对预算绩效管理嵌入年度预算机制的思考

张 韬

一、研究背景

预算绩效管理对推进中国预算管理现代化正发挥着越来越重要的作用。从目前的理论探索与世界各国的实践经验来看，实施预算绩效管理对于构建预算资源投入的激励约束机制是较好的选择。2011年，全国财政性预算单位的预算绩效管理试点正式开展。2014年，中国对《预算法》进行修订，明确规定对预算支出实施绩效评价。党的十九大报告进一步提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求。从前期试点的情况来看，由于预算绩效管理与年度预算相互脱节的问题尚未解决，导致中国的预算绩效激励约束作用仍然相对较弱，绩效评价结果与预算安排的衔接机制尚未建立。为此，中共中央、国务院在2018年出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)，明确提出了“将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前事中事后绩效管理闭环系统”。然而在实践过程中，预算绩效管理与年度预算衔接问题尚未得到真正解决，部分地区或部门在预算编制、审批、执行、决算过程中，预算绩效管理与年度预算仍然存在相互脱节的问题。为推动预算绩效管理的顺利实施，中国需要构建预算绩效管理嵌入年度预算机制，实现预算绩效管理与年度预算有机衔接，不断深化预算绩效管理改革。

二、文献综述

根据已有的文献研究，对构建预算绩效管理与年度预算衔接机制的研究主要集中在以下几个方面。

(一)对构建预算绩效管理与年度预算衔接机制必要性的研究

Worthington(2017)[1]从设计、应用、资源、组织等方面，对非洲国家在实施绩效项目预算(Performance and Programme-Based Budgeting)过程中所面临的八个挑战因素进行了系统的归纳，发现这些因素导致了非洲国家所实施的预算管理难以达到预期的效果，其中一个关键因素就是绩效项目预算没有与年度预算实现无缝连接(connected seamlessly)。Widodo(2017)[2]对印度尼西亚预算执行部门资源配置状况的绩效得分进行了简单的对比分析，发现相较于增量预算，绩效预算更有利于改善印度尼西亚中央政府的资源配置状况。

(二)对预算绩效管理嵌入年度预算编制过程的研究

Blondal(2010)[3]发现，菲律宾预算与管理部在每年的年度预算编制过程中引入《产出书》(Book of Outputs)，将“以投入为导向”的预算报告转换为“以产出为导向”的预算报告，该报告必须包含清晰、可衡量、可证实的绩效指标与目标。Hawkesworth等(2011)[4]发现，波兰政府将预算绩效信息分解到任务(或子任务)、目标和指标中，而任务(或子任务)、目标和指标以年度的形式，展现在下一年的年度预算与三年期“滚动型”的中期预算框架中。马蔡琛和朱旭阳(2019)[5]、马海涛和孙欣(2020)[6]提出，中国应构建上一年度预算绩效评价结果与下一年度的预算资金安排的挂钩机制。

(三)将预算绩效管理嵌入年度预算审批过程的研究

Steger(2010)[7]研究了奥地利预算绩效管理与年度预算草案的衔接机制。一方面，预算草案须列出并陈述一个简短的任务与不多于五个的结果目标，最终由议会批准授权；另一方面，预算中的每个结果目标必须通过简短的解释被证明是否合理。包括为什么选择这个目标？如何实现这个目标？其成功的参照是什么？王宏武(2015)[8]、夏津津和夏先德等(2018)[9]建议将绩效目标、评价指标纳入部门预算报告，将结果评价报告纳入部门决算报告，并向人大报告和向社会公开，接受人大和社会的监督。但是部分学者也指出，中国将预算绩效管理嵌入年度预算审批过程的条件尚未完全具备。孙琳和楼京晶(2016)[10]认为，目前中国的绩效预算改革主要由政府主导，人大未能很好地参与，加之绩效与预算关联性尚未建立，实施绩效预算的条件尚未完全具备。

(四)将预算绩效管理嵌入年度预算编制、执行、决算过程

McCormack(2007)[11]发现，加拿大政府并不是狭义地实践“基于绩效的预算”，而是将绩效信息贯穿于年度资源管理周期的主要过程，即“基于绩效的资源管理”。童伟(2013)[12]认为，联结国家战略与公共支出决策是提高公共服务支出绩效的关键，而将合规性控制覆盖到授权、拨款、承诺、核实、支付等各阶段是提高公共服务支出绩效的前提。张帆和张友斗(2013)[13]、邹靖等(2016)[14]、王泽彩(2018)[15]建议将预算绩效目标贯穿于预算编制、执行与决算的过程中，实现预算绩效管理常态化、制度化、规范化，包括对部门年度财政支出进行定量分析评估，将其作为决策下一年度预算资金安排的关键性因素。

