我国大学内部治理中校院关系的审视与重塑

田 芬

(厦门大学 高等教育质量建设协同创新中心/教育研究院，福建 厦门 361005)

我国大学内部治理存在多种困境(1)刘尧:《大学内部治理亟待突破的八大困境》,《高校教育管理》2017年第1期,第21-26页。，包括大学内部治理结构的认知困境、由人治到法治的转变困境、学术权力与行政权力的平衡困境、治理制度的落实困境、内部治理机构的重建困境、治理主体的确权困境、治理部门的运行困境以及治理成效的监督困境等。相关研究为突破这些困境出谋划策，包括借鉴国外大学内部治理，从治理结构角度入手(2)姚荣、王思懿:《“上下分治”:西方公立大学内部治理结构的变革——基于任务导向型法权配置的视角》,《江苏高教》2016年第6期，第6-14页。；从大学治理主体、治理关系和治理方法三个维度，寻求大学治理的有效解决策略(3)胡仁东:《人·关系·方法:大学组织内部治理的三个维度》,《大学教育科学》2015年第3期,第24-30页。；强调构建一种基于契约的新型信任文化，在权力主体间寻求偏好的尊重、理解与转变(4)向东春、张应强:《大学共治的内源动力与价值取向——基于大学内部权力互动关系的分析》,《高等教育研究》2017年第10期，第16-22页。。这些文献为研究大学内部治理提供了良好的基础，但是鲜有从校院关系和二级学院获得办学自主权角度开展的研究。尽管一些研究主张对二级学院进行差异化放权(5)叶文明:《差异化放权:大学内部治理变革的策略选择》,《高等工程教育研究》2017年第2期,第134-138页。，但仍顾虑重重、革新不足。因此，从校院关系视角切入，厘清校院权力下放过程中的障碍并提出突破路径，极具现实意义。

校院关系是指大学内部学校层面与二级学院层面的关系。由于大学内部组织结构复杂、组织职能多样且组织特性不一，学校层面与二级学院层面的权责划分和互动关系错综复杂。大学内部治理存在着学校与二级学院这一最为重要也最难处理的一对关系，“学校与二级学院关系不清晰是一流大学、一流学科建设的最大制约瓶颈”(6)王战军、肖红樱:《一流大学院系治理的应然状态》,《教育发展研究》2016年第19期,第54-62页。。建立新型校院关系是提高二级学院治理水平的关键，是二级学院治理必须越过的“坎”(7)张德祥、李洋帆:《二级学院治理:大学治理的重要课题》,《中国高教研究》2017年第3期,第6-11页。。校院二级关系的实然状态如何，怎样塑造良好的校院关系，又需要面对哪些挑战等，都需要一一分析。

一、校院关系：大学内部治理的重要范畴

(一)大学治理的缘起

当下，治理像是“万金油”。任何主体或事件一旦与 “治理”相关，似乎被赋予极其重要的力量，恰如“民主这一术语就像一个大杂烩，其中装满了2 500年来几乎一直在用的乱七八糟的残羹冷炙”(8)罗伯特·A.达尔著，周军华译:《多元主义民主的困境:自治与控制》,吉林人民出版社2006年版，第5页。。大学治理并不是简单套用的时髦词汇，而是根据大学的本质及其组织特性等因素综合形成的。首先，治理是由大学的本质决定的。大学作为高等学术机构，是承担着高等人才培养使命的特殊公共服务事业单位，需要学者的创造力和教学科研基层组织的活力，体现大学的自主性。从履行教学、科研和社会服务等使命的角度看，大学具有公共性。因此，大学需要在公共性与自主性之间取得平衡。其次，大学是一个典型的由利益相关者组成的复杂系统。大学治理的目的是构建一个知识共同体，使大学中的人能够充分享受知识探究的乐趣(9)王洪才:《大学治理:理想·现实·未来》,《高等教育研究》2016年第9期，第1-7页。。

(二)内部治理是大学治理的“核”

大学治理包括内部治理和外部治理两个方面。其中，大学外部治理的主要作用是平衡大学与政府、市场、社会等各方的利益关系，因为现代大学是政府与社会力量交汇的场所。大学内部治理是平衡大学内部各种力量的权力关系，划分大学内部不同权力实体的权力和责任，并为运行过程中的相互协调作出制度设计与安排。内外部治理是大学治理中的“一体两面”。在“放、管、服”的背景下，政府赋予大学更大的办学自主权，为提升大学的治理能力营造良好的外部发展环境。而大学内部治理就是妥善协调大学内部的利益关系，为大学治理能力的提升提供内在驱动力。

