广西多元普惠幼儿园发展的困境与对策

【摘要】本文论述发展广西多元普惠幼儿园的策略，认为广西多元普惠幼儿园在发展中，存在着民办园申请普惠园动力不足、普惠性幼儿园办园质量不高、政府对普惠园监管不到位等问题，提出要激发多元普惠幼儿园的申报积极性、加强对多元普惠幼儿园的指导与监管力度、稳定多元普惠幼儿园教师队伍的建议。

【关键词】多元普惠幼儿园 广西 困境 对策

【中图分类号】G 【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2020）41-0014-03

为了着力解决幼儿“入园难”的问题，加快推进学前教育事业的科学发展，广西颁布了《广西壮族自治区人民政府关于当前促进学前教育发展的若干意见》，强调广西发展学前教育“要坚持公益性、普惠性、科学性”“采取政府购买服务、减免租金、以奖代补等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务”。为积极引导和扶持多元普惠幼儿园的发展，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育，落实好国家和自治区政府有关普惠性幼儿园的政策，自治区教育厅于2014年出台了《广西壮族自治区多元普惠幼儿园认定及管理办法（试行）》《广西壮族自治区多元普惠幼儿园办园基本条件》《广西壮族自治区多元普惠幼儿园评估细则》等，使广西学前教育普惠性政策有了实施的抓手。

广西还根据本地实际情况，丰富了普惠性幼儿园的概念和内涵，提出了多元普惠幼儿园的概念，即“由国有企业、优质公办园、社会组织、个人等多方社会力量举办的，经评审达到《广西壮族自治区多元普惠幼儿园办园基本条件》要求的幼儿园，认定为多元普惠幼儿园”，也就是说，广西不但要发展、扶持普惠性民办幼儿园，也要引导和鼓励国有企业、优质公办幼儿园及社会组织办的具有公辦性质的幼儿园，办成普惠性幼儿园。以下，笔者结合多元普惠幼儿园的发展特点，分析其发展困境，提出解决的对策。

一、多元普惠幼儿园的特点和建设的意义

（一）多元普惠幼儿园的特点

多元普惠幼儿园突出的特点是“多元”“普惠性”。根据其核心价值取向，多元普惠幼儿园应该具有以下几个特点：第一，办园主体多元化，由个体、社会组织、优质公办幼儿园、国有企业、个人等多方力量举办;第二，收费标准不高，是对学前教育有需求的普通大众，甚至部分弱势民众都能承受的定价;第三，有一定质量保障，办园证照齐全，园舍的建设基本符合《国家幼儿园建设标准》，无安全隐患。目前，经广西各级政府认定的多元普惠幼儿园达7 000多所，可以得到政府的资金支持和公办幼儿园的帮扶。

（二）多元普惠幼儿园的建设意义

公办幼儿园是为广大人民群众提供普惠性学前教育服务的主体，意味着进入公办幼儿园的幼儿能享受到优质的且相对平价的学前教育服务。受历史因素影响，我区的公办幼儿园数量偏少。以2019年为例，全区共有幼儿园13 112所，公办园约1 900所，仅占广西幼儿园总数的14.62%，能提供幼儿学位数约782 000个，接纳约40%的适龄幼儿入园就读。可见，在广西仅仅依靠公办幼儿园解决学前教育“质优价平”的问题，是很难实现的。而多元普惠幼儿园能满足广大人民群众“有园上，能上得起园，能上合格园”的基本需求，具有重要的意义。发展多元普惠性幼儿园，按照国家、自治区有关政策，政府给予被认定的普惠性幼儿园一定的资金扶持，引导幼儿园面向大众定价，其收费控制在大部分群众能够承受的范围。经过几年努力，截至2019年底，广西多元普惠幼儿园的数量，由2016年的4 000多所增加至2019年的7 399所，占幼儿园总数的56.4%;全区普惠性幼儿园的覆盖率，由2016年的60%上升至2019年的74.46%。

