我国老年公共体育服务体系的结构解析与治理策略研究

2020-01-07朱二刚孙绪贵陶志轩

体育研究与教育 2020年5期

朱二刚，孙绪贵，陶志轩，周超，章驰

1999年我国进入老龄化社会。预计到2050年前后，我国60岁以上老年人口将由2018年的2.49亿上升到 4.87亿，占总人口的比重也由17.9%上升到34.1%。随着人口老龄化的日益严峻，为了促进老年群体的身心健康发展，我国学者已从影响健康的因素、健康中国的政策制度、健康教育体系的构建、养老医疗模式、公共体育服务模式等视角进行了深入研究［1］，“积极老龄化”“健康老龄化”已然成为学界的研究热点。在此背景下，积极开展老年人体育活动，从微观层面上讲是促进老年人身心健康的有效手段，从宏观层面上讲不仅是推进“健康中国”建设的重要举措，更是社会和谐和文明进步的重要标志。然而，由于我国老年公共体育服务供需矛盾日益突出，供给效率受到了严重影响，从而引发了广场舞占用公用场所、噪音扰民等各种社会民生问题［2］。基于此，有必要对我国老年公共体育服务的结构特征进行解析，审视其问题产生的原因并提出治理策略，以期为维护老年人合法体育权益、推进健康老龄化提供参考。

1 我国老年公共体育服务体系的结构特征

1.1 价值理念的结构特征

现阶段，由于我国区域社会经济发展的不平衡，老年公共体育公共服务难免出现差异化供给。因此，在资源调动和分配过程中，“均等共享”的价值理念不仅关系到老年人的体育需求能否得到满足，更是实现我国老年公共体育服务有效供给的保障和先决条件。要确保规模庞大的老年群体公平享受各种公共体育服务，就必须健全和完善强有力的互动保障机制，进而使供给主体、供给内容、供给方式等环节相互配合、共同作用。正因如此，各级政府、部委以及体育主管部门等不同主体先后出台了一系列体育政策法规纲要，为老年体育的顺利实施提供了制度设计和机制保障，为老年人体育活动指明了具体的发展路径。在目前老年公共体育服务供给过程中，由于政策执行监管不到位，导致政策设计难以发挥真正作用。

1.2 需求主体的结构特征

目前，我国养老服务和社会保障体系尚不健全，不同于发达国家的“先富后老”或“富老同步”，我国人口老龄化是典型的“未富先老”。这无疑给老年公共体育服务带来了巨大的挑战。在经济社会转型期的当代中国，积极开展老年人体育活动，可以实现老年人角色转换后对尊重的心理渴望，消除现代生活方式给老年人带来的孤独感和失落感，实现老年人从相对封闭到获得社会支持的心理期盼［3］。同时，随着国民健身意识的逐步加强，老年人普遍认可公共体育服务的重要性，尤其是60～69岁的老年人，在体育参与的积极性、自觉性上表现得更为明显，并且经常参加体育锻炼的比例也最高［4］。因此，我国老年公共体育服务体系的目标就是满足老年群体的体育需求，为其参与体育健身、休闲、娱乐提供便利，进而实现老年人对健康美好生活的心理追求。

1.3 供给主体的结构特征

目前，我国老年公共体育服务呈多元主体供给状态，主要包括政府、社会、市场、家庭和公民等5个部分，并且各自有其特定的优势和劣势。其中，政府作为非营利性和大众性的行政组织，为了确保供给的公平性，主要利用其强制性的公共权力，提供必要的制度、组织、基础设施等支持，积极吸纳社会、市场组织等积极参与老年公共体育服务，并在服务过程中充当引导、监督、协调的角色［5］;社会化、市场化的改革，虽满足了不同老年群体多样化的体育锻炼动机和偏好需求，但由于市场追逐利润的本质属性，目前来看，政府的服务能力仍直接决定着老年公共体育服务的水平和质量;另外，随着城镇化的发展，家庭结构中心化逐渐强化，家庭和公民在公共体育服务体系中，主要为老年人提供“公共道德”和“公共孝文化”，更多传递的是一种人文关爱和社会价值取向，让老年人获得心理上的满足感，进而更好地进行健康促进相关活动。