现有文献对构建预算绩效管理与年度预算衔接机制必要性的研究已逐渐形成共识。目前，学术界与业界关注的焦点是如何构建预算绩效管理与年度预算衔接机制，并且对预算过程中如何构建衔接机制进行了有益的探讨。然而，对预算绩效管理与年度预算衔接机制在实际操作中如何运行和保障，仍有待作更深入的研究。此外，现有文献主要是探讨预算组织部门(即财政部门)与预算执行部门在预算绩效管理中的角色职责，虽然部分文献也关注到中国的立法部门在预算绩效管理中存在缺位问题，但是关于立法、发展改革等部门在预算绩效管理中角色职责的研究尚有待进一步深入。

三、预算绩效管理与年度预算衔接机制中存在的主要问题

虽然《关于全面实施预算绩效管理的意见》已明确提出了“将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前事中事后绩效管理闭环系统”，但中国的预算绩效管理与年度预算衔接机制在预算编制、预算审批、预算执行、决算中仍存在以下问题。

(一)部分项目库申报管理不规范，导致部分不符合标准的项目入库纳入预算编制内容

一方面，部分项目库申报管理不规范。为了严格遵守财经纪律，并确保预算绩效管理与年度预算相衔接，各部门项目库在组织实施前至少应经过申报、听证、论证、审批、公示等环节。但是，部分地区或部门在组织项目库申报时，并未邀请财政、发展改革等部门或相关专家进行听证或论证，甚至在项目库即将组织实施时也未在政府内部进行公示，造成相当一部分入库项目在部门间相互不认可。另一方面，部分不合理的项目可能被纳入预算编制的内容。部分地区或部门为了本部门利益最大化，存在将本部门项目库与重大战略捆绑申报的动机。在实际操作中，部分地区或部门可能会利用项目库申报管理存在的一些漏洞，将一些耗资较高、效益较低的项目库与重大战略捆绑申报，不但导致项目库“鱼龙混珠”和含金量不足，而且严重破坏了财政纪律，导致预算绩效管理与年度预算编制过程相互脱节。

(二)人大未能较好地参与预算绩效管理

新修订的《预算法》明确规定，政府的重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当属于各级人民代表大会重点审查的内容。(1)中国《预算法》第48条第4款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当。”而要判断重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当，各级人大财政经济委员会(或有关专门委员会)应在每年提交本级人大主席团的年度预算审查报告中，对重要绩效目标、绩效评价结果等涉及预算绩效管理的内容提出具有针对性的审查意见。然而，部分地方人大代表对预算审查与监督缺乏足够的能力或动力(2)譬如，在某次省级地方人大常委会会议上，共邀请了30多位人大常委会委员以及部分专家学者依次对有关会议议程进行审议，但只有极个别委员和专家对预算报告提出询问或质询。，部分地方人大代表对预算报告的具体内容和数据的逻辑关系是“雾里看花”，难以完全胜任预算的审议工作(张韬，2016[16])，很少能对重要绩效目标、绩效评价结果等涉及预算绩效管理的内容提出具有针对性的审查意见，通常只是人云亦云地对预算报告一些文字表述和结论性的内容进行简单评价。

