基于秩序维度视角下光伏精准扶贫的解构、冲突与治理之道

陈自立

（华能国际电力开发公司，北京 100031）

习近平总书记在2013 年11 月考察湖南湘西时首次提出“精准扶贫”的思想要求。党的十九大报告中，习近平总书记特意针对精准扶贫提出“动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫”。随着党中央和国家扶贫攻坚政策目标节点2020 年临近，以精准扶贫为导向的扶贫工作逐渐走向深入，越来越聚焦于那些常规扶贫政策难以解决的贫困地区。光伏产业作为产业扶贫中得到国家支持最为广泛的扶贫手段之一，2014 年10 月11 日，国家能源局、国务院扶贫开发领导小组办公室联合印发了《关于实施光伏扶贫工程工作方案》，其中提出要利用6 年时间组织实施光伏扶贫工程，自此光伏精准扶贫在全国各地迅速发展起来。

对于精准扶贫的研究，学术界大多从宏观的角度研究精准扶贫的理论意义和实践作用，而本文将从秩序维度的视角分析当前的光伏精准扶贫现象。众多学者对于秩序的理解给出了自己的解释，政治学家从自然状态出发，从无序走向有序构建起对秩序思考的主线，而经济学家则让人从无序中看到有序，通过理论和知识来解读无序。在对秩序的划分上，哈耶克将秩序分为统治秩序和扩展秩序，亨廷顿将秩序分为政治秩序与政治衰败等[1]。而本文以毛寿龙教授的秩序维度理论为研究视角，对当前脱贫攻坚关键阶段下的光伏精准扶贫进行分析，为打通脱贫攻坚的最后一公里，为2020 年实现全面脱贫提供治理之道的指引。

一、光伏精准扶贫成为精准扶贫焦点的原因

所谓光伏精准扶贫，即是利用光伏发电在国家政策的扶持下在贫困农村地区建设光伏设备并接入电网获取收益的一种扶贫模式。作为清洁能源的代表，光伏精准扶贫具有双赢的重要战略意义，光伏发电环保无污染，既能促进能源结构转型有益于环境治理，同时也能为贫困农村的村民脱贫带来收益，这也让光伏精准扶贫成为当前各地方政府和社会最为关注的精准扶贫方式之一。具体而言，光伏精准扶贫可以解决贫困农村的用电需求，同时贫困户的光伏电站还可以将除自用电外剩余的部分卖给电网，按照标准电价获取收益，收益供贫困农户自己支配，这是光伏扶贫的落脚点。

截至2018 年末，全国农村贫困人口从2012 年末的9899 万人减少至1660 万人，累计减少8239 万人；贫困发生率从2012 年的10.2%下降至1.7%，累计下降8.5 个百分点。[2]此外这些贫困户所处的地区又是条件最恶劣的地区，在这些地区找到一条适合的精准扶贫之路非常困难，而光伏精准扶贫则正是符合这样的扶贫条件。光伏精准扶贫之所以成为政府政策的热点以及众多扶贫模式中的焦点，主要在于光伏精准扶贫具有的优势使之脱颖而出。

（一） 精准聚焦贫困的根源

光伏扶贫的第一步是精准识别贫困户，全面了解贫困的根本原因，以及贫困户的当前人均收入、劳动力、教育等情况。如果贫困户本身具有一定的劳动能力，可以通过其他方式将劳动力转化为劳动价值，这样的扶贫容易实现。而光伏精准扶贫聚焦贫困的根源—丧失劳动力以及因大病致贫的农村贫困户，即是我们所说的无劳动力、无资源、无稳定收入的所谓“三无”贫困户。从与其他扶贫产业模式的对比来看，光伏精准扶贫更多的是基于贫困农村缺乏劳动力，也没有适宜的代表性的农业，在扶贫走向深入的阶段，真正需要面对和解决的就是那些没有农业发展优势，缺乏劳动力，因为自然原因和社会双重影响导致的贫困。而这样的情况只有发展光伏精准扶贫可以改变当地的贫困实际，因此这些人群是贫困农村中最需要扶贫的对象，也较适合通过发展光伏来扶贫。

