扩展与限缩：环境行政公益诉讼原告资格之确定

黄 辉，沈长礼

(福州大学 法学院,福州 350116)

随着环境利益的日益多元，在环境行政公益诉讼原告资格的确定上，我国还存在些许不足。“现代社会，扩散性、片断性的新型利益冲突形态异于传统，这使得在法律中预先规定一种普适的利益代表判断标准来作为衡量当事人适格的基础已悖离社会发展需要。”[1]需要适时调整当事人适格的判断标准。这使得超越法定权益范畴的新型利益(包括私益和公益)困于成文法的局限，无法及时纳入现有法律的保护框架内。实践中，体现为“我国行政法，对于环境行政公益诉讼的起诉资格规定过于严格，公民或团体提起环境公益诉讼的“门槛”被设置得过高”[2]158。公民在法律上甚至未被赋予启动环境行政公益诉讼的权利。这些都是我国环境行政公益诉讼运行不畅的症结。相反，在拓展环境公益诉讼原告资格成为世界潮流的同时，部分学者又主张将环保行政机关纳入启动环境行政公益诉讼的原告范围。显然，这是在饮鸩止渴。环保行政机关不能既做运动员又作裁判员。基于此，笔者认为环境行政公益诉讼原告资格需适度扩展，但不宜扩展至环保行政机关。我国目前由检察机关启动的行政公益诉讼运行良好亦无争议，故文章不作过多阐述。

一、环境行政公益诉讼原告资格的理论与实践分析

环境行政公益诉讼原告资格探究的现实价值是开展环境行政公益诉讼的根本出发点。研究环境行政公益诉讼原告资格必须坚持理论与实践的统一。

1.厘清原告资格对环境行政公益诉讼的价值

“没有原告就没有法官”，这句古罗马时期的谚语生动地阐述了行使司法职权的基础前提是存在确定的原告方[3]。可见，要构建环境行政公益诉讼机制，必须处理好原告资格问题，这将直接影响环境行政公益诉讼机制预期效果的实现，直接决定司法审查职权对行政公权的制约效力。在明确诉讼原告资格的问题上，限定原告必须在自身的正当权益遭到非法侵犯情况下，才可以申请诉讼。虽然此种规范存在其合理性，却忽视了对公众权益的维护，导致公众利益无法救济。

拓展环境行政公益诉讼原告资格是时代发展需要。现存的诉讼权益原理，即限定被侵犯权益和原告方存在“直接利害关系”的准则已无法适应持续延伸的诉讼范围。学者们开始从现实中积累经验，如“诉的利益理论”“当事人理论”“诉讼信托理论”。现如今，行政公益诉讼在诸多领域获得了延伸，拓宽了诉讼范畴，有效地保障了大部分民众集体利益[4]，我国环境公益诉讼主体范围在不断扩大即是最好例证。但因自然资源的公共性和不可再生性，导致环境方面的诉讼长期是诉讼机制的要点和难题。业内专家针对环境行政公益诉讼主体的界定众说纷纭，任何主体视作原告均会引发多方的关注和质疑。然进入新时代，对各主体权利救济需要越来越细致、明确。因此，分析并厘清环境行政公益诉讼原告资格的理论争议是十分有必要的。

2.环境行政公益诉讼原告资格的理论分析

(1) 诉的利益理论 诉的权益在法律原理中扮演着不可或缺的角色，是诉讼流程的前提，法定流程的设定均必须结合对诉讼权益的思考。从字面上看，“诉讼的权益即为原告期望利用诉讼自法院裁决中获得的利益，”[5]显然，诉讼权益的决定性要素是当事者正当权益正在经历违法侵犯的紧迫性。伴随着现代化进程的深入，势必会出现各种各样的社会矛盾，民众不但逐渐重视现有的法律条令明确的权利和义务，同时开始关注部分缺乏法规明文条令的“公共”权利。体现在实践中，就是原告主体范围的不断扩大，公众参与的不断实践化。例如，最高院于2015年12月29日公布的十大环境典型案例，有三起为社会公益组织提起。其一是自然之友公益诉讼案，其二是中华环保联合会公益诉讼案，其三是常州市环境公益协会公益诉讼案。其中，常州市环境公益协会公益诉讼案件实现了公众参与的现实化。此类公共领域尽管同公民的日常生活并无直接联系，然而对人类生存必需的自然环境产生了直接或间接的影响。在现行诉讼权益原理难以迎合新兴诉求的条件下，对于“现行法规没有明确界定的权利，利益的持有人又往往更愿意通过提出诉讼的方式来维护自身的利益”[6]。在面对公民的诉求，法律却无救济之途时，公共利益的救济便无法求助于诉讼。