二、多元普惠幼儿园发展的困境

（一）民办园申请普惠性幼儿园动力不足

2014年，广西创新多元普惠幼儿园办园机制，出台了支持多元普惠幼儿园发展政策，建立多元普惠幼儿园奖补机制。政策规定，按照在园幼儿数量给予每学年每名幼儿平均200元的补助。和其他部分省市相比，广西对普惠性幼儿园的补助标准较低。如浙江省对辖区内符合条件的普惠性民办幼儿园，给予每名幼儿公用经费补助，补助水平与同等级公办幼儿园一致，最低标准为500元/生/年;又如深圳市对普惠性幼儿园提供每班每年不少于40 000元的奖励性补助，约1 300元/生/年，用于支持普惠园稳定收费、提高教职工待遇、提升办园质量，部分城区还结合实际自主调高补助标准。

普惠性政策实施之初，我区有一批办园质量较好的民办园加入申请普惠园之列。近几年来，优质民办园申报普惠园的热情逐年递减，甚至有一部分幼儿园成功申报满三年后纷纷退出普惠园的行列。出现这一状况的主要原因有以下两点：一是按照政府的规定，普惠性幼儿园只收取保育保教费，且大部分用于发放幼儿教师工资，由于工资偏低，幼儿教师积极性不高;二是自治区给予的补助经费过低，不足以弥补降价的经费。补贴不足与收费降低之间的矛盾，直接导致许多幼儿园入不敷出，无法确保一些优质民办园正常运转，管理者办普惠性幼儿园的积极性下降。

（二）普惠性幼儿园办园质量不高

我区实施多元普惠幼儿园政策以来，普惠性幼儿园的办园条件有了一定的改善，如幼儿的教玩具得到更新、补充，一些幼儿园的环境设施有了改善，幼儿图书、信息化设备有所增加等，但总体而言，普惠性幼儿园，尤其是普惠性民办幼儿园的办园质量不高。

1.设施设备不达标，幼儿园基础条件差

普惠性民办幼儿园，尤其是地处农村地区的普惠性民办幼儿园的办园条件仍需继续改进。首先，办园场地是幼儿园发展的基础，绝大多数普惠性民办幼儿园的户外场地难以达标。当前，普惠性民办幼儿园的办园场地，主要有举办者自有和租借两种。场地自有的这一类幼儿园，常常是家庭作坊式幼儿园，规模小、户外运动场地小、室内面积不足。租借场地创办的幼儿园，虽然有些场地较为宽敞，但因局限于原有的房屋构造，未达到幼儿园规定的相关标准。其次，许多幼儿园由于办园时间较长，盥洗设备、桌椅、寝具、幼儿的教玩具等均已陈旧，不能满足幼儿在园学习、游戏、生活的需要。

2.教师素质不高、流动性大

目前，全区的幼儿园专任教师中，本科以上、专科及中专以下学历的教师占比分别为15.2%、57.4%、27.3%，未评级的专任教师占总量的80%左右，持证上岗率约为65%。最为突出的是部分民办幼儿园和小学附属幼儿园教师，多数非学前教育专业毕业，专业合格率较低，科学保教难以保障。同时，在普惠性幼儿园工作的教师流动性大，青年教师、骨干教师流失现象最为严重，每年有超过50%的教师离开原有园所，主要的流动方向为：一是去条件较好的公办幼儿园或盈利性的民办幼儿园，二是离开学前教育行业，从事其他职业。其主要原因包括：一是普惠性民办幼儿园教师享受的福利待遇不高。福利待遇主要是指节假日休息、五险一金等。笔者曾连续数年参加自治区教育厅组织的多元普惠幼儿园评审工作，并在评审过程中发现，大部分幼儿园仅为两三名资历较深的教师购买社会保险，大部分教师并未享受到同等待遇。笔者对一些教师訪谈也发现，大部分普惠性民办幼儿园实施一周6天工作制，许多教师平均月休4天，无法正常享受国家法定节假日。二是普惠性民办幼儿园对教师的激励措施较少。幼儿园的激励措施一般包括评优评先、职位晋升、奖金奖励、带薪休假等。笔者在对教师的访谈中发现，这几种激励措施中，许多幼儿园使用评优评先的措施较多，并给予先进教师相应的奖励，但评优次数和奖励金额都比较少，一般为一年一评，奖励金额为200～300元/人。三是教师参加在职培训的数量和机会不足。受管理体制和办园经费等方面的限制，许多幼儿园缺乏幼儿教师职后培训的经费支持。虽然近年我区实施国培计划和区培计划，为教师提供大量免费培训的机会，但幼儿园大多把培训机会留给少数资历较深的教师，而其他许多教师没有参训机会，使得大部分教师的教育理念、教学技能更新较慢。