(三)部分主客观因素导致预算绩效管理在预算执行中存在障碍

一方面，预算编制过程中因项目库申报管理不规范的问题，可能会导致其在预算执行过程中与计划出现较大偏差。在预算编制中，部分地区的主管部门未邀请到财政、发展改革等部门对项目库进行听证与论证。如果该项目库未能获得财政、发展改革等部门的一致认可，财政、发展改革等部门一般不愿为其提供足够的资金或担保。尤其面对一些耗资较高、效益较低的项目库，财政、发展改革等部门也无力完全承担该项目库的资金拨付或担保。另一方面，部分欠发达地区预算资金的不确定性导致预算绩效管理在预算执行中难以组织实施。相较于发达地区，欠发达地区财力较为拮据，严重依赖上级政府的转移支付，部分地区每年人大常委会召开时通过的预算调整数增减幅度可能会超过年初人大批准预算数的10%～30%(3)在一些经济欠发达地区，个别地区人大常委会召开时通过的预算调整数增减幅度甚至超过年初人大批准预算数的40%。之所以出现这一现象，既可能存在客观因素，譬如地方政府实施上级政府出台的减税降费政策，导致一般公共预算收入明显减收；也可能存在主观因素，譬如部分地方预算执行部门未向预算组织部门提供资金分配方案，导致预算资金未能及时下达。，而决算数增减幅度也可能会超过预算调整数的10%。即使财政部出台了《中央对地方均衡性转移支付办法》(4)2019年5月31日，财政部印发的《中央对地方均衡性转移支付办法》(财预〔2019〕108号)第12条规定：“加大对财政困难县乡的支持力度，保障县级政府履行职能的基本财力需求。”，且欠发达地区绩效目标制订合理，部分项目也可能因预算资金到位不及时而难以组织实施。

(四)决算中的预算绩效管理评价报告公信度与客观性不够

一方面，绩效评价缺乏第三方机构的充分参与。引入第三方机构评估，有利于进一步完善以政府为主导的评价组织架构，使评价过程与结果更加公正、客观(财政部预算评审中心，2017[17])。虽然《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确规定财政部门在必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估和参与绩效评价，但部分地区或部门却有选择性地落实《关于全面实施预算绩效管理的意见》精神，只采取政府自我评价完成绩效评估或绩效评价。另一方面，部分政府部门的自我评价报告存在评价指标严重缺失的问题。譬如，部分地区或部门的自我评价报告在评价指标上并未触及评价核心要件，甚至只要完成支出进度即可获得满分(童伟，2019[18])。由于部分地区的决算中预算绩效管理评价过程与结果的公信度与客观性不够，使得财政部门也很难将有关支出绩效评价结果作为下一年度预算资金安排的重要参考依据。

四、预算绩效管理与年度预算衔接机制存在问题的原因分析

(一)新修订的《预算法实施条例》尚未颁布

新修订的《预算法》已于2015年起实施，然而需要跟进修订出台的《预算法实施条例》一直未能颁布实施，不但导致关于预算绩效管理的相关规定难以落实，而且过短的预算编制时间使预算绩效管理难以嵌入年度预算编制过程。

1.关于预算绩效管理的相关规定难以落实。

《预算法实施条例》尚未颁布实施，使预算绩效管理不但缺乏可操作性的法律规定，而且难以以法律形式规范未来的改革方向。新修订的《预算法》虽然在预算编制(5)中国《预算法》第32条第1款规定：“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。”中国《预算法》第32条第3款规定：“各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。”、预算审批(6)中国《预算法》第49条第3款规定：“审查结果报告应当包括对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议。”、预算执行(7)中国《预算法》第57条第3款规定：“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。”、决算(8)中国《预算法》第79条第2款规定：“县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案，重点审查支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况。”等相关法律条款中对预算绩效管理作了相应规定，但是上述规定表述均较为笼统，需要通过《预算法实施条例》对《预算法》相关法律条款作进一步的解释说明。目前，中国各级政府主要依靠财政部门的相关文件对预算绩效管理改革进行指导和解释，但片面依靠财政部门的文件来约束其他部门的行为又存在权威性和约束力不足的问题。

2.预算编制时间过短，预算绩效管理难以嵌入年度预算编制过程。

由于新修订的《预算法实施条例》尚未颁布和实施，部分地区的预算编制时间仍然在参照1995年颁布的《预算法实施条例》的规定，即在每年11月中旬才开始正式启动下一年度的预算编制程序。由于预算编制时间过短，导致部分地区的部门项目库的准备周期被大幅压缩，难以在如此短暂的时间内认真完成申报、听证、论证、审批、公示等程序，使预算绩效管理在年度预算编制的过程中难以发挥其应有的作用。