(2)当事人理论 有学者认为，当事人的适格即为“面对部分特定的权力或法规体系，可以以自身的名义参加诉讼，同时申请法院利用裁决的方式来化解冲突的一种资格”[7]。可见，部分学者在定义当事人适格的含义时，其标准是诉讼标的和判决要素，并不对诉讼当事人在实体上的权利和义务有强制要求，只要满足原告资格的标准，诉讼流程中当事者必然可以具备多种权限。相对而言，国内的当事人理论问题便得以暴露。因为“必须存在法律层面的利害联系”的条件，所以针对侵犯公共资源的行为，国内大量诉讼陷入了无原告方的尴尬境地。诸如环境行政公益起诉中，首先，尽管权利方遭到了伤害，但因伤害程度较轻，又因为财力和效率等因素的影响，导致大部分权利方不愿寻求司法救济。其次，环境公益自身的特点决定了其不能成为某个人或某些人的独占使用或排它使用的私属性财产。因此，法律只给予符合严格条件的社会组织、检察机关提起环境行政公益诉讼的资格。在此法律框架下，如果社会组织或者检察机关不履行职责，亦或是忽视了公民的利益，该如何救济。这些问题值得反思。

(3) 诉讼信托理论 诉讼信托理论克服了诉的利益理论与当事人理论的缺点，是解决环境问题的有效路径。诉讼信托是受托人以其名义提起诉讼，并经委托人授权，使无权提起诉讼的当事人有资格起诉，使不适格的当事人成为合格的一方。因此，诉讼信托原理为解决实体利益相关者与程序利益相关者之间的分歧提供了关键思路。诉讼信托理论的实质是民众基于共同意愿将公共财产交给国家进行监管和管理以及将诉讼权利部分地转交给国家的一种委托关系。所以出现违法损害公众财产的行为时，国家必须履行受托方的职责，保护此类财产免受违法侵犯。这就突破了当事人理论必须具备“法律上利害关系”的局限，为检察机关、社会组织启动环境公益诉讼提供了可能，这也是世界各国环境公益诉讼制度得以构建的理论基础。人类生存不可或缺的水、空气等自然资源属于全人类。民众将此类资源委托国家进行监管。因此，公民和国家构成委托的法律关系，国家必须替所有公民及其后代监管这些资源。这就意味着对于环境公益诉讼，公民亦有启动诉讼的权利。虽然国家由各部门组成，但没有权利亲自出庭或回应诉讼，只能根据法律分权标准向检察院或其他组织提供诉讼权，这些组织再以国家名义提起诉讼。虽然国家行使了大多数的诉讼权力，然而为了防止绝对权力导致的绝对腐败，民众仍旧具有直接监管和诉讼的权限，倘若相关部门并未履行本身的职责提出诉讼或延迟诉讼，也允许公民提出诉讼，预防违法活动侵犯公众资产。例如，1970年美国《清洁空气法》(Clean Air Act of 1970)第304条a款明确规定了任何人均可以以自己名义对生态损害行为提起诉讼，我国《宪法》第41条规定的检举权与控告权、《环境保护法》第5条、《大气污染防治法》第6条等都有为公民启动诉讼提供了权源基础。

诉讼信托理论为公益诉权提供了理论依据。限于思维局限，过去的法律原理难以帮助公益诉讼发现实体法和程序法层面的依据和出发点，恰恰是此种现实执法同理论的不当衔接，导致民众开始质疑公众权益保障的救济机制，恰时，诉讼信托理论的诞生使公众能够感受到法律的公平和正义，帮助民众在缺乏明确法规条令的新兴诉讼方面发现理论条件和切入点，提高了公益诉讼被加入法规条令的可能性。