3.“小学化”倾向严重

部分普惠性民办幼儿园由于受师资队伍、硬件设施等条件影响，“小学化”问题相对突出，主要体现在以下三个方面。一是教学内容超过幼儿的发展水平。存在提前教授汉语拼音、识字、背诵古诗词、英语、算术等小学课程内容;部分幼儿园给幼儿布置的课后作业以背诵古诗、书写拼音和汉字、做算术题为主，有的幼儿园要求家长检查作业内容并签字。二是幼儿园一日活动以集体授课为主。一些农村普惠性幼儿园，对幼儿一日活动的安排倾向“小学化”，游戏活动少，上课节数每天多达4～6节，上课时长为每节40～45分钟，幼儿的学习方式主要以机械背诵、记忆、抄写等为主。三是幼儿园的环境布置“小学化”。一些普惠性幼儿园教室内摆放着课桌，有上课的黑板，没有专门的阅读区、建构区、种植区等区域;墙上贴着幼儿的拼音、算术、图画作品;玩教具、游戏材料、图画书配备数量不足，部分图书文字内容较多，不适宜幼儿阅读。

（三）对普惠性幼儿园监管不到位

1.对普惠性幼儿园办园质量监管不到位

目前，广西教育行政部门已经建立起幼儿园评估制度，开展星级幼儿园、示范幼儿园的评估验收，但针对普惠性民办幼儿园保教质量的评估与监管体系尚未建立。各级教育行政部门对普惠性幼儿园的监管，存在明显的“重评审、轻建设、轻管理”的情况，也就是说，各级教育行政部门重视开展普惠性幼儿园的认定工作，但认定之后，对普惠性幼儿园的发展、质量提升没有给予足够重视。幼儿园在教师专业化发展、办园质量改善、保教能力提高的过程中，以及在做家长工作过程中遇到困惑时，也未能及时得到教育行政部门的有效指导。

2.对普惠性幼儿园使用奖补资金的监管有待加强

广西对普惠性幼儿园的奖补措施以资金奖补为主，对达到自治区一星级以上的多元普惠幼儿园，按照在园幼儿数给予生均每年200元的奖补，主要用于支持教职工社会保险、园舍资金补助、补充保教和生活设施设备、园舍维修改造等。各级政府也提出财政、教育等行政部门对奖补资金管理和使用的监管，提高资金使用效益，做好财务信息公开，自觉接受审计、监察部门以及社会监督，确保专款专用。但由于参与监管工作的人员不足、所涉及的幼儿园数量较多，各级政府未能对普惠性幼儿园的奖补资金使用情况进行有效的监督。