(三)校院关系是大学内部治理的“缓冲器”

二级学院是大学各项职能的直接承担者，学校是二级学院外部治理的“缓冲地带”，实施二级学院治理将使整个大学的治理更具有灵活性和可操作性。“惰性随规模增加而增加。一所大学比一个系更难发生变革。一国的高教系统比一所大学更难发生变革。”(10)伯顿·R.克拉克著，王承绪等译:《高等教育新论——多学科的研究》,浙江教育出版社2001年版,第136页。但是，在大学发展实践中，二级学院所处的尴尬地位与其所承担职能的重要性不相符合。因此，重视和处理好校院关系是高等教育实践的迫切需求。“当前无论是在理论上还是在实践中，学校与二级学院的关系既是大学内部治理的重要范畴，也是二级学院外部治理的核心领域。”(11)王建华:《学院的性质及其治理》,《中国高教研究》2017年第1期,第13-17页。

二、活力不足：校院关系失衡的集中表征

(一)校院关系的历史变迁

校院关系在大学内部治理中处于重要而又棘手的境地。我国大学校院关系的发展可以划分为四个阶段。第一阶段是实行“学校—学院”的二级建制。1929年颁布的《大学规程》《大学组织法》规定，在大学内部可以设置文、理共八类二级学院。这一阶段，大学内部二级学院的自主权较大。第二阶段是实行“学校—系”的二级建制。从1952年底开始，我国高等教育借鉴苏联模式，在大学内部全面调整院系，取消学院，组建系。第三阶段是实行“学校—学院—系”的三级建制，大学从20世纪80年代开始增设学院这一管理层级。这一阶段是以校级一级管理为主，二级学院具有部分管理职能。第四阶段是实行“学校—学院”的二级管理体制。1999年大学大规模扩招以来，其内部专业和系的数量不断增多，传统的集权式一级管理模式受到了极大的挑战，重新恢复学院建制。

(二)校院关系失衡的现状

在理想的校院关系中，学校是一级办学管理实体，二级学院是学校领导下的二级办学管理实体，管理权力在学校和学院两级管理实体之间分配，形成学校宏观决策、职能部门协调配合、学院实体化运行的管理模式。目前，我国大学普遍实行“学校—学院(学部/学系)—系(所、中心)”的三级组织架构。在效率目标导向下，大学的领导者要求学校具有明确的总目标，并将总目标层层分解到下级部门或单位，学校与二级学院之间通过“命令—执行”方法实现既定目标。校院关系的实然状态与大学作为底部沉重组织的特性相悖，“高校是‘底部沉重’的学术组织，基层的自主权是职能活动健康发展、兴旺发达的重要前提”(12)潘懋元:《多学科观点的高等教育研究》,上海教育出版社2001年版,第342页。。

具体而言，大学校院关系的失衡主要体现在四个方面。一是学校与二级学院权力分配存在“校重院轻”的状况。由于学校层面权力过度集中，校级领导经常被繁杂事务分散精力，无法统筹学校发展的宏观性、战略性问题。二级学院层面由于权力过少，处于被动状态。比如，有些二级学院因缺乏人事关系的聘用权，人才流失严重、人才引进困难。二是学校与二级学院间职责界定不清晰，存在模糊地带。高校管理往往依附于行政管理和政策导向，缺乏规范化和法制化，无法保障大学对内和对外的良性运作。三是学校层面资源配置不够合理，使资源使用效益低下。学校统一配置资源的优势在于能集中优质资源，促进重点学院和特色学院的发展，但是容易造成二级学院发展的“皮格马利翁效应”。若学校在资源配置中采取“撒胡椒粉”策略，又容易导致资源配置没有重点。四是学校层面绩效考核评价体系不够完善。由学校进行绩效考核，容易形成“一刀切”的指标，不能充分考虑不同学科、不同学术传统、不同发展阶段的二级学院之间的差异。这种“一刀切”的绩效考核标准，往往表现为量化导向。

(三)校院关系失衡的“苦果”

