什么是“特别国债”?

为服务特定政策、支持特定项目而发行的国债。

与普通国债不同，特别国债不纳入一般公共预算，其发行不影响赤字规模和赤字率。不过，“特别国债”仍属于政府债务，需按照国债余额管理制度列入年末国债余额限额。

受疫情影响，我国财政收入下行，支出压力上升。为了应对疫情对经济的冲击，目前各国已相继出台超强财政刺激政策。对我国来说，有相对优势的“特别国债”可成为积极财政政策新的开源可选项，弥补财政支出不足，发挥财政政策逆周期调节作用。

融资时点灵活有利于相机决策

外需的巨大不确定性需要具有较大弹性、灵活性的财政政策工具进行对冲，但预算调整流程较长，灵活性较低。我国财政预算每年需要经过全国人民代表大会批准通过，一般公共预算赤字率以及地方政府新增专项债额度都有一个固定上限。

而历史上的两次狭义、广义“特别国债”，只需人大常委会审议，可全部或部分不计入预算赤字，是较好地应对海外经济巨大的不确定性，有利于相机决策。

申万宏源研究报告认为，随着3月以来海外疫情爆发蔓延，二季度国内经济恢复期的外部环境急转直下，当前需要更为灵活的融资手段加大逆周期宏观经济调节，而特别国债在筹资方式上具有针对性、灵活性，作为财政融资的三大工具“重启”，具有较强的合理性。

发行方式灵活可向商业银行定向发行，无需每次竞价招标

之前两次“特别国债”的发行，基本上都是面向特定商业银行开展。普通国债、地方政府债券大多采取多次承销团竞价招标公开发行，面对突发大规模财政扩张需求，虽然这种方式透明度高，但短期内大量发行可能冲击国债收益率曲线。而特别国债面向商业银行定向发行，可在短时间内一步到位快速筹集资金，方便进行宏观调控。

不过，这种方式需要央行配合，以避免短时间内造成金融体系流动性紧张。申万宏源研究报告认为，考虑到今年1季度已经推出3000亿元专项再贷款、5000亿元再贷款、再贴现政策，以及定向降准、两次合计30BP的公开市场操作，目前金融体系流动性政策充裕，可以有效支撑短期大规模特别国债的认购。

大概率不会再投向基建领域

财政部数据显示，去年以来财政部已提前下达2020年部分新增专项债券额度12900亿元，截至2020年3月31日，全国各地已发行新增专项债券1.08万亿元。各地发行的新增专项债券，全部用于铁路、轨道交通等交通基礎设施，生态环保，农林水利，市政和产业园区等领域重大基础设施项目建设。3月27日国务院常务会议明确将增加地方政府专项债券规模，市场机构预计专项债发行规模将增至3.5万亿元，大幅高于去年全年的2.15万亿元。

因此，市场普遍认为，在基建投资已有“专项债”的支撑下，不会再动用“特别国债”建设“铁公鸡”。

刺激居民消费，完善卫生等公共服务体系建设

中国财政科学研究院院长刘尚希认为，“特别国债”应优先用于鼓励居民消费或完善公共服务，以此来带动内需。比如投向疫情之后失业人员技能培训、医疗人才培养、社区服务人员补助等。

中央财经大学地方财政投融资研究所执行所长温来成认为，此次新冠肺炎疫情的蔓延对经济社会产生了较大冲击，说明我国应对突发公共事件的应对能力仍有提升空间。“特别国债”或将用于加强公共卫生体系建设。

北京大学财政学系主任刘怡认为，“特别国债”可用于加大对教育、医疗卫生等在疫情中受到较大影响的行业的恢复，从而刺激需求、稳就业、稳增长。

中国财政预算绩效专委会副主任委员张依群认为，“特别国债”若投向基建，应以弥补卫生医疗领域短板为主，发挥其指向性更强的优势，与专项债一起发力。

申万宏源认为，“特别国债”可能会直接用于补贴居民消费、特别是大宗可选商品消费，针对性地对冲外需不足形成的经济下行压力。具体措施可能包括小额消费券（针对餐饮服务、小额商品零售），大额可选商品消费的财政直接补贴计划（汽车、大家电、家具等），以及对乘用车车辆购置税进行减免。

注资金融机构，财政货币政策配合，间接支持中小微企业及湖北等疫情严重区域

申万宏源认为，补充政策性银行和中小商业银行资本金，前货币政策传导中的瓶颈问题。

天风证券首席固收分析师孙彬彬认为，“特别国债”筹集资金可能专项用于对湖北等疫情严重区域特定支持。

广发证券首席固收分析师刘郁表示，“特别国债”可用于三方面：一是定向支持受疫情影响严重的湖北等地区;二是定向支持受疫情冲击较大的贫困人口;三是定向支持中小企业。

华泰固收首席分析师张继强表示，可进一步创新“特别国债”使用方式，用于支持银行永续债发行，提升商业银行对中小微及民企的信贷支持力度。