(二)财政部门和发展改革部门的项目库存在重叠交叉和严重脱节

项目库是实施预算绩效管理的关键。虽然财政部门主导编制的项目库已取得了较大进展，但是发展改革部门作为综合投资管理部门，其主导编制的项目库与财政部门主导编制的项目库存在重叠交叉和严重脱节，以至跨部门之间的项目难以衔接。实际上，目前发展改革部门并未深度融入预算绩效管理改革。中国“十三五”规划纲要只是笼统地提出“全面推进预算绩效管理”，《关于全面实施预算绩效管理的意见》只是规定“投资主管部门要加强基建投资绩效评估”。虽然《国务院办公厅关于转发财政部、国务院扶贫办、国家发展改革委扶贫项目资金绩效管理办法的通知》(国办发〔2018〕35号)要求“财政部、国务院扶贫办、国家发展改革委统筹负责扶贫项目资金绩效管理工作”，但在涉及具体分工时，绩效评价工作主要交由财政部门和扶贫部门主导。只有当扶贫项目涉及预算内投资事项的时候，财政部门才将其批复的扶贫项目资金绩效目标报送发展改革部门。现行政策规定出现的空白，客观上导致发展改革部门未能深度融入预算绩效管理改革。发展改革部门实际处于预算绩效管理改革边缘化的现状，将会进一步加剧预算与规划相互脱节的问题(张韬，2018[19])。

(三)绩效信息不够公开透明

在每年人大审查批准年度预算时，各级政府只是按照《预算法》以及由财政部每年印发《政府收支分类科目》的要求，分别按功能分类、经济分类，将所编制的本级预算和总预算与预算报告一并提交人大审查。然而，政府并未将项目库清单也提交本级人大进行审查。由于人大财政经济委员会无法掌握项目库清单的具体内容，部分地区甚至尚未做过预算绩效管理评价报告，客观上导致人大财政经济委员会在每年提交年度预算审查报告时，难以对重要绩效目标、绩效评价结果等涉及预算绩效管理的内容提出具有针对性的审查意见。此外，部分地区或部门只是有选择性地向社会各界公开部分绩效信息，而对那些可能对自身当年政绩产生消极影响的绩效信息，通常以《政府信息公开条例》不允许为由拒绝公开。(9)《中华人民共和国政府信息公开条例》第20条第4款规定：“行政机关应当依照本条例的规定，主动公开本行政机关的财政预算、决算信息。”笔者曾向部分省区申请提供社会保险基金预算或债务预算的历史数据，但部分省区却依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第8条“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”为由，拒绝提供信息。

(四)未能构建起“谁批准，谁负责”的约束机制

实施预算绩效管理，并不是预算组织部门将责任完全转嫁给预算执行部门。同时，各级人大代表在预算绩效管理中必须切实履行其监督的职责，对重要绩效目标、绩效评价结果可能存在的问题进行质询与询问。虽然《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确了预算绩效管理的责任主体(10)《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确要求：“按照党中央、国务院统一部署，财政部要完善绩效管理的责任约束机制，地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体。地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责。”，构建了“谁主持，谁负责”的问责机制，但遗憾的是，无论是《关于全面实施预算绩效管理的意见》，还是之前已经出台的《预算法》《预算法实施条例》《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规，均尚未构建起“谁批准，谁负责”的约束机制，一定程度上导致部分人大代表对预算审查与监督缺乏足够的能力或动力。现实情况是，由各级人大审查批准的年度预算和决算，即便在审批和执行过程中出现了严重偏差，也没有或无法追究和问责审查和批准部门。

五、预算绩效管理嵌入年度预算机制的基本思路

针对中国预算绩效管理与年度预算衔接机制中存在脱节的问题，解决的基本思路是构建预算绩效管理嵌入年度预算机制，即依照年度预算运行的全过程，将预算绩效管理要求依次嵌入到预算编制、预算审批、预算执行、决算的全过程中。如果某个项目在年度预算的某个程序中未能通过预算绩效管理的审核，该项目将无法进入下一个程序。具体来看，构建预算绩效管理嵌入年度预算机制主要体现在以下方面。