（二） 精准贴合国家战略需求

党的十九大指出,“推进能源生产和消费革命,构建清洁低碳、安全高效的能源体系”“要动员全党全国全社会力量,坚持精准扶贫、精准脱贫”，这对于光伏精准扶贫来说是符合国家战略需求的关键机遇期，因此光伏精准扶贫政策推行的周期和所遇到的政策阻力都要远远小于其他政策，因为其背后不仅符合广大脱贫群众的利益需求，也符合未来新能源发展规划的要求。相比较于城市电力资源的充足供应，农村电力资源是能源发展环节的薄弱地带，尤其是贫困农村的发展，电能是最基本的生活保障。光伏这种能源扶贫方式，可以改变传统贫困农村的能源结构。目前在许多贫困农村地区仍然还是以原始的能源为主，例如大量焚烧柴薪、秸秆等。这既是能源贫困的体现，同时也会对生态环境产生破坏。而光伏精准扶贫能够实现双赢的结果，在解决贫困问题的同时又能带动贫困地区实现能源利用的结构转型。

（三） 精准的技术优势

光伏精准扶贫能够成为政府最为推崇的扶贫项目，从技术角度来说，在于与其他扶贫项目相比具有较小的技术难度。国家电网等全局统筹性的电网到村规划，其中必然涉及到各级地方政府与电力企业的反复协商、规划、建设，而这样一个周期往往少则几年，多则几十年，这也就无法按期实现2020 年国家的脱贫目标。而光伏的建设周期快则只需几个月，这样的建设周期显然要大大优于国家电网的电力布局速度。其次贫困农村人口密度低，再加上有的地区地质地形复杂多变，供电线路难以深入，设施设备集成难度大，使得这些贫困农村电力资源短缺，因而修建大型的输电线路难度很大。而光伏设备相互独立，自成一体，安装的技术难度远远小于大型线路的建设，周期短，效益高，具有可持续性特征，一般在建成后可以一次性运用20 到25 年，不仅满足贫困农民的用电需求，还能够为其带来稳定的收益，从而实现脱贫的目标。

二、光伏精准扶贫的秩序维度解构

当前光伏精准扶贫热度空前，其背后既有政府的政策扶持，又有市场的拉动以及贫困地区的需要，究其深层来看还是跟秩序有着密切关联。按照毛寿龙教授关于秩序理论的理解，整个人类都是生活在秩序维度之中，在秩序中包括原始秩序和基于扩展秩序而来的各种各样的秩序。按照这样的秩序维度分析逻辑，光伏精准扶贫的秩序维度可以从以下几个方面展开。

（一） 原始秩序维度

在原始秩序中，让自己、家人以及亲戚有一个适当的生活，相互帮助渡过困难是每一个自由人的原始秩序的责任。[3]但是由于自然条件因素，以及外界环境对原始秩序产生了深刻的影响，贫困农村地区的原始秩序出现了不平衡发展甚至原始秩序遭到架空，这种架空是来自城市发展的张力以及市场的扩张秩序的影响，使得原始秩序中的劳动力转移到更能体现其价值的城市市场秩序之中，致使贫困农村的原始秩序被发展中的市场秩序所边缘化。原始秩序的贫困村民处于社会秩序的最底端，被市场秩序所遗忘，被行政秩序所忽视，这也就不难发现，贫困的原因和共性，很大一部分是年轻的劳动力被市场秩序所吸引远离农村走向城市，只留下缺乏劳动力的老人与儿童，而这群人恰恰是无法通过异地搬迁扶贫以及充当劳动力扶贫的方式改变贫困。而光伏精准扶贫所聚焦的就是原始秩序中的缺乏劳动能力的这些最需要扶贫的贫困群体。正如中国人民大学公共政策研究院执行院长毛寿龙教授所言，贫困农村地区仍然处于原始待开发的状态，精准扶贫要对准产生贫困的原始秩序。

