中澳公立大学理事会制度比较研究——以澳大利亚国立大学理事会为例

汪庆华，何 心，张清宇

（1. 华北电力大学 马克思主义学院，北京 102206；2. 华北电力大学 教务处，北京 102206）

近年来，我国全面启动了“双一流”建设工作，大学理事会是现代大学制度的重要内容，建设和完善大学理事会制度对于助力“双一流”建设具有重大现实意义，发挥理事会在政府、社会与大学之间的联系纽带作用可以成为促进“双一流”建设的重要动力。2014 年教育部颁布并实施《普通高等学校理事会规程（试行）》后，高等学校理事会的运行逐渐走向规范化。但由于我国大学理事会建立时间不长，总体还属于新生事物，大学理事会制度还不够完善，因此开展理事会制度的深入研究具有现实必要性。

十九届四中全会强调：“突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。”习近平总书记在致清华大学苏世民学者项目启动的贺信中指出：“教育应更加密切的互动交流”[1]，这对我国高校坚持党委领导下的校长负责制、学习借鉴其他国家高校经验做法、进一步完善我国现代大学制度具有很强的指导作用。澳大利亚作为世界上高等教育事业较为发达的国家之一，其高等教育受英国教育体制影响较大，政府只对大学进行宏观管理，大学的管理体制是理事会 领导下的校长负责制，行政权和决策权分离。理事会是澳大利亚公立大学中的最高决策机构，负责监督大学的管理工作，建立程序正当的管理政策与规划大学发展战略方向等。20 世纪80 年代以来，澳大利亚政府开展了对高等教育机构设置、管理体制等方面的市场化改革，强化了理事会在大学中的地位与作用，从而使澳大利亚高等教育不仅满足了广大人民希望接受更多高等教育的需求，而且促进了国内教育市场化的积极发展，使澳大利亚一跃成为高等教育强国。

本文以澳大利亚国立大学（Australian National University）为案例分析对象，深入剖析澳大利亚的大学理事会制度，并分析中澳公立大学理事会制度的异同，为完善具有中国特色的大学理事会制度提供参考。

一、澳大利亚国立大学理事会制度概况

澳大利亚国立大学位于澳大利亚首都堪培拉市，建立于1946 年。澳大利亚国立大学的管理和运行依据联邦议会立法和1997 年颁布的《联邦机构和公司法》，实行理事会领导下的校长负责制。《1991 年澳大利亚国立大学法案》中明确规定澳大利亚国立大学是一个具有独立法人资格的实体机构，其最高权力机关为大学理事会，有权依法处理所有涉及学校利益的重大事宜。[2]

澳大利亚国立大学理事会是大学的管理机构。它对大学日常工作进行监督，并负责学校使命、发展战略方向的制定，以及财务和风险管理，确保学校正常有效运转。理事会的主要职责有：管理大学的职责、建立和维护风险控制系统的职责、鼓励与他人合作的责任、处理外部要求的责任、联系与沟通的职责等。理事会的主要成员有：校长（Chancellor）、副校长（Vice－Chancellor）、院系领导代表、研究人员代表、学术人员代表、工作人员代表、研究生代表、本科生代表，以及由教育部部长和理事会成员提名委员会任命的7 名外部成员。

澳大利亚国立大学下设多个委员会，就金融、审计、风险管理、人才培养、学术研究、荣誉学位等一系列事项向理事会、学术委员会和副校长提供咨询意见。这些委员会有助于学校保持较高的办学水平，对于实现学校发展战略目标、分析学校面临的机遇和挑战、提高信息透明度、健全问责机制等具有重要作用。

二、中澳公立大学理事会的共同特点

中澳公立大学理事会在目的、功能等方面存在一致性，尽管理事会制度规定不尽相同，但在理事会成员构成、职责功能、决策方式上存在一定的共同之处。

（一） 理事会成员构成社会化

中澳公立大学理事会成员组成上，具有多元化、社会化的特征，不仅包括师生和校内人员，也吸纳了一定社会人员担任大学理事会成员，这些社会人员通常包括政府人员、社区代表、企业代表、学生及家长代表、投资者等。澳大利亚国立大学理事会共有15 位成员，其中包括校长、学校教师代表、学生代表等，而且理事会设有专门的提名委员会负责任命社会人士作为理事会外部成员。