权力落空、责任不明、资源不均或利益失调，都显示出学校的顶层设计和二级学院的底层冲动之间存在“信息鸿沟”。隐藏在这种“信息鸿沟”之下的是学校的办学活力不足，具体体现在二级学院和学校两个方面。一方面，二级学院执行不力或仅仅配合学校执行，缺乏足够的动力和能力主动谋求自身的发展。另一方面，我国大学仍未摆脱传统行政权力主导的影响，办学自主权不足，缺乏真正的治理理念，表现在学校权力偏大，二级学院自主性不足；二级学院内部行政权力偏大，学术权力彰显不足；学术生态缺失，创新氛围不足(13)王战军、肖红缨:《大数据背景下的院系治理现代化》,《高等教育研究》2016年第3期,第21-27页。。

三、权力让渡：校院关系扭转的关键所在

在大学内部治理的实践中，学校和二级学院往往权责不清。学院外部治理强调大学向二级学院放权，厘清学校与二级学院的权责关系是学院治理的根本。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定：“扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权。”(14)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,2013-11-15,http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm。《面向21世纪教育振兴行动计划》要求稳步推进高等教育校院二级管理体制(15)《面向21世纪教育振兴行动计划》,1998-12-24,http://old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6986/200407/2487.html。。高等教育实践总结出从“校办院”到“院办校”的转变就是“给钱、给权、给责、增效”(16)姜澎:《复旦启动校院两级管理体制改革》,《文汇报》2014年11月6日，第1版。。扭转校院关系的关键在于学校向二级学院放权，实现校院责权利对等，为塑造理想的校院关系奠定基础。

(一)权力让渡的必要性

作为“底部沉重”的学术组织，大学的生命力在基层。但是过分科层化和组织对直线职能制的过分强化，使院系成为学校的一个“生产车间”，二级学院因缺乏相应的权力成为学校管理部门指挥的对象(17)张德祥:《我国大学治理中的若干关系》,《高等教育研究》2018年第7期，第1-8页。。学校通过向二级学院放权，转变了学校职能，把对二级学院的过程管理转变为目标管理。二级学院的职能包括日常的教学管理、学科建设和科研管理、人事管理、财务管理、行政管理(18)李素芹:《我国大学学院地位浅析》,《现代大学教育》2008年第2期，第90-94页。。从权力使用的效果看，由学校审批决定每个学科的发展规模、资源分派会产生“信息鸿沟”，不如放权给院系，让一线人员作决策，决定人财物该用在哪。因此，学校在各院系、学科的常规发展中应扮演审核、监督的角色，腾出精力谋划少量二级学院无法完成、关系学校发展大计的重大项目。

(二)权力让渡的空间

学校向二级学院下放权力，是不同类型大学共同面对的问题。学校不满二级学院“等、靠、要”的思想，二级学院也不满于“无权的知识在无知的权力”下运行。无论是高校中推行的校院二级管理模式，还是从“校办院系”转向“院系办校”，本质上都是将学校的权力让渡给二级学院。但在这个过程中，放权者经常会觉得“无权可放”。因此，先要明确学校可以向二级学院下放的权力类型，具体包括：一是要把本该属于二级学院的治学权“物归原主”，让二级学院成为治学主体；二是要把促进二级学院治学权发挥的相关权力让渡给二级学院；三是要对与二级学院治学权关系密切的重要权力进行合理下放；四是在权力下放后，学校要加强对二级学院权力运行的规范、指导和监督，使其在依法、遵章的前提下用权。

(三)权力让渡的困境

学校和二级学院对目前的办学现状均表示不满，共同期待激活二级学院的办学活力，但由于种种原因，学校整体处于“外动内不动”的境地，即外部环境开始变化，但是大学内部治理中的权力关系没有改变。尽管学校意识到校院关系中存在着严重的问题，但仅停留在“心动不行动”的层面；而二级学院意识到获得权力意味着承担更重大的责任，外加学校的犹豫不决，使学校向二级学院的权力下放最终滞留在“上下都不动”的尴尬境地。具体而言，造成权力让渡的困境源于不同主体。一是权力下放前学校和二级学院的思想踌躇。从学校看，主要是观念问题及其担责的魄力问题。学校是否有向二级学院放权的意识、意愿及勇气？二是权力下放的过程中存在“形式下放”和“有限下放”的现象。“形式下放”指只停留在校级文件上，学校依然保持着对二级学院发号施令的习惯。“有限下放”指学校对二级学院放权时存在一定的保留，一些重要的决策权力并没有下放到二级学院，学校所要承担的风险和责任并没有因权力的下放而减少。三是权力下放后，二级学院存在“接管乏力”的情况，表现在：其一，从中层干部的选拔看，二级学院院长的威信及能力可能成为“接管乏力”的人为因素；其二，二级学院院长的行政级别是临时的，一定程度上会影响到接管的效率；其三，学校的权力不是下放给二级学院个人，而是从学校层面下放到二级学院层面，实现权力重心在组织结构层面的“下移”。