（二） 国家秩序维度

能源需求是国家秩序和社会秩序乃至市场秩序存在的基础。从国家秩序的角度看，光伏背后所蕴含的清洁能源产业以及贫困背后所蕴含的国家稳定问题都意味重大。贫困与能源问题都直接关系到国家秩序的稳定，是国家秩序维持的重要基础，因此两者的合力不仅是为了解决脱贫脱困问题，更深层次还具有国家的政治功能的含义。光伏能源的广泛运用是国家当前能源结构转型的重要策略，在传统不可再生能源具有的污染性和非可持续性以及能源安全角度考虑，发展以光伏能源为代表的可再生能源不可谓不是一件重大的维护国家秩序的体现。从国家秩序角度看，光伏精准扶贫得到了国家上层的支持，进而获得了大量与之相配套的政治资源，从而促进光伏精准扶贫政策的执行，同时这种精准扶贫模式以及其他类似的产业扶贫模式也更好的完善了国家的政治功能。例如，从党的十八大提出支持清洁可再生能源发展到党的十九大报告中则进一步提出“构建市场导向的绿色技术创新体系，壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业”[4]。因此，以光伏产业的精准扶贫带动能源结构向清洁能源转型，同时能够解决贫困地区的脱贫乃至达到小康水平，是国家秩序的必然举措，相当于解决了国家秩序内—稳定和发展这两个基本的内核，所以说光伏精准扶贫承担着国家的政治功能，通过实施光伏来履行国家秩序的政治功能。

（三） 行政秩序维度

从行政秩序角度看，光伏精准扶贫无论是扶贫问题还是能源结构转型问题都是当前政府极力推动的政策，这是政府履行公共管理职能，注重社会民生的体现。2016 年3 月23 日，国家发改委、国务院扶贫办、国家能源局、国家开发银行等多个政府部门和政策性银行共同发布了《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》，这标志着到2020 年之前，重点在前期开展试点的、光照条件好的16 个省的471 个县的约3.5 万个建档立卡贫困村保障200 万建档立卡无劳动能力贫困户（包括残疾人）每年每户增加收入3000 元以上[5]。这标志着，在这些贫困地区将大力的推行光伏精准扶贫这一产业扶贫的模式。

从行政秩序内部看，光伏精准扶贫的政策制定过程，政策自上而下的执行过程中充分体现了等级制和官僚化，这些是行政秩序的具体体现。根据政策分工的不同以及政府层级不同，针对光伏精准扶贫情况，政府按照官僚制的行政命令，从中央到地方对光伏精准扶贫进行了部署。在光伏精准扶贫中的行政角色和分工也是不同，这种不同来自于行政秩序内部的官僚制规则体系，中央政府主导政策导向和总体的政策推进，省市级政府负责光伏精准扶贫的资金筹集，县级政府负责具体执行政策落地甚至到乡镇一级，自上而下推动光伏精准扶贫政策的执行。很显然，从行政秩序来看，中央政府的权力以政策为载体自上而下贯之，为光伏精准扶贫模式的落地提供了行政秩序内部的一切便利条件。贫困地区的人力、金融和社会等方面的生计资本相对缺乏，这就影响了贫困家庭和农户的发展能力和机会，如果不通过强有力的外在政策干预甚至会使一些贫困因素通过代际传递到下一代。[6]这是政府推动光伏精准扶贫的行政秩序逻辑。

（四） 市场秩序维度

市场秩序是扩展秩序的一种，是在自由交易的基础上形成的扁平化的交易和合作秩序。[7]市场秩序需要为贫困地区提供更多的供应，将市场秩序的脉络延伸到贫困地区，扩展到贫困农村地区，这就需要光伏精准扶贫中的光伏企业参与到扶贫建设中，将光伏项目落实到每一户贫困家庭，利用他们的光伏设备所发的电量为他们实现脱贫。在政府一系列政策利好的形势下，越来越多的市场企业加入到光伏精准扶贫的项目中。就目前市场中光伏产业的发展来说，中国光伏装机总量稳居全球第一，前十大国家累计装机规模占全球总规模的85.90%，且中国累计装机规模最大，占全球总量的32.6%，约为美国的2.6 倍。截至2017 年末，国内光伏发电累计装机容量达130.48 GW[8]。