我国公立大学理事会成员除上述与澳大利亚国立大学相似人员之外，还包括学校所在地的地方政府人员、与学校相关的行业组织与企业代表、优秀杰出校友代表、社会知名人士与专家等。各领域代表在理事会中所占的比例相对均衡，以便更有利于理事会充分、有效地发挥作用。

理事会成员的社会化有利于提升大学的办学自主权，通过理事会制度可以加强大学与社会的沟通联系，从而有效增强大学与社会特别是与学校所在地区经济、文化的联系，从而有利于大学在充分了解社会需求的基础上做出决策，促进大学树立服务社会的重要目标。

（二） 理事会职责功能综合化

中澳公立大学理事会职能一般在理事会章程中有明确规定，理事会通过审查、监督、评价和指导，实现学校管理的专业化。《1991 年澳大利亚国立大学法案》中明确规定，理事会有权依法处理所有涉及学校利益的重大事宜。2014 年我国教育部颁布了《普通高等学校理事会规程（试行）》，明确指出理事会是高等学校实现科学决策、民主监督、社会参与的重要组织形式和制度平台，从宏观角度规定了我国大学理事会的基本职能。大学理事会的主要职能是监督学校合理实施民主管理，理事会作为民主协商机构，其沟通职能体现在扩大决策民主、保障重大决策前广泛听取意见建议、丰富社会参与办学方式、推动办学体制改革等方面。

两国公立大学理事会相同的职能包括：

1. 对大学发展战略的监督职能。包括：设定大学的使命、价值观和发展方向，持续审查这些策略是否成功等。

2. 促进社会参与大学管理的职能。包括：对学校发展规划提出意见和建议、监督和审查大学日常管理及其绩效、推动信息公开及民主决策等。

3. 深化社会联络与合作的职能。包括：加强学校与企业单位的联络与合作关系，开展产学研合作，与企业联合开展学术交流、师资培训、联合办学等。

理事会职能综合化有助于通过行使其多重职能参与学校管理，加强学校与社会的沟通和联系，增强学校的办学活力，从而建立有利于大学建设与发展的长效机制。

（三） 理事会决策方式民主化

中澳公立大学理事会决策形式都是采用会议制度，通过召开理事会议对重大问题进行讨论并做出决议。两国公立大学理事会原则上通过全体会议讨论学校办学相关事宜，审议理事会工作。理事会成员的投票需要承担相应责任，理事会重大决议还要超过一定投票比例才能通过。澳大利亚国立大学理事会的《会议常规制度》中规定：大学执行官、学术委员会主席、治理与风险办公室主任以及理事会所有成员都应出席理事会会议，理事会会议向工作人员、学生、校友和媒体成员以观察员的身份开放。

我国《普通高等学校理事会规程（试行）》中规定：理事会应当建立例会制度，每年至少召开一次全体会议；应学校具体要求，也可召开专题会议，或者根据需要设立人才培养、科学研究、学生就业创业等方面的专门议事小组，负责落实具体工作事项；理事会议采用“一人一票制”的投票方式进行表决。

理事会决策民主化有利于充分反映理事成员的意见和要求，民主参与大学决策和管理。理事会会议通过民主协商就会议议题进行充分讨论从而达成共识，并采取投票表决的方式决定学校重大事项或重要决议，从而可以有效实现学校的民主决策、科学决策。

三、中澳公立大学理事会的不同之处

虽然中澳公立大学理事会存在一定相似之处，但因两者所处教育环境不同、发展阶段不同，因而在理事会所属权力分配、法律保障体系、下属机构设置、成员产生方法等方面存在较大区别。