1.4 供给内容的结构特征

我国老年公共体育服务的供给内容，主要由区域经济发展水平、城乡二元社会结构、老年人的需求特征和程度等决定。目前来说，虽尚欠丰富但相对而言已较为完善。具体而言，体育活动服务方面，由于供给主体主要以政府供给为主，虽呈现出层次化、多样化的良好发展态势，但总体来说，普及程度仍然不高，达不到均衡化的目标;基础设施服务方面，作为衡量政府老年公共体育服务能力的重要指标，近年来虽加大了建设力度，但普遍存在轻管理的传统弊端;体育信息服务方面，主要通过多种渠道，加强老年人政策法规、健身知识、体育活动信息和竞赛等方面的宣传，引导老年人积极参与到公共体育服务中来。然而宣传力度不够;体育指导服务方面，通过加强老年体育社会指导员的质量和数量建设，满足老年群体多样化体育健身指导服务的需求，但社会指导员队伍建设还需持续加强;体育组织服务方面，作为老年人体育活动的重要载体，基本形成了稳定可靠的体育组织网络，但其功能和效益有待进一步开发;安全监测服务方面，由于老年人体质测试的潜在风险，加之监测的程序和风险分配机制的不健全，导致真正享受到体质监测和追踪服务的老年人比例较低。

1.5 供给方式的结构特征

在老年公共体育服务体系中，供给方式主要有政府、市场、社会单独供给以及不同主体合作供给等［6］。具体而言，政府通过制定财政、监督、反馈、问责等供给制度，主要为老年群体基础性的公共体育服务提供保障;市场利用竞争机制保证供给的效率和质量，但往往需要在监管的情况下才能保证服务的公正性;社会主体依靠社会责任感和组织优势，可以弥补市场过度竞争产生的道德、伦理以及精神缺失，并能在一定程度上克服“政府失灵”现象，但往往需要强化组织约束力，方能在老年公共体育服务中发挥其应有作用;受政治经济、法制、体育文化等环境的制约，合作供给虽然是老年公共体育服务的最优选择，但现阶段各供给主体仍摆脱不了“条块分割”的路径依赖。

2 我国老年公共体育服务体系的问题审视

2.1 “均等共享”的价值理念难以实现

老年公共服务理念的核心在于让老年群体享受均等公平的服务，然而现阶段对老年人的服务更多体现在社会养老、医疗保障等领域，这就必然造成我国老年公共体育服务浅表化，在供给主体、供给内容、供给方式上缺乏明确目标，加之老年人体育权益表达机制的不完善，更多呈现的是老年群体无奈下的自助，最终影响了我国老年公共体育服务均等化目标的实现。我国老年体育政策虽已逐步完善，但由于缺乏操作性强的实施细则，在具体执行过程中，老龄委、民政部门、老年体协、社区等诉求不一，难以通过有效的联动和问责机制推动老年公共体育服务均等化的执行。同时，我国正处于政府主导型向社会主导型转化的体育发展期，社会资源、资金等不能及时融入公共体育服务中去，加之我国公共财政相对不足、区域发展不平衡、公共服务体制不完善等因素的制约，老年公共体育服务供给不足、效率低下、政府负担过重等问题迟迟未得到有效解决，导致针对老年人的制度设计不能真正落到实处，“均等共享”的价值理念也难以实现。

2.2 公共体育服务需求与供给不均衡

在社会发展的总体形势下，我国老年人对公共体育服务的需求虽逐渐增大，但由于缺乏针对性的制度制约，政府支持存在一定的滞后性，在实际供给中，总体呈现出重“硬”轻“软”的投入倾向，使供给与需求的契合度不高。调查显示:城市老年人更倾向于“软”公共体育服务，需要体育指导服务的占55.01%［7］，然而在供给过程中，由于政府对区域特征与城乡差异考虑不够，往往倾向于采用统一的供给标准，导致老年人公共体育服务供需矛盾日益突出。在基础设施服务方面，政府虽扎实推进了大型体育场馆、全民健身广场、教育系统的体育场地建设等工程，但普遍面临对外开放定价困难重重、安全隐患难以消除、维护管理成本居高不下等诸多不利因素。加之这些工程主要面向的是学生群体和普通民众，对老龄化社会的现实考虑不周。长此以往，在设施总量不足与存量利用率低双重叠加效应下，很大程度上会影响我国老年体育政策的执行效果。另外，针对老年人的体育信息服务、体育指导服务、体育组织服务等“软”投入，由于效果短期内不易被测量，政府往往缺乏积极性，倾向于浅表性执行，导致供给与需求之间的脱节。尤其在安全监测服务方面，由于缺乏老年人专用的监测设备，加之存在安全风险，我国大部分地区都会采用减少供给或回避的策略，必然会严重影响老年人对公共体育服务的整体满意度。