在光伏精准扶贫推进过程中，如何让市场秩序进入，或者是将贫困农村和贫困农户纳入到扩展的市场秩序里，是解决这些贫困地区脱贫的关键。贫困地区的农村市场中有众多优秀的光伏企业，拥有先进的技术和了解光伏政策和管理的人才，但是这些优秀的资源只有在市场中才能发挥他们的作用，同时处于原始秩序下的贫困农村具有光伏所需的用地空间，最合适的光照接触面积，但是却没有被市场利用的机会。因此，重点在于通过市场秩序的扩展，将其与贫困地区连接起来，实现市场资源的整体流动而不是捐赠式的输出。

（五） 专业秩序维度

贫困地区农村的脱贫任务在执行侧是依靠专业秩序中的专业人才来推进光伏精准扶贫到户，其中的驻村干部、光伏企业的技术人员等都是专业性的代表，依靠他们的专业性，光伏精准扶贫才能精准到户，包括后期的光伏设备的运维这样的技术问题才能得到解决。驻村干部是专业秩序的代表群体，他们能够根据贫困农村的实际情况来进行光伏项目的选择。当然，精准的选择适合本地的扶贫产业是村干部发挥专业秩序的职责。例如，五大发电集团之一的华能集团选拔扶贫干部在其扶贫的横山村有几户“特困”村民没有任何劳动能力甚至连生活都无法自理，按照其他产业扶贫的模式如提升就业技能等完全不适用，因此按照精准到户的扶贫思想，扶贫干部依托发电公司的支持联系华能集团，为这些特困户建设了容量为3 千瓦的光伏发电系统，然后联系地方电力部门将所发电力并入当地电网。[9]直接来源于电力系统内部的专业人才，在光伏精准扶贫过程中，可以充分发挥其专业秩序中的能力，不仅可以带来先进的光伏扶贫管理思想，还可以依托企业的支撑带来先进的技术和设备，更加顺利和方便的推进光伏精准扶贫政策，这是专业秩序在光伏精准扶贫过程中的保障。

三、光伏精准扶贫的秩序维度冲突

当前，光伏精准扶贫受到政府部门的高度重视，从中央到地方都不遗余力的开展光伏精准扶贫项目，盲目跟风进行光伏扶贫建设，随之而来的是光伏精准扶贫过程中出现了各种与预期不相一致的秩序冲突问题，政府推进光伏建设中与贫困农民之间的矛盾，光伏企业参与光伏建设中与政府之间的问题，这些问题和矛盾的背后，本质而言是各个秩序维度的冲突，也就是毛寿龙教授所说的秩序板块之间可能的冲突问题。

（一） 行政秩序维度内部的冲突

光伏精准扶贫作为清洁能源领域中大范围推广的代表，得到了中央政府的大力政策支持。以光伏产业为代表的精准扶贫初衷在于改变过去粗放的扶贫方式，将扶贫做实做真落实到每一个贫困户，真正让贫困户有扶贫的获得感。但是从光伏扶贫的整个宏观层面上看，仍然是政府占据主导地位。中央政府占据政策导向，地方政府提供光伏建设的资金补贴，在实际推动中又需要乡镇和村干部协调具体的扶贫对象，光伏设备筹建等。可见在行政秩序内部，自上而下每一层级及各自的分工都有受到政府行政秩序的影响。