(一)预算编制过程

1.将预算绩效管理作为年度预算编制的重要参考依据。

为了更好地落实《关于全面实施预算绩效管理的意见》中对年度预算编制的有关要求(11)《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确要求：“各地区各部门编制预算时要贯彻落实党中央、国务院各项决策部署，分解细化各项工作要求，结合本地区本部门实际情况，全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标。”，建议将预算绩效管理作为年度预算编制的重要参考依据。首先，在年度预算编制工作正式启动后，由预算组织部门负责起草预算绩效管理的总目标、总任务。在预算绩效管理的总目标、总任务确定以后，要将总目标、总任务明确分解到预算编制的主要环节中，由预算执行部门负责起草预算绩效管理的子目标和子任务。其次，在部门预算编制过程中，预算绩效管理的子目标、子任务由预算执行部门以及具备评估资质的第三方机构独立展开事前绩效评估，并报告预算组织部门。如果预算执行部门未能提供科学权威的第三方评估报告，预算组织部门可拒绝受理该部门的项目支出预算草案。最后，在财政总预算编制过程中，预算绩效管理的总指标、总任务由预算组织部门以及具备评估资质的第三方机构独立展开事前绩效评估。只有上述工作全部完成后，才能进入预算审批的程序。

2.应进一步完善项目库申报评审管理机制。

为了严格遵守财经纪律，并确保预算绩效管理与年度预算相衔接，各部门项目库在组织实施前，必须经过申报、听证、论证、审批、公示等环节。其中，项目库在组织实施前，各部门须对各自的部门项目库进行严格地筛选；财政、发展改革等部门必须对项目库进行严格论证，确保入库项目在后期执行过程中得到足够的资金保证或担保支持；相关专家也须对项目库所确立的绩效目标进行完整性、相关性、适当性、可行性绩效评估。只有完成上述环节，才可将其纳入预算编制的内容。

(二)预算审批过程

在进入预算审批过程后，首先，各级财政部门应将项目库清单，包括概念性规划及概算、建设性详规等重要内容，与年度预算及其报告一并提交人大财政经济委员会审查。人大财政经济委员会根据财政部门提交的材料，形成对项目库清单的审查意见。同时，人大财政经济委员会必须审查政府部门和第三方机构提供的预算绩效管理评价报告，形成对预算绩效管理评价报告的审查意见。然后，人大财政经济委员会将对项目库清单和预算绩效管理评价报告形成审查意见，将其写入年度预算审查结果报告中。需要强调的是，只有人大财政经济委员会同时通过了政府部门和第三方机构提供的预算绩效管理评价报告，才能将年度预算审查结果报告提交人大主席团。最后，将政府的年度预算报告与人大主席团通过的年度预算审查结果报告提交人大全体会议审查和批准。只有年度预算报告和年度预算审查结果报告在人大全体会议中获得通过，才能进入预算执行过程。

(三)预算执行过程

在年度预算执行过程中，一级预算单位应将总目标、总任务及项目库预算绩效目标的执行情况按时报告预算组织部门。同时，预算组织部门以及具备评估资质的第三方机构要对总指标、总任务、项目库预算绩效目标的执行情况进行事中绩效评估，做到实时跟踪。如果发现与预算绩效目标偏离的异常情况，要及时进行纠偏。

二级预算单位或项目负责人应将子目标、子任务及项目库预算绩效目标的执行情况按时报告一级预算单位。同时，一级预算单位以及具备评估资质的第三方机构要对子目标、子任务、项目库预算绩效目标的执行情况进行事中绩效评估，做到实时跟踪。如果发现与预算绩效目标偏离的异常情况，要及时进行纠偏，并按时报告预算组织部门。

在年度预算执行过程中，如因客观因素须进行预算调整，各预算执行部门应向预算组织部门提出预算调整申请，由预算组织部门报人大常委会批准后，对年度预算及预算绩效目标进行调整。如因主观因素造成预算无法完成或者预算开支超标的情况，必须依法追究预算执行部门及项目库管理单位主要负责人的责任。

(四)决算过程

在决算过程中，首先由预算组织部门对年度决算与预算绩效管理的契合度进行自我评价，并同时提请第三方机构对年度决算进行评估。然后，预算组织部门将政府部门的自我评价报告和第三方机构的评估报告汇总，作为政府年度决算报告的组成内容，提交人民代表大会进行审查。政府部门的自我评价报告和第三方机构的评估报告，既是考核政府实施预算绩效管理成效的重要依据，也是下一年度预算资金安排的重要参考依据。最后，对于非涉密部门或项目，政府部门的评价报告与第三方机构的评估报告在获得人大批准后，都应向社会公众公开，确保评价过程与结果的公正性与客观性。如果发现第三方机构所提供的预算绩效管理评估报告偏离客观公正，甚至出现虚假的情况，各级人大、财政部门可以废除第三方机构的评估报告，甚至将该机构列入黑名单，该机构不得再参与下一年度的预算绩效管理评估工作。