2.3 多元供给主体责任不明，供给方式仍显单一

在我国老年公共体育服务多元主体的供给过程中，由于财政制度、自身偏好、资源有限等因素的限制，各主体的人权、事权、财权等存在重叠和交叉，在信息不对称的情况下，易导致权限边界不清晰、职责不明确，进而出现合作效率低下、责任转嫁、相互推诿等现象。具体而言，政府主体受预算限制，政府的有限能力和老年人公共体育服务的无限需求之间势必存在矛盾，其“掌舵者”或是“划桨者”的身份有待进一步界定。市场的本质是追逐利润，但由于经济体制改革滞后、老年公共体育服务市场发育不完善、老年人消费能力较低等现状，市场主体面对利润较低的项目时往往动力不强，存在“失灵”的风险。社会主体受限于组织化程度低、数量有限、整体力量薄弱的现状，加之以非政府、非营利性老年体育组织为基础的体育服务网络未能构建起来，难以真正承载老年公共体育服务的重要使命。家庭和公民虽在一定范围和程度上提高了老年公共体育服务的质量和效率，但由于受自身水平的影响较大，往往缺乏持续性和稳定性。总体而言，从表面上看，政府、社会、市场、家庭和公民都参与了老年公共体育服务供给，但受多方面因素的影响，多元主体供给动力明显不足，加之主体间合作意愿不强，在实际供给中仍以政府为主导［8］。这种相对单一的供给方式，难以满足老年人个性化的多元需求。

2.4 社区作用发挥不够

老年人活动内容、区域的独特性和局限性，决定了他们以社区为依托的集群特征。美国、日本、德国等老龄化程度较高的发达国家，通过构建分工明确的社区体育管理体系，使社区成为老年人进行多样化体育活动的主要窗口。例如，美国通过广泛建设社区体育中心和社区公园，满足了老年人个性化体育服务需求;日本通过社区俱乐部，为老年人健康运动提供良好指导服务和场地设施。据统计，日本60～69岁、70岁以上老年人参与社区俱乐部的比例分别达到了 18.2%、15.2%［9］。基于此，近年来，我国部分发达地区展开了社区供给老年公共体育服务的尝试。但在现阶段，社区老年公共体育服务体系作为一个系统工程，由于缺少相关制度配套，完全依靠社区组织自身的力量，很难在法制的框架内让政府、社会、市场等多方主体规范、有序地参与其中。突出表现在社区老年体育组织缺位、社区老年社会体育指导员队伍尚不健全、社区老年公共体育服务供给产品监管不力等方面。

(1)社区老年体育组织缺位。我国各类社会团体、协会组织和非盈利体育健身俱乐部等，虽是老年公共体育服务管理的中坚力量，但由于处于发展的初级阶段，缺乏与政府体育管理部门的沟通和协调，加之人力资源、管理水平的限制，使社区老年公共体育服务难以得到有效开展。就目前来看，我国社区老年体育组织仍处于一种“依附式发展”模式，独立性、自主性、非政府性较差，易表现出形式上的缺位与“不在场”［10］。一旦出现个体行为越界引发的冲突，不仅不能对政策执行主体形成有效监督，也难以通过自身诉求的有效表达，维护组织内部成员自身的合法体育权益。

(2)社区老年社会体育指导员队伍尚不健全。老年人的运动项目和锻炼方法有其特异性。研究显示:68.4%的社区老年人对科学健身知识与方法缺乏了解［11］。这一定程度上限制了他们进行锻炼的动力和兴趣;同时，社区老年人获取信息渠道有限，迫切需要运动处方、运动风险评估、运动伤害防护、活动指南等方面专业的科学化指导。但是目前，我国社区老年社会体育指导员队伍尚不健全，从数量上看，离国家规定的目标尚有较大差距;从专业化程度上看，兼职人员较多，缺乏专业培训，导致指导的科学性较差;从分布区域上看，由于基层社会体育指导员付出和回报不成正比，高级别人员逐步流向经济发达的城市社区，在一定程度上阻碍了“健康中国”政策的全面推进。