（一） 理事会所属权力分配不同

澳大利亚国立大学的组织结构是自上而下的单一权力体系，在这套体系中，管理权、行政权和学术执行权三权分立，由不同的权力主体掌控，实行理事会领导下的校长负责制。理事会掌握管理权，是大学的权力机构，确定大学的发展战略和主要政策，对大学战略的实施拥有决策权、监督权，但理事会不负责大学日常工作的具体运作。校长掌握行政权，其主要职责是执行理事会制定的学校发展计划，主要负责学校的日常实际运作和战略指导，并向理事会报告学校运行情况。校长由理事会选举产生，同时也是理事会成员。学术委员会掌握理事会赋予的学术执行权，其任务是确保大学坚持教学、学术和研究的最高标准。总而言之，理事会是学校的最高领导机构，理事会拥有最高管理权。[3]

我国大学实行党委领导下的校长负责制，党委是学校的领导核心，履行党章等规定的各项职责，把握学校发展方向，决定学校重大问题，监督重大决议执行，支持校长依法独立负责地行使职权，保证以人才培养为中心的各项任务完成。党委实行集体领导与个人分工负责相结合，坚持民主集中制，集体讨论决定学校重大问题和重要事项。校长是学校的法定代表人，在学校党委领导下，贯彻党的教育方针，组织实施学校党委有关决议，行使高等教育法等规定的各项职权，全面负责教学、科研、行政管理工作。[4]理事会拥有监督指导权，但与澳大利亚国立大学相比，我国理事会不是决策机构，而是以发挥咨询指导、沟通联络的作用为主。在大学党委的领导下，校长、党务行政系统、学术委员会、以及理事会等机构的有效配合，使学校内部具有高效的执行力，保证了我国大学培养德智体美劳全面发展社会主义建设者和接班人根本任务的实现，促进和保障了我国高等教育的健康快速发展。

（二） 理事会法律保障体系不同

澳大利亚理事会的法律保障体系十分完善，政府出台了多个法案来保障公立大学的独立法人地位，加强理事会的管理，例如：《2013 年公共治理，绩效与责任法案》（Public governance,performance and Accountability Act 2013）、《2014 年公共治理，绩效和问责规则》（Public governance,performance and accountability rules 2014） 、 《2015 年 高 等 教 育 标 准 框 架 》 （Framework of higher education standards in 2015）、《2018 澳大利亚大学治理最佳实践自愿守则》（Voluntary code of best practice in university governance in Australia 2018）等法案。澳大利亚国立大学作为独立自治的高等教育机构，其理事会有着完备的规章制度，理事会作为学校的管理机构，其成员和管理人员均受《1991 年澳大利亚国立大学法案》和《澳大利亚国立大学理事会章程》的约束。理事会根据《澳大利亚国立大学理事会章程》管理运行，章程中具体规定了大学理事会所属权力、成员条件、下设委员会、会议决议流程等详细内容。

我国对于大学理事会的法律保障工作开展较晚，2014 年教育部颁布第一部关于高校理事会建设的规范性文件，《普通高等学校理事会规程（试行）》中明确了理事会的性质、组成人员、职责职能、运行体系及其对大学发展的推动作用等。而且，我国对大学理事会的制度规定更多是从宏观角度出发，与澳大利亚的法律相比缺少对理事会运行方面的具体规定。同时，我国大学制定的理事会章程普遍不够细致，例如某些学校规定“理事会建立例会制度，理事会全体会议一般每年召开一次，必要时由理事长或委托常务副理事长临时召集专题会议”，没有明确规定例会制度的详细内容，也没有规定召开例会的具体负责人。

（三） 理事会下属机构设置不同

澳大利亚国立大学理事会设立了多个委员会，各委员会作为理事会辅助管理机构，协助理事会分管特定事务，为理事会决策提供建议。具体下属的常务委员会和小组委员会有：（1）审计和风险管理委员会，主要为理事会提供关于大学风险、控制、内部审计和治理框架的建议和帮助，以及负有与财务报表有关的外部问责责任；（2）校园规划委员会，主要就大学物业及基础设施的规划及发展事宜进行监察及提供建议；（3）财务委员会，主要向理事会提供关于大学财务管理和对财务资源及其附属公司和商业活动的建议；（4）名誉学位委员会，主要就大学授予荣誉学位向理事会提出建议；（5）提名委员会，主要负责向教育部长提名担任理事会的七个外部成员；（6）薪酬委员会，主要决定副校长的薪酬和就业条件，并监督、审查副校长关于高级管理人员表现和报酬的决定。委员会辅助理事会管理不仅有利于增强大学决策的科学性和学术性，而且体现了决策的民主性，可以提高大学决策的效率。

