强管理”的平衡点，抓好试点，分类指导，统筹兼顾，使各类社会组织真正成为提供服务、反映诉求、规范行为、促进和谐的重要力量。

挑战二：目前在社会组织自身建设中还存在着管理体制不健全、管理经验不足、组织能力欠缺、成员流动性大等问题，致使其运行规范性、行为自律性不足和合作化水平较低，时有违法违规现象发生。

这不仅是社会组织融入乡村治理面临的又一挑战，也是影响和掣肘乡村治理效果以及农民认可和支持的一个根本性因素。在新时代乡村振兴战略背景下，社会组织进入乡村治理这一全新且复杂的场域，使其自身建设方面存在的问题逐渐凸显出来。主要表现在以下四个方面：第一，管理体制不健全。从社会组织的权力配置来看，缺乏规范的组织章程、健全的组织架构、完善的管理制度和有效的内部监督等，导致组织运行不规范、不健全、不顺畅，进而影响和制约了整个社会组织在乡村治理中的资源动员能力和专业服务水平。第二，管理经验不足。社会组织的发展在总体上缺乏自主性和民间性，对政府的依赖性过大，独立从事社会治理工作的经验不足，导致其在乡村治理中缺乏“乡土气息”和“民间基础”。第三，组织能力欠缺。这意味着社会组织没有建立起制度健全、职责明确、合理分工的组织体系，从项目管理、人力资源、市场运行、经费管理到团队合作，缺乏把各种力量合理组织和有效协调起来的能力。因为组织能力欠缺，社会组织参与乡村治理的项目经营质量不高，甚至还有很大一部分根本无法完成，以致达不到预期目标。第四，成员流动性大。组织成员流动性大，这几乎是中国社会组织的共同特征，而频繁的人员流动最终会削弱社会组织的能力。因此，导致社会组织运行规范性比较差，参与乡村治理也会受到制约。特别是少量社会组织由于参与乡村治理的目的不纯、资质不够或者缺乏自律机制，一旦进入乡村治理领域，就会发生钻国家政策的漏洞以追求自身利益最大化，甚至出现贪污受贿、套取国家补贴、借壳避税、卷款潜逃等违法违规现象，这在某种程度上也影响了社会组织参与乡村治理的大环境。

目前，社会组织发展环境得到了一定的改观，各类社会组织的工作重心也有了下移和下沉的趋势和行动，其所提供的多种形式的志愿活动、互助合作项目，正好契合了乡村治理对生产服务、产业合作、技术指导、就业帮扶、生态环保、扶贫救困、化解矛盾纠纷等方面的需求，有利于社会组织拓展自身发展空间，在融入乡村治理中更好地发挥其价值和功能。辩证地看，社会组织融入乡村治理，如何摆正自身在乡村社会治理格局中的位置仍然是一个难题。如果社会组织的独立性和自主性太强，自身优势可以尽最大可能发挥，但是容易影响到其与村两委和地方精英的良好合作关系，进而限制和束缚乡村治理工作的开展;反之，如果较弱，也很难承担起乡村治理的重任。这在一定程度上暴露出社会组织自身存在的问题和农民农村所固有的思维观念、眼界格局的限制，以及在乡村治理实践中双方互助合作存在的不适应、不和谐现象。社会组织要在乡村治理过程中切实发挥作用，必须健全管理体制，积累管理经验，弥补组织能力不足，营造成员认可和平等的良好氛围。

三、完善社会组织参与乡村治理模式的路径选择

新中国成立以来，中国社会组织呈现出团结型社会组织（1949-1956年）、行政型社会组织（1956-1978年）、经过改革开放探索所形成的治理型社会组织（2012年-），这三种形态逐步革新又相互继承：治理型社会组织是当前社会组织运行的主导形态，而团结型社会组织与行政型社会组织的运行逻辑仍在一定程度上与之并存。进入新时代，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，意味着当代中国国家治理转型升级的新战略安排，客观上要求社会组织与政府成为乡村治理领域中相辅相成的结构性力量，这也是党的十九届四中全会关于“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”所蕴含的深刻内涵和提出的客观要求。