(3)社区老年公共体育服务供给产品监管不力。研究表明，我国社区提供的老年公共体育服务，由于忽视了对老年人满意度的评价，并未真正依据老年群体的健身需求与喜爱程度设置，加之后续信息采集难度大，导致社区老年公共体育服务供给产品的监管缺乏针对性和统一标准。突出表现在社区的老年健身场所缺乏规划，并且老年健身器材基本属于全民共享型，由于无人监管，呈现出无处安置、缺乏维护的尴尬事实。

3 我国老年公共体育服务体系的治理策略

3.1 建立需求导向型的老年公共体育服务供给机制

老年人特殊的身体、心理状况，要求我们必须立足调查研究，最大限度了解不同性别、年龄、身心状况老年人的体育需求，建立以需求为导向的“自下而上”式的老年公共体育服务供给机制［7］。同时，在为老年人提供基础设施、体育信息与指导、体育组织与安全监测等服务时，要尊重不同区域、不同阶层、城乡之间的差异性，建立“自上而下”式的人、财、物支持保障协同机制，并本着公平优先、兼顾效率的原则，合理确定供给内容的比例、次序及规模。具体而言，城市地区要在提高场馆利用率的同时，注重体育指导、体育服务等“软”公共体育服务;农村地区要在提高体育信息服务的基础上，加强民族传统体育项目的推广和指导，同时本着“服务为主，盈利为辅”的原则，强化体育基础设施这一“硬”公共体育服务;社区要在为老年群体提供体质检测、健康评测、运动处方等服务的基础上，利用集群性较高的项目让60～69岁老年人远离“离退休综合症”，利用健身气功、太极拳、游泳等项目改善70～79岁老年人的认知功能，利用躯体力量和关节恢复性练习尽量维持80岁及以上老年人的生活自主能力，进而实现运动干预服务的精准供给。

3.2 构建政府为主导的多元主体供给结构模型

由于老年体育服务的公共性，政府仍将是老年公共体育服务的设计者、安排者和供应者［5］。首先，构建政府为主导的多元主体供给结构模型，明确多元主体的位置角色、责任划分、供给重点和权益边界，打破各供给主体之间“条块分割”的传统框架，实现任意主体组合间都能经过协同配合，使老年公共体育服务资源得到最佳配置。其次，发挥政府的主导作用，放宽市场准入制度;在尽量保证老年公共体育服务供给底线的基础上，细化服务分类;通过资金支持、政策支持等形式，加大政府购买的范围和力度，调动社区、街道、私营部门、协会、俱乐部等社会力量参与老年公共体育服务的积极性、主动性和创造性，并借助有效的多元决策机制，共同推进老年公共体育服务组织分化系统的不断完善。再次，转变政府职能，拓宽老年体育市场主体的发展空间，在给予其法律和制度保障的基础上，构建市场主体供给绩效的评价体系，助其在获取利益的同时提升市场竞争力，并最终在良好的市场氛围、有效的激励机制、规范的竞争环境下反哺社会。第四，鼓励社会组织加强与政府合作，通过弘扬社会公共精神和公共道德激发公共服务活力，最大化为空巢、慢性病、行动不便、失能、卧床不起等老人提供公共体育服务。这些服务由于源于一种自觉、自愿，会更具持久性。最后，进行公民责任和公共道德孝文化价值观的培育，进而在公共体育服务供给过程中，关注老年人的健康愿景、目标;充分发挥家庭体育亲近性、随意性的特征，为老年人制定合理有效的体育锻炼方案;通过家庭亲情、精神赡养、代际间的活动参与等增进家庭“组织”凝聚力，最终促进家庭和睦、代际和谐。