我国公立大学理事会同样通过设立下属机构，完善理事会内部组织结构，下属机构包括：秘书处、常务委员会、各专门委员会和临时委员会。例如，汕头大学、湘潭大学、吉林大学的理事会都下设各专门委员会，但设置的委员会个数因学校具体情况而异。我国大学理事会下属机构和澳大利亚的相比，具体分工不同：秘书处主要负责理事会的日常工作，负责与理事的沟通联系，执行理事会决议；常务委员会、专门委员会和临时委员会负责在理事会大会闭会期间分管理事会各类专业工作。我国大学理事会章程中对下属委员会普遍没有进行详细的职责规定，这不利于下属机构的分工运行。

（四） 理事会成员产生方法不同

澳大利亚国立大学理事会成员中，政府相关部门只能委派政府部门代表与立法机构成员，教师代表、学生代表、校友代表和社会人士代表等内部成员都是通过选举产生，其余理事会外部成员由理事会提名委员会根据理事会确定的准则提名任命。选举与提名产生理事会成员的方式体现了理事会的社会化与民主化特征，有利于切实代表各方利益参与学校办学管理、监督、评价。通过选举与提名产生的成员必须对民选团体与理事会提名委员会汇报工作，这使其大学理事会成员最大程度上代表了社会中各方的意见与决策。

我国依据《普通高等学校理事会规程（试行）》的规定，理事会理事一般应包含以下方面的代表：学校举办者、主管部门、共建单位的代表；学校及职能部门相关负责人，相关学术组织负责人，教师、学生代表；支持学校办学与发展的地方政府、行业组织、企业事业单位和其他社会组织等理事单位的代表；杰出校友、社会知名人士、国内外知名专家等；学校邀请的其他代表。理事会组成人员中，职务理事由相关部门或者理事单位委派；理事单位和个人理事由学校指定机构推荐或者相关组织推选；当然理事由学校主要领导和相关职能部门负责人担任[5]。总的来说，我国理事会成员的产生方法以单位委派、学校邀请和理事推荐为主，成员的产生过程主要是首先由政府单位、行业相关企业以及社会各界人员向学校提出加入理事会的申请，之后再由理事会开会讨论并决定是否通过申请。这些方式使得我国大学内部具有高效的执行力，有利于学校领导机构目标一致，迅速开展各项工作，但是，这也在一定程度上不利于社会参与大学理事会决策，难以做到最大化的吸取社会意见进行建设。

四、对进一步完善我国大学理事会制度的思考

我国现代大学制度的一个显著优势和根本特征是我国大学实行党委领导下的校长负责制，这是我国大学的使命和任务所决定的。我国高校肩负培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人根本任务，立德树人是高校的神圣职责。大学理事会作为高校增强高等学校与社会的联系、合作的重要纽带，是支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构，是高等学校实现科学决策、民主监督、社会参与的重要组织形式和制度平台。建立和完善大学理事会制度，对于推进中国特色现代大学制度建设、健全高等学校内部治理结构具有十分重要的意义。我国大学理事会制度由于起步较晚，制度支撑不足，认识不尽一致，总体上还处在发展的初期阶段，与澳大利亚大学理事会制度相比还存在一些需要逐步完善的地方，如理事会法律保障体系尚需完善、辅助管理机构尚需健全、配套治理机制有待成熟等。

（一） 理事会法律保障体系有待进一步完善

目前，对于我国大学理事会法律法规方面的约束并不是很健全，尚未形成符合我国大学具体情况的法律保障体系，立法及制度方面虽然对高校理事会的组建、运行、职责、作用等进行了明确规定，但没有做到与时俱进。马克思主义辩证唯物主义认识论指出认识来自实践，又能指导实践，为实践服务。这要求了我国大学理事会法律法规要不断完善以适应高校管理的发展，从而用法律法规指导理事会开展具体管理运行工作。