六、预算绩效管理嵌入年度预算的保障机制

为了保障预算绩效管理嵌入年度预算机制顺利运行，结合预算绩效管理与年度预算衔接机制存在问题的原因分析，建议从以下方面构建预算绩效管理嵌入年度预算的保障机制。

(一)尽快修订和颁布《预算法实施条例》，适当延长现行的预算编制时间

一方面，在《预算法实施条例》中贯彻预算绩效管理。将预算绩效管理在年度预算的编制、审批、执行、决算中运行的全部操作流程，明确地写入尚在修订的《预算法实施条例》中，并在《预算法实施条例》的预算编制部分明确规定“各部门项目库在组织实施前，须对各部门申报的项目库进行申报、听证、论证、审批、公示”。另一方面，适当延长现行的预算编制时间。在《预算法实施条例》中至少将预算编制启动时间提前到每年的6月份，以便相关部门有更充裕的时间组织部门项目库的申报、听证、论证、审批、公示等工作。

(二)编制规划项目预算，解决财政部门和发展改革部门项目库的衔接问题

规划项目预算是美国联邦政府在20世纪60年代进行的一次预算改革探索。这项改革虽因美国政党政治以及过于理想化的设计而被迫于1971年暂停，但美国、澳大利亚等国的部分机构仍然继承了规划项目预算制度的遗产，支撑了后期推行的中期财政规划和新绩效预算(张韬，2018[19])。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出：“完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度。完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度。”建议中国根据自身的政治与管理体制的要求，借鉴美国联邦政府实施规划项目预算的经验，在部分地区或部门进行试点。待条件成熟后，由国家发展改革委领衔、财政部配合编制规划项目预算。通过规划项目预算制度改革的动力，促使国家发展改革委与财政部合作完善项目库，避免跨部门项目库的交叉重叠，为预算绩效管理改革的深入推进提供有力支撑。

(三)进一步推进政府绩效信息公开透明，完善对各部门非涉密信息公开透明的考核机制

《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确要求各级政府“大力推进绩效信息公开透明，主动向同级人大报告、向社会公开，自觉接受人大和社会各界监督”，尤其提出“各级财政部门要推进绩效信息公开，重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送同级人大、同步向社会主动公开，搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台，自觉接受人大和社会各界监督”。建议进一步推进政府绩效信息公开透明，以“公开为常态、不公开为例外”的原则，邀请中国社会科学院、中央财经大学等较为权威的第三方机构对预算绩效管理实施成效进行评估，同时对各部门非涉密的绩效信息公开透明情况进行评分及排名，并在权威公众媒体上公布，不断完善对各部门非涉密信息公开透明的考核机制。

(四)构建“谁批准，谁负责”的问责机制

党的十九届四中全会《决定》明确指出：“支持和保证人大及其常委会依法行使职权，健全人大对‘一府一委两院’监督制度。”要真正贯彻预算绩效管理，必须将全国人大、国务院以及各级地方人大、政府纳入预算绩效管理的责任主体中。建议在未来修订的《预算法》《预算法实施条例》中，进一步支持和保证人大及其常委会依法行使职权，构建以个人为主体、“谁批准，谁负责”的问责机制，将人大常委会、人大财政经济委员会、人大常委会预算工作委员会主要负责人纳入到问责范围，以更好地贯彻落实党的十九届四中全会《决定》的有关精神。

(五)进一步完善预决算审计制度，提高人大代表监督审查能力

审计监督是预算监督体系中的重要组成部分。现行的《预算法》明确赋予审计部门对预算执行、决算进行审计监督的权力。(12)中国《预算法》第89条规定：“县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。”此外，《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确要求“审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督，财政、审计等部门发现违纪违法问题线索，应当及时移送纪检监察机关”。针对部分欠发达地区预算资金的不确定性，以及部分人大代表缺乏预算审查与监督的能力或动力的问题，建议进一步完善预决算审计制度，不但要将预算审计覆盖到预算编制、预算审批、预算执行和决算的全过程中，还应加强对预算绩效管理的评价工作，将决算审计结果作为下一年度预算资金安排的重要参考依据(谢柳芳等，2019[20])。另一方面，尽可能采取各种有效措施，不断提高人大代表预算审查和监督的能力。