在光伏精准扶贫中，利用行政秩序中的规则进行寻租也会成为可能，其中表现突出的是光伏精准扶贫中出现的“精英俘获”，所谓的精英俘获即精准扶贫资源被贫困农户所在的村中的精英不公平的占据而没有被用于真正的贫困对象[10]，因为在当前光伏精准扶贫的建设中分为分布式和集中式两种模式，分布式主要是以贫困户为光伏的一个单元，单独接入电网，是精准扶贫的最好诠释，而集中式则是以村集体的形式建设光伏，所得的收益按照建档立卡的贫困户名额分配，因此在集中式模式下的光伏精准扶贫变成了村干部从中截留发电收益的可能。相比较于分布式直接入网、收益单户独立，集中式是一种间接的收益分成，村干部利用其中的漏洞变相为自己以及非贫困户谋取利益则就违背了精准扶贫的初衷。

其次是资金冲突。扶贫资金的补贴问题一定程度上反映了政府内部的问题，当前的光伏精准扶贫主要资金来源于地方政府统筹扶贫资金，在《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》中指出，光伏精准扶贫的项目建设资金“地方政府可整合产业扶贫和其他相关涉农资金，统筹解决光伏扶贫工程建设资金问题”[11]。在这个秩序中，中央政府主导政策走向以及光伏精准扶贫的自上而下的推行，至于最现实的建设资金问题并不是由中央政府拨款，而是由各地方政府筹集，有的地方政府还需要按照金融机构的方式进行贷款，这就会导致在光伏精准扶贫建设中地方政府筹措不到相应的资金。

（二） 行政秩序维度与原始秩序维度的冲突

政府在自上而下落地光伏精准扶贫政策过程中，由于行政秩序的官僚制度和等级化办事审批程序，在与贫困地区农民协商建设光伏发电设备的时候，政府与贫困农民所处的立场和所代表的利益不同，让看起来扶贫利他的项目并不是那么容易让贫困农民满足，这其中有一些内在的冲突焦点。

扩展秩序，是一种开放社会的秩序，人与人之间比较疏远，而且不熟悉，是陌生人之间的秩序，但按照普遍的抽象规则处理各个方面的关系。[12]5在这个秩序维度中一切按照规则行事，按照行政秩序的维度看，陌生人之间处理事务主要根据既定的规则行事，白纸黑字将各种制度明确，不掺杂任何情感。例如，在安徽金寨县建设的光伏精准扶贫项目中，光伏企业按照政府对于光伏扶贫的资金补贴，但是自实施标杆电价补贴政策以来，绝大多数光伏企业没有拿到文件规定的资金补贴，其中的重要原因在于行政官僚机构繁琐的申报补贴流程和审批程序，相互之间推诿扯皮从而影响光伏补贴资金的按时发放，补贴资金是由财政部、国家发改委和国家能源局三个部委审核通过，通过后资金由财政部给到地方财政部门，再由发电、电网公司代付。[13]这种行政秩序的弊病导致了光伏精准扶贫的补贴资金的拖延，有的甚至拖延了好几年，这就极大的引起了贫困户的不满，可能引发贫困户上访等社会危机，伤害和破坏了贫困农村的原始秩序结构。

另一个冲突则体现在光伏精准扶贫的征地问题上，由此引发的乡镇政府与贫困村民之间的矛盾成为行政秩序与村民的原始秩序的另一个突出的问题。在原始秩序中，土地是贫困农民的根本依靠，是贫困农民满足自给自足的唯一来源。但是光伏精准扶贫建设需要大量的占用土地，尤其是集中式的光伏建设更是需要大量的占用耕地，这就激发了贫困地区农民的原始情感与行政秩序的冲突，这种情感随着征地问题一直得不到解决而政府又采取更加极端暴力的方式推进光伏项目，进一步激化与贫困农民的矛盾，引发因光伏扶贫问题而产生的上访等群体性事件，这就反过来对政府的政策和管理造成负面的影响。