3.环境行政公益诉讼原告资格的实践分析

据最高人民法院环境资源审判庭公布数据(1)参见最高人民法院官网，网址为：http://www.court.gov.cn/search.html?content。可知，2018年各类环境公益诉讼共3 070起，启动环境公益诉讼的主体以检察机关为主，其中社会组织81起，检察机关1 737起，而提起的也仅是环境民事公益诉讼，环境行政公益诉讼与环境刑事附带民事公益诉讼则无社会组织提起。社会组织提起的环境公益诉讼结案率相较于检察机关提起的也偏低，这其中，提起环境公益诉讼的社会组织数量明显少于提起环境公益诉讼的检察机关数量，这与江必新统计的情况基本一致[8]，公民提起的环境公益诉讼更是屈指可数。

究其原因，不外乎规范原因与现实原因两个维度。规范原因方面，我国《环境保护法》第58条规定：符合条件的社会组织才可以向人民法院提起诉讼。一是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；二是专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。需要同时满足以上两个条件才能提起环境行政公益诉讼，这样的规定似乎过于严苛。《行政诉讼法》第25条规定，社会组织可以提起环境行政公益诉讼，但该条对社会组织提起环境行政公益诉讼并无明确规定，界限模糊不明确。对于公民提起环境行政公益诉讼的权源可以追溯至《宪法》第41条规定的控告权与检举权。此外，《环境保护法》第5条和《大气污染防治法》第6条也规定公民可以对环境损害行为提起诉讼。但实际上却多是束之高阁。实践原因主要是以下几点：其一，环境案件的复杂性与专业性；其二，环境案件的管辖困境；其三，环境案件事实认定与环境损害鉴定难；其四，环境诉讼制度的不完善。具体到个案，在泰州环保联合会以常隆农化有限责任公司等六家企业为被告提起的环境公益诉讼案中，虽然原告被赋予原告资格，但并不是法律明确赋予，而是因为法律未作规定[9]。需要注意的是，2015 年1 月7 日正式在环境案件审理中施行的环境公益诉讼制度规定：起诉主体必须是法律规定的国家机关或同时具备两个条件的其他社会组织，这毫无疑问将很多专业的社会组织排除在外。当然，这与我国环境公益诉讼起步晚有一定的关系，但条件过于严苛、公民环境行政公益诉讼原告资格的缺失、主张环境行政机构也可作为启动公益诉讼主体的盲目拓展也可能是不可忽略的重要原因。

二、域外环境行政公益诉讼原告资格的考察

中国问题，国际视野。比较法研究的益处之一是借他山之石，攻己之玉。我国环境公益诉讼处于起步阶段，相较于发达国家环境保护还具有一定差距，环境行政公益诉讼更是如此，需于比较视野下借鉴与吸收，形成“利益范围标准”优于“法律权利标准”的理念。

(1) 美国环境行政公益诉讼原告资格 美国法制的发展暗合了社会需求发展理论，“形成了以现有法律所设定的利益为中心、以社会需求为基线向外辐射的一个多元利益格局。”[10]美国公益诉讼分三种，分别是：集团诉讼、总检察长诉讼、公民诉讼。公民诉讼是指：公民符合提起诉讼的条件即可以对损害行为提起诉讼，诉请行为人停止侵害、排除妨害、消除危险、恢复原状、赔礼道歉等，以敦促美国政府的不积极或不作为现象。具体到美国环境公益诉讼的深化与发展，1970年美国《清洁空气法》(Clean Air Act of 1970)第304条a款明确指出：“任何人可以以个人名义对环保局局长发起诉讼，控诉其未履行本法所界定的不隶属于环保局局长自由裁量范围内的职责或义务。”[11]明示了“任何公民”均可作为诉讼的启动主体，不需要证明本人与受损利益间的利害关系，就可以对个人、社会组织、政府机关等进行起诉。相较于前者，1972年《清洁水法》(Clean Water Act)规定，原告如果依此法进行环境公益诉讼，必须提供原告与所受侵犯利益间的因果关系，并且要求该联系必须是翔实、正当的。这就要求原告不能是“任何公民”，必须是自身权益受到现实和紧迫影响的公民，这样使得诉讼的原告主体大大限缩。因此我们可以看到，美国环境公益诉讼对原告资格的研究是一个从“严格控制-适当放宽-慎重把握-再次宽松”的嬗变过程。“公民诉讼”在环境公益保护层面包括两方面：一是对未履行义务导致环境污染的企业提出诉讼，二是对不承担责任的政府机构进行公民诉讼，后者是我们通常理解的环境行政公益诉讼。该制度的建立，进一步强调了司法机关对行政机关的监督和检查，除具体行政行为外，抽象行政行为也在审查之列，行政诉讼范围得到进一步的完善。