同时，由于我国《教育法》《高等教育法》和中央文件中没有给理事会预留充足的发展空间，我国公立大学理事会面临作用发挥不足的困境，公立大学组建的理事会成员存在荣誉性大于实际作用发挥的现象，当前我国大多数公立大学理事会的主要职责是加强与社会的联系，这只是校企合作的另一种简单形式，甚至一些大学理事会只能在有限的范围内开展基本的咨询建议工作。

（二） 理事会辅助管理机构仍需进一步明确

我国大学理事会成员，特别是外部人员和师生代表，有的缺乏大学治理的动力和积极性，有的缺乏大学治理的经验和能力，再加上大学理事会秘书处组织协调能力的差异，因而没有探索到自身独特的治理路径，再加上相关规章制度在理事会运行细节上缺乏明确规定，导致很多高校理事会无法找到自己的正确定位，难以充分发挥自己的职责。我国公立大学的组织架构在引进理事会前已经建立完备，理事会被引进后还没有找到进入到高校治理结构的合理路径，一些大学虽然建立了理事会，但缺乏健全的理事会辅助管理机构，没有明确界定理事会的权力与职责。理事会的下设机构只负责理事会日常管理，并不能参与大学决策，委员会没有专门划分分工领域，起不到辅助管理的实际作用。我国一些大学理事会甚至不设立专门委员会，一方面，理事会做出的决策缺乏专业人员的意见建议，使得决策缺乏科学性或难以执行；另一方面，理事会缺乏辅助管理机构，导致理事会需要处理日常事务工作，被困于繁琐事务中的理事会无法完全发挥出治理学校的作用。[6]

（三） 理事会配套治理机制尚需进一步健全

澳大利亚国立大学拥有强有力的理事会配套治理机制，帮助指导学校决策，确保明确而有效的问责制。其具体配套治理机制有[7]：

1. 代表团机制，是旨在提高决策的责任标准，它的目的是反映大学的组织结构，并提供一种机制来分配来自立法、政策和程序的权威。该机制由三种代表团组成：联合代表团、专家代表团、立法代表团。

2. 公共利益披露机制，是为促进联邦公共部门的完整性和完善问责制而建立，包括：鼓励和促进公职人员违法行为的披露；确保公开披露的公职人员得到支持和保护，以避免与披露有关的不利后果；确保披露得到适当的调查和处理。

3. 政策治理机制，提供制定和维护大学相关政策、程序、标准等的指导方针。

4. 风险管理机制，大学整体风险管理是通过资源的适当部署来确保学校战略业务目标的顺利实施。

我国公立大学理事会普遍存在治理机制方面的规定不够健全、管理不够科学等问题。理事会约束机制主要以社会道德约束为主，虽然都制定了相应的理事会章程，但因缺乏有效的执行机制，章程并没有起到应有的规范约束作用，因此，理事会执行力度不强，执行效果较差。由于我国大学理事会制度建立时间尚短，如何科学统筹地利用学校现有资源的顶层规划还不够清晰，没有形成更多切实可行的工作机制和具体举措。因此，我国大学需要建立一个动态的理事会配套治理机制，以加强对理事会的监管和治理，进一步促进理事会与学校各部门的协作与配合。

五、启示

习近平总书记在北大师生座谈会上指出：“我们要认真吸收世界上先进的办学治学经验，更要遵循教育规律，扎根中国大地办大学。”[8]马克思主义认为，任何事物的发展都是矛盾的普遍性与特殊性的辩证统一。因此，促进我国大学理事会改革发展也要遵循矛盾的普遍性与特殊性的辩证统一的基本原理，要将世界先进经验与中国实际相结合，建立具有中国特色的大学理事会制度。党的十九届四中全会强调，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。[9]大学理事会制度，作为我国现代大学制度的重要组成部分，是大学实行党委领导下校长负责制的制度性安排之一，也要按照“固根基、扬优势、补短板、强弱项”的要求，吸收借鉴其他国家大学理事会制度，进一步构建系统完备、科学规范、运行有效的现代大学制度体系。