（三） 行政秩序维度与市场秩序维度的冲突

光伏精准扶贫，除了需要国家秩序维度的支持，更需要市场秩序维度开放性和融合性，市场秩序中的最广泛的企业竞争是光伏精准扶贫的重要力量。以扶贫办为代表的政府部门关注的是扶贫的效益以及是否顺利实现脱贫的目标，而光伏企业看重的是参与到光伏精准扶贫中企业的收益是否最大化，这是两者的差异，也是引发冲突的根源。当前的精准扶贫仍然是政府主导，政府制定扶贫政策，各层级政府推动政策实施，利用政府资金进行扶持，社会以及市场参与扶贫的广度与深度仍然不够，一方面是“社会公益组织、企业和个体志愿者等由于信息不对称，难以找到适宜的帮扶对象，这极大地影响和制约了社会公众的扶贫参与”[14]。显然，当前的光伏精准扶贫是政府为了达成脱贫的目标大量的投入扶贫资金和帮助，挤占了市场光伏企业在光伏精准扶贫中的空间。这一空间的放开，需要政府的退出，更需要市场中更多的光伏企业的参与，还要发挥建设的重要作用。

各级地方政府盲目的认准了光伏精准扶贫这一覆盖范围广、扶贫收益稳定的产业，利用政府“看得见的手”这一行政的力量在各级地方政府推行光伏扶贫政策，但是这种缺乏针对性的趋利扶贫是否背离了精准扶贫的导向，也违背了光伏市场应有的发展规律。光伏精准扶贫是解决缺乏劳动能力者的特效药，但实际却被地方政府当成了万能药。从秩序的维度看，光伏精准扶贫产业的完整构建应该是一个开放的结构而不是行政秩序下的政府独立搭建的封闭结构，只有将光伏精准扶贫自身秩序完全打开，这样才可以吸引更多市场中各类光伏企业参与其中，各种资金、先进的技术和专业人才才会投入到这个光伏领域。例如，光伏精准扶贫的资金来源中央政府和地方政府的补贴占据大部分份额，另外小部分需要贫困农民自筹或者是向金融机构贷款，但是对于市场中的企业在光伏扶贫中的作用却没有明确的界定。光伏企业以一种什么样的形式介入到精准扶贫中，同时又能保证企业发挥市场秩序的优势，在介入光伏精准扶贫中又能够获得自身的经济效益，这是企业参与到光伏精准扶贫中的自身秩序的根本。只靠行政秩序内部的单方面的光伏精准扶贫则是根本无法达到脱贫的目的，无法产生预期收益，市场秩序中的企业是很难进行长期的投入，因为他们觉得企业无法获益，久而久之就会导致光伏市场秩序的萎靡。

（四） 专业秩序维度的冲突

光伏背后是一个完整的产业，包括其上游的光伏设备材料供应，以及下游的所面对的市场用户，其有自己的发展秩序。违背光伏产业发展的专业秩序，是对光伏精准扶贫政策的阻碍，也会扭曲精准扶贫的实施效果。首先作为发展前景与潜力巨大的清洁能源，其大跨步式的发展得益于行政秩序自上而下的推动，就其自身的专业秩序而言并没有跟上光伏扶贫的推进步伐，市场中的光伏企业数量以及光伏的市场化开发和利用并没有成熟，这必然会给光伏企业参与光伏精准扶贫事业带来一定的不确定性和不稳定性。

因为光伏精准扶贫的实施需要一定的专业条件的许可，例如年光照时间要达到一定的标准、用地空间的要求等。政府盲目地推行光伏精准扶贫，而忽视光伏最重要的光源来源，有的地区年光照时间根本没有达到开发光伏的基本条件，其结果便是导致发电量少于预期，贫困农户的收益达不到贫困线的标准，无法完成扶贫任务，更甚者可能会激发贫困农民原始情感，对政府外在扶贫的不满与不信任。最明显的就是贫困的地区同时又是西部光照资源丰富的地区发生的“弃风弃光”的现象，主要原因是这些地区电量使用有限，但是电力的发电规模不断扩大，导致的发电供给大于用电需求的情况。这是因为由于光伏发电的产生的电无法储存，所发电量需与所用电量相匹配，一旦所发电力的供给超过所用电量，那么就会导致电力资源的浪费。但是这些“弃光”的地区又恰是精准扶贫攻坚阶段的扶贫重点地区，因此在这些地区如果忽视了光伏产业自身的专业秩序，而盲目的上马光伏精准扶贫项目不仅无法改善这些地区的贫困状况实现精准扶贫的目标，而且还浪费了建设资金和各种资源。