3.3 培育和扶持老年体育社会组织建设

基于我国人口老龄化的特征，在借鉴发达国家的成功经验的基础上，要培育、扶持和完善老年体育社会组织，充分发挥其宣传、示范和带动作用，进而提高老年人积极参与公共体育服务的热情与程度。首先，重视和发展各种类型的老年体育协会和基层体育文化工作站，使其管理运行制度化、组织机构常态化，在提高自身凝聚力的同时，自下而上地畅通老年人对公共体育服务的利益诉求，避免政府决策的偏态和市场“失灵”的风险;其次，老年群体受家庭背景、文化层次、闲暇时间的影响，思想缺乏统一，难以进行资金筹集，在此背景下，要充分借助老年体育组织这个平台，通过政府拨款、社会赞助和自筹资金相结合的方式，获取组织发展资金，进而保证老年人健身设施建设、各项活动与竞赛等得以有序开展;再次，通过老年体育社会组织文化建设，借助文化的“内驱力”促使组织成为老年群体内心情感联络的基站，最大程度让老年人完成社会角色的调适和定位，进而实现健康老龄化;最后，通过政策扶持与激励机制，落实各项优惠政策，并推行向社会力量购买老年公共体育服务的供给机制，努力拓宽老年体育组织发展的机会和空间，使其与政府高效互动，在增强自身造血功能的同时，提升自身影响力。

3.4 加强老年社会体育指导员和志愿者队伍建设

首先，加强基层老年社会体育指导员的选拔、推荐、指导和培训工作，加大医务监督、运动处方制订、健康评价等的辅导力度，在坚持弘扬社会体育指导员公益性的基础上，引入市场机制，加大不同区域有偿服务的补偿机制，逐步改善城乡老年社会体育指导员结构不协调的状态;其次，逐步对社会体育指导员国家职业资格证书分类分项，合理开发出适合老年人的康复保健类运动处方，在提高科学化体育指导水平的同时，保证证书的时效性和市场竞争力;再次，加强管理、规范考核机制，督促老年社会体育指导员积极投入到辅导站、街道办、社区、晨晚活动点等的体育指导服务和组织管理活动中，让其各尽其责，在实践中提升自身专业水准和服务质量;最后，建立相应的志愿者服务政策规范，鼓励有体育特长的老年人投身到体育健身志愿服务活动中，积极发挥余热，在助人自助中找到归属感与角色感，实现自我价值，同时，有意吸收具有医学、心理学等专业背景的人才，利用节假日进行形式多样的志愿服务，推动我国老年体育志愿服务上升到公民义务的层面。

3.5 构建以社区为基础的老年公共体育服务平台

根据我国老年公共体育服务网络治理目标，并借鉴国外的成功经验，搭建以“政府为主导、社区为基础”的分层次、多元化的老年公共体育服务平台。首先，在土地资源紧张的局面下，政府要将部分纯公共产品性质的资源拨付给社区。社区选择合适的供给主体，合理布局、科学规划，实时增设与本辖区老年人实际需求相符的景观、社区绿地、老年活动中心、体育设施等。其次，社区要将具有市场性质的老年健身、活动体验、心理慰藉等服务，纳入社区工作和社区服务体系中。在尽量保证老年公共体育服务公共性的基础上，鼓励盈利性的健身、休闲养老机构进入社区进行指导，进而实现服务供给的有效性、多元性。最后，社区老年公共体育服务体系作为一个系统工程，涉及组织建设、场地设施配套、经费管理、活动组织、指导队伍建设等。要积极运用国家强制力量和社会保障，在政府资金、慈善机构、民间团体等的配合下，加快推进公共体育设施免费向老人开放。动员全社会各界的物力人力财力，使政府、社会、市场及个人多方位参与其中，充分发挥社区在推进健康老龄化的重要支持平台作用［12］。

3.6 完善老年公共体育服务监管保障机制

首先，对老年人体育政策制度设计进行完善，明确各执行主体的权责边界，通过利益的博弈和整合，建立纵、横部门间的多方联动和沟通渠道，避免推诿扯皮，进而实现老年公共体育服务的可持续发展;其次，实施清单制度，明确各供给主体的权利、职责和义务，尽快制定出老年公共体育服务通用标准，并使其成为基层政府、体育管理部门、社区等基本工作内容的主要参考依据;再次，加强监管，完善政府、社会、老年体育组织三级监管网络［13］，实时对老年公共体育服务的生产者、提供者及供给过程进行监督和问责，在确保老年人体育政策执行与实施的基础上，保障老年群体的身心健康;最后，注重不同年龄阶段老年群体对公共体育服务满意度的评价调查，积极引入第三方监督管理，促使老年公共体育提供的产品服务规范适宜，同时，要构建老年公共体育服务的风险分配机制，调动多方积极性，进而减少执行阻力，不断提升老年公共体育服务的质量和效果。