三、发展多元普惠幼儿园的建议

（一）建立合理的成本分担机制，激发多元普惠幼儿园的申报积极性

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出：要加大政府投入，完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予补助;加强学前教育管理，规范办园行为;制订学前教育办园标准，建立幼儿园准入制度;完善幼儿园收费管理办法。在以上政策中，对普惠性幼儿园影响较大的是政府投入、幼儿园收费管理。学前教育的发展离不开家庭投入和政府投入。政府投入多一些，家庭的负担就会减轻一些;政府投入少一些，家庭的投入就需要增加。因此，合理测算幼儿园办园成本，建立完善政府、举办者、家庭合理的投入机制，既保障了家庭权利，又确保幼儿园的有效竞争，是各级政府需要重视的问题。各级政府要将学前教育经费纳入财政预算，并设立专项发展经费，加大对普惠性民办幼儿园的扶持力度，建立科学合理的经费补偿机制，适当提高奖补标准，激发普惠性幼儿园的办园积极性。

（二）配齐管理工作人员，加大多元普惠幼儿园的指导与监管力度

学前教育管理和教研人员仍普遍缺乏，严重影响了上级部门对普惠性幼儿园的指导与监管。广西颁发的《关于学前教育深化改革规范发展的实施意见》指出：“市县教育行政部门要建立健全学前教育教研机构，充实教研队伍。到2019年底前，各市县要明确1名以上专职或兼职教研员，每个乡镇（街道）落实1～2名学前教育辅导员。落实教研指导责任区制度，加强园本教研、区域教研，及时解决幼儿园教师在教育实践过程中的困惑和问题。”各地应严格按照文件规定，配齐、配好相关工作人员，一是加强对普惠性幼儿园补助经费的使用监管，指导幼儿园科学合理地安排资金，提高资金使用绩效，促进幼儿园办园质量的提升。二是加强对普惠性幼儿园保教工作的指导，各地教研员或兼职教研员可以定期到责任区给普惠性幼儿园，尤其是普惠性民办园“把脉问诊”，了解幼儿园在教育教研中存在的困难与问题，通过现场指导、培训和“传帮带”等多种形式，解决幼儿园在发展过程中存在的困难，为促进幼儿园的发展提出合理的建议。

（三）提高教师待遇，稳定多元普惠幼儿园教师队伍

普惠性民办幼儿园教师待遇不高，这是教师队伍不稳定的一个重要原因，也是制约我国学前教育发展的顽疾。无论是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，还是“国十条”，都着重强调幼儿教师队伍建设的重要性。如“国十条”强调“依法落实幼儿教师地位和待遇，切实落实幼儿园教职工工资保障办法、专业技术职称（职务）评聘机制和社会保障政策”。因此，各级政府应当把幼儿园教师队伍建设摆在重要位置，坚持政策、政府投入，教育资源优先向幼儿园教师倾斜。一是提高普惠性幼儿园教师的工资水平。政府部门可以出台相关政策，确定普惠性幼儿园教师最低工资标准，确保教师的最低收入在标准之上;利用好多元普惠幼兒园生均奖补资金和专项补助，提高普惠性幼儿园教师的工资待遇，实现同工同酬，调动教师工作的积极性。二是强化精神激励。把普惠性幼儿园，尤其是普惠性民办幼儿园教师纳入特级教师、优秀教师、优秀教育工作者、教学名师等奖项的评选范畴，对普惠性民办幼儿园，尤其是农村普惠性民办幼儿园长期从教、贡献突出的教育工作者加大表彰力度。三是建立多元普惠幼儿园教师管理制度，依法保障多元普惠幼儿园教师，尤其是普惠性民办幼儿园教师在业务培训、职务聘任、职称评聘、社会活动等方面享有与公办幼儿园教师同等的权利。

总之，多元普惠幼儿园在发展过程中还存在诸多方面的问题。我们应正视问题，建立合理的成本分担机制、配齐幼教工作管理人员、提高教师待遇，以促进多元普惠幼儿园的健康发展，惠及广大人民群众。

【参考文献】

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作者简介：唐翊宣（1979— ），女，桂林全州人，副教授，硕士研究生学历，研究方向为学前教育。

（责编 杨 春）