此外，光伏的专业技术性要求与其他配套专业技术之间的秩序维度冲突。主要表现在光伏扶贫发电设备产生的电力与电网容量之间的关系。光伏精准扶贫需要大规模的在贫困农村将光伏扶贫产生的电接入电网，但是却没有考虑到电网的实际容量，因为根据规定，光伏发电一般不能超过电网总容量的20%，就此电网的容量就要跟随光伏的发展进行相应的扩容，以适应光伏的发展，但这个是长期的工程也需要电网巨额的投入资金。这种专业性的技术限制要求光伏精准扶贫在实施过程摈弃单线发展的思路，更应该着眼于与其他专业技术的兼容性。

四、光伏精准扶贫的治理之道

在光伏精准扶贫政策推进过程中，从秩序维度理解其中的关键节点以及理顺各个对应秩序维度的关系，光伏精准扶贫中涉及到的各个维度的秩序，从秩序的角度破解秩序冲突，最后形成光伏精准扶贫的治理之道，这是到2020 年顺利实现全面脱贫任务的重要路径。可见，光伏精准扶贫的重点在于对准贫困农村的原始秩序。而政府、光伏企业和贫困农户这三个方面的行政秩序，市场秩序和原始秩序能够相互结合，走向合作是实现光伏精准扶贫的重要治理路径。

（一） 贫困农户的治理角色：重点而不是边缘

原始秩序层面，即是我们讲的从“输血式”扶贫转向“造血式”扶贫。这是一种因地制宜精准式的造血，而不是跟风式、夸大式和盲目式的在所有贫困农村都推行光伏精准扶贫的模式。在光伏精准扶贫过程中，要从原始秩序的情感上与贫困农户积极沟通，阐明光伏精准扶贫政策，拉近与贫困农户的情感距离，使得贫困农户能够从内心自发的接纳，并配合光伏精准扶贫的实施。在进行光伏精准扶贫实施过程中，注重贫困农村地区生态环境的保护，注重对原始秩序的保护和修复，尊重贫困农村地区自己的发展规律和情况。破坏当地的原始耕地，以及生态环境的光伏精准扶贫都是不尊重贫困农村原始秩序的表现。同时注重对贫困地区光伏设备维护的培训，积极引导光伏精准扶贫与其他产业相结合，营造“光伏+”的多种产业结合的扶贫模式，从而不仅在于满足温饱的标准，也可以为后续的进一步致富提供经验。光伏精准扶贫要与其他扶贫方式进行配合与合作，而不是所有的地区都只认定光伏扶贫这一种模式，在有条件的地区以光伏精准扶贫为基础，在此基础上探索“光伏+”的精准扶贫策略，就是将光伏与贫困农村实际发展结合起来，例如“光伏+农业”，“光伏+渔业”等。这一目标的基础就在于，聚焦于贫困地区的原始秩序，提出有针对性的光伏多样化的发展模式，让相关的市场主体参与到光伏精准扶贫事业中。

（二） 市场主体的治理角色：主导而不是辅助

在光伏精准扶贫中，政府秩序中的政府对于市场秩序并不能完全替代，即光伏的精准扶贫完全依靠现行的中央政府和地方政府的财政资金扶持。理顺秩序的冲突，让原始秩序与市场秩序进行充分的接触，即让更多的市场主体力量进入到处于原始秩序的贫困地区，参与到光伏精准扶贫的产业计划中，这是解决光伏精准扶贫的治理之道的重要路径。而在这个过程中，市场主体应该扮演的是主导的角色，而不是辅助政府单纯的完成一项扶贫任务。主导的体现在于市场中光伏企业全面参与光伏精准扶贫，因为光伏精准扶贫是一个开放的秩序，作为产业扶贫的代表，光伏精准扶贫不能只是依靠政府的政策激励，应该鼓励更多的市场中的光伏企业参与投资建设，而不是做慈善一样只是提供短暂的公益捐助。同时，光伏精准扶贫又是一个开放的市场，市场秩序的建立依靠市场竞争，市场规则的机制的完善，在主体层面则是更多的企业家参与到光伏精准扶贫中，激励更多的光伏企业参与进来，激发市场中的企业家精神。