1.健全党委领导与政府负责机制，引导社会组织进入乡村治理领域

实施乡村振兴战略是党的十九大做出的重大决策部署。按照实施乡村振兴战略的总体要求，坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，必须把加强农村治理体系和治理能力建设作为主攻方向，切实把党管农村工作的要求落到实处。建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，首先要建立健全党委统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制，充分挖掘乡村社会所处的地域优势、资源优势和文化优势，使之展现出来，引导社会组织参与进来。从乡村所坐落的地域单元來看，“它是生命的来源、前行的基地、回归的方向，记忆所托、根之所在”，并且对人类的生产生活实践具有持续的吸引力。充分挖掘乡村所承载的多种资源、独特价值和多元化功能，将之与社会组织的专业方向和业务范围结合起来，确保社会组织能够进入乡村治理之中。例如，乡村的山清水秀、宁静致远的自然之美很契合生态环保类社会组织;乡村的种植、除草、耕地、收获、养殖等农业活动也是一种“向往的生活”，契合休闲体验类社会组织：乡村所保留下来的传统手艺、旧屋亭台、老街小巷别具一格，契合传统文化保护类社会组织;农业新技术开发、新经营模式采用，契合农业经济发展类社会组织;平安乡村建设、矛盾纠纷调解、婚姻家庭指导和法律服务，契合法律援助类社会组织：乡村扶贫救困以及特殊困难人员的关爱服务，契合公益服务类社会组织，等等。尤为重要的是，结合政府职能转变和行政审批改革，将政府部门不宜行使、适合市场和社会提供的事务性管理工作及公共服务，通过竞争性方式交由社会组织承担。此外，完善财政税收支持政策和人才政策，支持各类社会组织在创新乡村治理、化解基层矛盾、维护社会秩序、促进和谐发展等方面发挥作用。

2.明晰社会组织参与乡村治理的领域、手段和方式方法，推动社会组织融入乡村

支持多方主体参与乡村治理是推进乡村治理主体多元化，激发和带动多种社会资源进入乡村治理领域的必然要求。当下，乡村治理领域是一个大有可为的广阔天地，越来越多的社会组织重心下移，进入到乡村治理领域，这就需要明确一定的原则和要求，尤其是要把保障和改善农村民生，促进农村和谐稳定作为各方参与乡村治理的根本目的。社会组织参与乡村治理不仅仅是进入乡村，而且要融入乡村，只有以各类规范性文件和文本的方式明晰社会组织参与乡村治理的领域、手段和方式方法，才能规范其在乡村治理领域中的权力边界和活动范围，防止各种非法、违法、违纪社会组织侵入乡村从事不法活动。

从社会组织在乡村治理中的角色和实践来看，政府、市场与社会组织三者之间的关系问题是社会组织融入乡村治理的深层次问题，對这一关系问题的认识和明晰也就决定了社会组织参与乡村治理的领域、手段和方式方法。就现代公共服务型政府而言，政府在乡村治理中扮演着领导者、规划者和统筹者的角色，更好发挥政府作用，必须坚决贯彻落实党对乡村治理工作的路线方针政策，尽可能地把资源、服务和管理下放到基层，规划好本地区乡村治理的路线图和方案，广泛动员和统筹协调各方力量参与到乡村治理中来。作为市场一方，企业主体在坚持市场在资源配置中起决定性作用的同时，也要承担起企业的社会责任，针对乡村治理中的各类相关事项，要给予最大程度的考虑、关怀和支持。相对政府和市场主体，社会组织参与乡村治理是定位于提供实际公共服务和价值倡导功能，以此作为不同规模、业务范围、成员构成和服务对象的社会组织在乡村治理中开展活动的导向和规范。这就要求社会组织参与乡村治理的领域应集中在提供农业农村技术服务、扩大就业、民生保障、文化教育、纠纷调解、公益慈善等公共服务项目方面。同时，采用正确的治理手段和方式方法，需要摆正和处理好与村两委干部、有影响人物、村民之间的关系，这是获得服务对象认可与支持，开展乡村治理的一个关键因素。

3.健全社会组织参与乡村治理的共建共治共享机制，打造乡村善治共同体

从参与乡村治理来看，社会组织所具有的非营利性特征表征了其以公共利益为目标、不以营利为目的，但是这不能否认社会组织的利益诉求和价值追求。如何协调社会组织与政府、乡村之间的利益关系，建立多主体共建共治共享机制，打造乡村善治共同体，是一个至关重要的问题。共建、共治、共享社会治理格局的打造需要构建出适用中国场景、符合时代要求和顺应人民夙愿的公共价值内核。首先，激发社会组织与基层群众参与乡村治理的积极性与主动性，使之意识到只有人人行动起来，乡村治理才能集合大家智慧，只有人人参与进来，乡村治理的成效才能回馈每个人;其次，规范各类乡村治理主体凭借要素投入享受相应收益的内容和比例，承担相应的风险和损失，切实提升乡村治理的社会化、法治化和专业化水平;再次，因势利导建立乡村合作组织，引导在外工作人员和大学毕业生返回乡村，充分发挥这些群体引领带动的力量和作用;最后，构筑城市与乡村互通有无的渠道和机制。费孝通主张“都市和乡村是必须来回流通的”。这一立场和观点，有助于城市和乡村资源共享，对科技进村、资金进村、人才进村、服务进村产生积极的推动作用，也构筑起社会组织参与乡村治理、乡村反哺城市、城市助力乡村的桥梁和纽带。

（责任编辑：知鱼）