(2) 法国环境行政公益诉讼原告资格 较之于完备、先进的美国环境行政公益诉讼制度，法国更显宽泛。法国施行“越权之诉”，该制度允许任何环保团体可对无论政府在执法还是督察、监管过程中出现的任何玩忽职守、违法、不作为等行为提起诉讼。该制度下，当事人一旦认为自身合法利益受到行政侵害，就能够向法院提起诉讼，要求对该行为进行合法性审查，经审查确定是不合法行为，当事人可提出撤除该违法行为的申请。越权之诉具有启动主体多元化的性质，并不要求一定要具有直接利害关系才可以发起诉讼，存在间接利益关系的第三方也可作为原告提出诉讼。该制度对合法权益的界定也较为宽泛，该权益不但指实际利益，也包括精神层面的利害关系。环境公益诉讼的一个非常重要的性质就是预防性，即它保护将来可能造成的实质损害，若当事人有足够证据证明将来可能发生实质损害，则其可发起越权之诉，以保护未造成实质损害的自然环境。越权之诉表明了个人利益不是该制度的驱动力，而是以公众利益为根本出发点，惩处违法犯罪行为。总的来说，目前法国的越权之诉对环境行政公益诉讼原告资格的要求是基于“利益”。这种利益本身就是广泛、公共的、间接的，因此决定了该诉讼的原告资格也是宽泛而少约束的。

(3) 德国环境行政公益诉讼原告资格 德国公益诉讼分类比较明确，有两类，一是以宪法权利为出发点，利益受损时发起“宪法诉讼”；二是针对保护公共环境的“团体诉讼”。在制度实施过程中，该诉讼包含以下特点：一是团体诉讼，顾名思义，是以公共利益为出发点提出诉求，即不是为了个人利益而提起的诉讼，否则行为违法。二是如果原告是作为团体诉讼的主体，法律可将其进行一定程度的约束。法律对发起团体诉讼的团体进行了明确的界定，为避免名义上的团体是一个空壳主体，除该团体的宗旨必须是保护环境外，还必须进行过或者开展过有关环保的实际活动。对于一些偶然的环保活动或者附加名义上保护资源的活动，法律上不予认可其是以保护环境为出发点的。法律对社会团体的约束是保证该社会团体可以具备一些关于环境保护的专业知识，使环境公益诉讼可以以切实、高效和合理的方式提出。三是与环保组织合作、简化司法程序。较之复杂的合法性审查，法院无需对政府的行政行为进行鉴定是否对团体利益造成损害，一旦客观行为违法，法院便可对行政机关的行政行为予以撤销，这不但是对环保组织专业知识的认同，而且也是司法程序精简的表现。四是集体诉讼和公民诉讼不会发生冲突。如果政府的行政程序损害个人和团体的利益，受害双方均可提出相应的诉讼，一方提起诉讼不影响另一方诉求，考虑了双方诉求，保证了该制度的完整性和全面性。

综上，在环境公益诉讼的制度建设中，主张将原告资格扩展至公民个人的既有大陆法系国家亦有英美法系国家。这些国家多是基于“利益范围标准”来评判原告是否具备启动环境行政公益诉讼的资格。这实际上突破了“诉讼利益”与“法律上利害关系”对启动环境行政公益诉讼的桎梏。提倡只要为了公共利益，任何人均有权为维护公共利益而启动诉讼，这值得我国当下环境行政公益诉讼制度充分借鉴。