（一） 推动形成完善的法律保障体系

我国大学理事会制度需要有健全完善的法律法规体系作保障。国家可以通过出台相关法律法规，明确规定在党委领导下校长负责制制度框架下大学理事会的职责、治理机制及运行规则。还要进一步完善关于规定和约束理事会权力的法律，突出强调落实大学办学自主权、鼓励社会参与的立法目标。作为大学、政府与社会之间的桥梁，法律有必要明确规定理事会与政府、大学、社会之间的关系，并提供法律依据，以确保理事会发挥其在学校治理中的作用。

同时，大学要根据学校管理需要在学校章程中将理事会纳入学校治理体系，并结合大学的实际情况加强大学理事会章程建设，就理事会职责、运行体系等达成理事会基本规划目标，然后明确定义理事会的具体组织机构和治理机制，以使理事会的日常运作受到规章的约束。

（二） 建立健全的理事会辅助管理机构

我国大学理事会应进一步建立健全辅助管理机构，从而完善理事会机构设置，使理事会内部各机构分工合理。学校应根据实际情况在理事会章程中对辅助管理机构的性质、数量做出明确规定。人数较少的理事会可以只下设秘书处或办公室，帮助理事会处理日常事务，执行理事会决议。规模大的理事会还可以设立多个专门委员会作为常设机构，负责日常事务，各委员会应在理事会章程的指导下，明确工作职责，定期向理事会汇报工作。其中，专门委员会要体现其专业性，成员应包括各领域的专业人士。

辅助管理机构的设置有利于提高理事会管理的专业化，一方面，辅助管理机构可以通过理事会会议来推动理事会的有效运作，反之通过评估各辅助管理机构的工作质量也可以来提高理事会效率；另一方面，在理事会休会期间，辅助管理机构可以按照理事会的意愿代为处理日常事务。

（三） 深入明晰理事会职责权限和治理机制

党的领导是引领中国特色社会主义教育事业不断前进的最大政治优势。习近平总书记明确提出，牢牢掌握党对学校工作的领导权，关键是要确保高校始终成为“坚持党的领导的坚强阵地”和“培养社会主义事业建设者和接班人的坚强阵地”[10]。大学理事会要在坚持党委对大学全面领导的前提下，进一步明确其职责权限，只有这样，才能更好地发挥其管理、服务、协调的功能。理事会应当在大学党委的领导下，和大学各个机构一起，共同促进学校发展。一方面，理事会要积极支持和配合大学行政和有关机构，坚持中国特色社会主义办学方向，履行大学人才培养、科学研究、社会服务、文化传承、国际合作交流等各项职能；另一方面，大学相关机构也要支持理事会依法依规履职尽责，以保障理事会行使相应权利。

我国公立大学理事会要建立完善的治理机制，需要建立健全理事会决策监督机制、理事会议事程序、理事会成员监督体系等，理事会内部机构分工要清晰，发展框架结构要明确。我国大学理事会应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，逐渐建立健全工作机制，围绕“双一流”建设的战略目标和发展路径，主动适应新时代高等教育改革的新要求，深刻学习领会新发展理念的深刻内涵和具体要求，建立健全运行机制，以创新引领和支撑我国高等教育发展。

六、结论

本文通过以澳大利亚国立大学为样本进行分析，从理事会制度的法律保障、理事会成员构成、理事会职能、理事会辅助管理机构等多个方面对中澳公立大学理事会制度的异同进行比较分析。中澳大学理事会的共同特点主要是成员构成社会化，职责功能综合化，决策方式民主化；差异则主要体现在两国理事会所属权力分配不同，法律保障体系不同，下属机构设置不同，成员产生方法不同。通过比较分析，思考并总结了我国公立大学理事会制度需要进一步完善的方面，主要是理事会法律保障体系有待进一步完善，辅助管理机构仍需进一步明确，配套治理机制尚需进一步健全。对此，提出了促进我国大学理事会发展的意见和建议，即推动形成完善的法律保障体系，建立健全的理事会辅助管理机构，深入明晰理事会职责权限和治理机制，以期通过建设和完善有中国特色、符合我国大学实际情况的理事会制度助力国家“双一流”建设。