另外，这种主导地位的产生也是需要政府通过简政放权等一系列的方式给与市场主体更多的经营自由，给予更多的优惠和鼓励，将政府占据的本来属于市场履行的职能归还给市场主体，给市场企业的行政枷锁进行解绑。在最近发布的《中共中央、国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》中对于发挥企业家在社会服务方面的作用，为企业家创造公平公正的经营环境，这就是政府对市场主体激发和鼓励的最好解读。

（三） 政府的治理角色：保障而不是代替

国家秩序和行政秩序占据光伏精准扶贫的主导地位，则就是扭曲了秩序的价值，就是国家和行政秩序的公权力对市场秩序的干扰。因此，国家和行政秩序要与市场秩序，以及贫困农民所处的原始秩序保持清晰的界限：政府是监管和保障而不是一切的主导，更不是代替市场中的光伏企业履行干预光伏精准扶贫的职能。政府作为光伏精准扶贫政策的发起者，应是市场规则秩序的维护者，为市场中的光伏企业的良性发展提供支持和优惠，为市场力量介入贫困农村提供制度安排和机制创建，这是行政秩序的价值。正如毛寿龙教授所言，“进入现代社会，政府从政治统治秩序的维护者变成了市场秩序的维护者，从等级化、集中式、动员式参与转变为扁平化、多中心的参与”[12]8。光伏精准扶贫作为一项扶贫产业也应受到政府的秩序维护，提供充分的政策和制度保障，鼓励更多的光伏企业参与到光伏精准扶贫共建中来，至于市场的规则、运行应交由市场秩序自行运转，而不是由政府横加干涉其中。政府行政秩序的体现在于对光伏精准扶贫实施过程中的监管以及后期的光伏发电的收益是否按时给予贫困农民，改进行政秩序内部对光伏精准扶贫政策不利的办事流程和程序，为更多进入光伏精准扶贫事业的企业松绑和提供便利的服务条件。总的来说，政府在光伏精准扶贫中是一个监管者的角色，是对内部秩序混乱者的整治和危害市场的惩罚。

综上所述，在适宜的地区开展光伏精准扶贫，需要原始秩序中的贫困农户，市场秩序中的市场主体和国家和行政秩序中的政府共同推动光伏精准扶贫的实施，从而形成多中心的光伏精准扶贫治理之道。其实质就是构建习近平总书记在党的十九大报告中所提出的“大扶贫格局”，这种“大扶贫格局”就是政府、市场和社会等多种力量参与到精准扶贫的事业当中，在发挥各自秩序优势的基础上，形成多种秩序之间相互合作推动扶贫和脱贫的模式。

五、结语

以光伏精准扶贫为代表的扶贫是新时代背景下解决贫富不平衡发展的一个重要途径，更好的理解光伏精准扶贫的秩序维度对于推行这一政策具有重要的意义。从秩序维度的角度找到破解方法，有针对性的开展光伏精准扶贫，政府、光伏企业和贫困农户合作的共同参与扶贫之道，其实就是行政秩序与市场秩序以及原始秩序之间要摒弃冲突，走向合作，从单一的依靠政府的行政力量为光伏精准扶贫提供人才、资金支持到形成多中心的互相合作，共同治理的光伏精准扶贫新格局。只有此，才能让光伏精准扶贫这一产业扶贫政策发挥扶贫的本质功能，为实现全面建成小康社会助力。