三、公益诉讼制度的二维比较

公益诉讼的二维比较对于我国环境行政公益诉讼的原告资格确定具有重要意义。横向视角，美国的总检察长制度是指总检察长负责涉及联邦政府范围内的与法律有关的事务，并根据总统和联邦需求提供法律建议和意见以及对特别重要的法律事务需亲自参与联邦最高法院审判活动的一项制度。由此可知，总检察长负责处理的事务包括刑事、行政、民事。实际上，总检察长实施了包括检察官在内的有关法律职权，其核心在于公力救济。需要强调的是我国虽有检察机关提起公益诉讼之规定，其与美国总检察长制度是存在本质差别的。随着总检察长制度的理论与实践发展，“公民诉讼”随之诞生，公民诉讼是美国环境公益诉讼的制度亮点，公民诉讼扩张了公益诉讼原告的范围，其创新在于对原告的广泛授权。公民诉讼有两种形式，一是针对污染者违反强行法、禁制令的行为进行申诉，二是针对政府机关行政不作为申请司法审查。通过公民诉讼，公民得以监督和保障法律的有效实施，公民具有了类似于各州或联邦政府中“总检察长”的职权。因此提起公民诉讼的公民被称之为“私人检察总长”，公民诉讼也被称为“私人检察总长诉讼”，与“总检察长诉讼”形成对照。这就决定了：其一，私人总检察长不能是享有公权力的人，包括但不限于自然人、法人或其他组织；其二，私人总检察长提起的诉讼必须是为了维护个人权益，若完全为了公共利益而启动的诉讼则属于“公益诉讼”。而我国公益诉讼涵摄了检察总长与私人检察总长的内容，纯粹的公共利益也在我国公益诉讼的范围。即便如此，我国公民并未被纳入公益诉讼的原告范围，这是一个遗憾。纵向视角，环境民事公益诉讼属于传统诉讼的范畴，主要是解决私主体之间的私权纠纷，尚未突破现有诉讼的局限，无法救济受损的公共利益。实践中，环境公共利益的救济也多以民事诉讼方式解决。从公益诉讼发展趋势看，环境公益诉讼占整体诉讼的比例是较少的，其中，环境民事公益诉讼在公益诉讼中占据较大比例，限于规范与实践局限，环境行政公益诉讼发展缓慢，出现也多是偶然。与行政诉讼相比，环境行政公益诉讼是以维护当代及其后代人之间环境公共利益为目标的，但是原告资格规定的过于严苛。而行政诉讼旨在维护私权，难以实现对公共利益的救济。这就需要在当前的法律框架内去探寻公共利益的救济途径。

综上所述，我国环境行政公益诉讼尚处于起步阶段，仍然无法摆脱传统诉讼的局限，相较于发达国家的公益诉讼制度还有较大差距，需要借鉴其有益之处来完善我国环境行政公益诉讼。

四、我国环境行政公益诉讼原告资格的确定

在分析完我国环境行政公益诉讼原告资格理论与实践不足基础上，辨析国外环境行政公益诉讼对于原告资格的理论和实践之后，需要回归本土语境来探讨我国环境行政公益诉讼中原告资格的确定。具有诉讼资格是进入司法救济的唯一途径，诉讼的目的是将法律事实抽象概括为具体的法律程序，以实现司法对公平正义的分配。笔者认为，确定原告资格可以从以下几个主体切入。

(1) 公民可作为环境行政公益诉讼的原告 公民应该被赋予提起环境行政公益诉讼的诉权。理由如下：其一，赋予公民环境行政公益诉讼原告资格已成为世界公益诉讼的历史潮流，在世界范围内以各种形式被确立，其实践效果也证明赋予公民环境行政公益诉讼原告资格是可行的。其二，公民是最广泛的社会群体，对环境变化具有最敏感的感受，同时民众也是环境损害案件中最易受伤害的群体，赋予公民环境行政公益诉讼原告资格正是公平正义的体现，也是公民参与国家事务管理的一种方式。其三，“公民亲自参与环境公益诉讼，之后形成的诉讼激发力与抵抗力在强度上远远超过了公益性社会组织和检察机关，其具有较强的原生性。”[12]其四，国民对美好生活需求的应然要求。当然，对环境行政公益诉讼中公民原告资格的设定，不同学者持不同的意见。有的学者认为赋予个人诉讼资格，可能导致滥诉之风[13],法院难以承受,且私益诉讼难以达到公益诉讼预期效果。而有的学者却认为：“倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆了公私法的性质，也束缚了法院对公共机构违法行为的监督，有悖行政法的发展趋势。”[14]环境行政公益诉讼原告资格除了行政管理的相对人之外，还应扩展到“与具体环境行政行为有直接或间接利害关系的公民、法人或者其他组织”[2]56。比较而言，后者的观点是可行的。首先，作为人类赖以生存的基本要素，空气、阳光、水不能再视为某个或某些人的“自由财产”，他应该是全体国民的“公共财产”，任何人均不具有独占使用权或排他使用权。其次，“只有疯子才会认为行政诉讼具有无穷乐趣。那种认为如果司法复审到处可得，就会涌进无数案件的观点是没有根据的，也很少有纯粹为了使政府蒙受不必要的折腾而要求复审。”[15]再次，行政诉讼的目的“不是维护诉讼当事人而是实现法律秩序。原告请求司法保护时所享有的是公法派生出来的第三人利益”[16]。最后，环境行政公益诉讼并不排斥私益的存在。“若诉讼主体提起诉讼的目的包含私益与公益，亦可认定其具有环境公益诉讼原告主体资格。”[17]23基于前述阐释，笔者认为给予个人发起环境行政公益诉讼的资格是可行且必要的。