四、制度优化：校院关系重塑的根本保障

学校放权并不意味着其卸责，而是从管理科学及办学规律的角度激发二级学院的办学积极性。因此，放权的过程也是学校从管理艺术的角度提升办学效率的积极实践。二级学院获得学校下放的权力，并不是对学校权力的侵夺，也不意味着学校权威的瓦解，而是在一种“松散联合”中发挥自身的力量。学校向二级学院放权成为扭转校院关系的关键，但是需要相关制度作为保障。

(一)强化向二级学院放权的意识并付诸行动

学校向二级学院下放的权力清单要越拉越长，并坚持权责适配的原则逐步放权、放好权。学校不能静等二级学院具备了接受权力的能力再慢慢放权，而是可以先行试点。比如，与二级学院签订目标达成协议，让其在权力下放的过程中逐步成长。学校主要抓宏观、把方向，做好对二级学院的考核。学校向二级学院分权以后，仍然是一个完整的整体，须与二级学院凝聚共识，实行协商共治。

(二)建立分工明确的校院责任结构

结构决定功能，校院二级管理重新分配权力，意味着校院在组织结构上需要作出调整，否则会导致组织结构与组织功能之间的不适应(19)谢新水、李有增:《“以院建校”管理体制的学理探讨——结合剑桥大学的学院制分析》,《大学教育科学》2017年第1期，第27-32页。。

(三)保障二级学院理性承接下放的权力

二级学院要找准角色，建立现代学院制度。现代大学治理研究的核心是二级学院治理，大学治理的重心将从大学管理体制转向学院运行模式，体现出“现代大学制度”走向“现代学院制度”的必然选择。

(四)优化二级学院内部治理结构

尽管二级学院党政联席会的领导地位毋庸置疑，但仍存在一些界限模糊的地方。它具体表现在：一是二级学院的院长、党委书记谁是“一把手”的问题未达成共识。相关法律明确在学校层面实行“党委领导下的校长负责制”，但是在二级学院层面，尚不存在全国性的规定。不同类型高校、不同学术传统、不同发展阶段及不同领导风格，导致不同的二级学院内部院长与党委书记之间存在权力博弈。二是通过制定二级学院学术委员会章程等制度，发挥内部组建的学术委员会或学科建设委员会等学术管理机构的学术决策、学术评价和学术咨询等功能。三是通过民主协商的治理过程与和谐的人际关系，协调好二级学院内部的政治权力、行政权力和学术权力的关系。四是建立合理的二级学院外部治理结构，处理好二级学院与大学、社会的关系。

总之，学校向二级学院的放权与校院和谐关系的塑造，均依赖良好的制度环境。这种制度环境由权力下放不同环节中的具体制度组成。制度设计一般可分为两种思维：一种是“打补丁”式的制度设计思维，其逻辑是哪里存在问题、哪里就需要设计制度；另一种是前瞻式的制度设计思维，其逻辑是通过制度设计来预防可能发生的问题。不同大学可根据校情，灵活运用这两种制度设计。至于制度制定的主体，可以由大学校长牵头，由相关职能部门、二级学院院长、师生代表、其他高校高等教育实践者和高等教育研究者等组成制度制定委员会，对前期调研、制度类型及制度内容等进行把控，使基于学校发展实践的相关制度设计既具有一定的合理性和科学性，也具有一定的权威性和稳定性。当然，由于制度设计具有静态性，可根据各校实践启动相关程序，重新修订不合理的制度。此外，制度之间要做到内容不重复、不冲突且互相补充，形成合力。制度设计是第一步，但是要避免制度悬置。制度制定者既要带头遵守制度、发挥示范作用，又要在制度制定前充分调研，汲取多方意见，形成制度认同。

“大学办学院”还是“学院办大学”，是现阶段不同类型的大学不得不思考的一个问题，它关系到大学的办学活力、办学效率、办学实力以及办学特色等。在“学院办大学”的改革浪潮中，首先启动的是大学内部学校与二级学院的关系。学校向二级学院放权，势必使学校在丧失传统的集中权力过程中有阵痛、二级学院在获得治学权后有压力、学校与二级学院的关系面临着重塑，但迎来的将是大学办学活力激发和办学实力提升的美好未来。