(2) 适度放宽社会组织作为环境公益诉讼原告的条件 环境行政公益诉讼中，适度放宽社会组织提起环境行政公益诉讼的条件是必要的。《环境保护法》第58条规定需要同时满足两个条件方能提起环境行政公益诉讼，这样的规定似乎过于严苛。《行政诉讼法》第25条规定，社会组织可以提起环境行政公益诉讼，但该条对社会组织提起环境行政公益诉讼并无明确规定，界限模糊不明确。自2015 年施行环境公益诉讼制度至2018 年下旬，虽然作为原告提起环境公益诉讼的社会组织增至22 家，但作为原告的社会组织提起的环境公益诉讼案件年均仅51件[8]。敢于提起环境行政公益诉讼的更是少之又少。随着环境问题日益突出，适度放宽社会组织作为原告提起环境行政公益诉讼是有必要的。假设，要求在设区的市以上民政部门登记是否可以修改为在市级以上民政部门登记；连续五年以上专门从事环境保护公益活动且无违法记录是否可以修改为连续三年以上从事环境保护公益活动且无违法记录。既回应了社会环境日益凸显的现实需求，又缓解了环境司法不均衡的诉讼压力。故此，笔者认为目前社会机构应遵守相关法规，但宜适度放宽对社会组织参与环境行政公益诉讼的条件限制，付诸实践即立法者需要适当放宽对社会组织的限制，从而防止出现仅存在少数社会机构具备诉讼权限的情况与环境司法分布不均的现状。

(3) 限缩环境行政机关作为环境行政公益诉讼的原告 环境行政公益诉讼应当正本清源，限缩行政机关的原告资格。关于环境行政公益诉讼主体能否涵盖行政机关，众说纷呈。支持者认为，环保行政机关可以作为公众受托人或环境资源的代表人参与环境行政公益诉讼[17]12；认为环保行政机关作原告提起环境行政公益诉讼可以弥补社会组织或公民诉讼资金和技术方面的不足。持反对意见的学者认为，如果环保行政机构被视为环境行政公益诉讼的原告，行政机构将扮演监督方和原告方的双重角色，造成行政机关角色混乱[18]；认为行政机关提起环境行政公益诉讼属于传统诉讼的范畴、是履行职责的体现[19]，不属于新兴的环境公益诉讼题中之意。显然，后一种观点更具说服力。

按照《中华人民共和国宪法》和《环境保护法》的规定和授权，具有环境行政公益诉讼资格的有且仅有的主体是检察机关，而不能将检察机关的范围拓展得太宽。最好的实证是，我国《海洋环境保护法》第90条规定：管理海洋环境的行政机关具有提起环境行政公益诉讼的资格，但此条基本是束之高阁，极少被激活。国内的环保公益体系亟待健全，倘若只允许符合高标准、严要求的机构享有环境行政公益诉讼的权利，显然无法满足社会发展的需求。但也不能无限度的拓展，需要作适度的限缩。

五、结 语

“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速。”[20]社会不断发展，需求日益多元，人们逐渐认识到原告资格认定在监督机制和参与机制中的重要性。与传统需求不同，现代社会新型需求呈现多元化、分散化、碎片化，新型纠纷也与传统单一、简单的纠纷不同，使得在法律中预先设定一种普适性、合标准的利益代表判断标准来作为衡量当事人适格的基础，已然落后于社会发展的需要。需赋予公民启动环境行政公益诉讼的权利，适度放宽社会组织启动诉讼的条件限制，但不宜扩展至环境行政机关。要在宽与严、松与弛之间寻求诉讼主体与新型诉求之间的平衡。由于笔者知识面有限，论述中可能存在只见树木、不见森林的论断，仅以此祈盼与诸位学术前辈商榷。