人民监督员制度的现状分析与完善建议

郑厚勇

(湖北科技学院 马克思主义学院,湖北 咸宁 437100)

为了对人民检察院查办职务犯罪案件进行有效监督，提高检察水平和办案质量，保证人民检察院依法履行检察职责，根据《宪法》《人民检察院组织法》等有关法律，2003年10月，最高人民检察院制定颁布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》(简称《人民监督员制度试行规定》)，决定在辽宁、河北、湖北、浙江、天津、内蒙古等十个省、自治区、直辖市进行试点工作。由此可见，人民监督员制度，是为对检察机关查办职务犯罪工作进行监督而设立的，是人民群众直接参与司法活动和监督司法活动的有效形式,是《宪法》《人民检察院组织法》等法律关于检察机关接受人民群众监督规定的具体化和制度化。通过十几年的实践，人民监督员制度已经成为一项充分体现中国特色社会主义法治特点的司法性制度,是中国特色社会主义检察制度和司法行政制度的重要组成部分。2010年10月，人民监督员制度试行结束，最高人民检察院颁布《关于实行人民监督员制度的规定》(简称《人民监督员制度规定》)。2015年 2月，中共中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过的《深化人民监督员制度改革方案》(简称《人民监督员制度改革方案》)，对人民监督员制度作出全面的新部署,对人民监督员选任管理机关、人民监督员选任方式、人民监督员监督案件范围和程序等提出了明确具体的要求。从此，人民监督员制度步入了规范化、制度化的发展轨道。

人民监督员制度，是指根据法律和其他有关规定选任的人民监督员，代表人民群众，依法对检察机关办理职务犯罪案件工作进行监督，以促进公正司法的一种民主监督制度形式。人民监督员制度，是检察机关为了寻求独立的外部监督力量而进行的一项体制创新改革，它通过规范化的程序将检察机关办理职务犯罪的关键节点，置于人民群众有效监督之下，从制度上确保检察机关依法正确行使职务犯罪案件侦查权和公诉权，防止检察机关滥用职权。

一、人民监督员制度的现状分析

(一)设立人民监督制度具有宪法和法律依据

设立人民监督员制度，具有宪法和法律依据。《宪法》第2条第3款规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。《宪法》第27条第2款规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。《人民检察院组织法》第11条规定，人民检察院应当接受人民群众监督，保障人民群众对人民检察院工作依法享有知情权、参与权和监督权。根据以上规定，2003年10月，最高人民检察院制定颁布了《人民监督员制度试行规定》。人民监督员制度是人民群众管理国家事务的形式之一，是人民群众对于国家机关和国家工作人员提出建议、批评权利的具体表现。人民检察院通过人民监督员制度来贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督。宪法和人民检察院组织法的这些规定，可以认为是设立人民监督员制度的原则性依据，即根据这些规定，可以设立人民监督员制度，但设怎样的人民监督员制度，则没有的具体法律规定作为依据。

(二)人民监督员制度的具体规定缺乏法律依据

2003年10月，最高人民检察院在辽宁、河北、湖北、浙江、天津、内蒙古等十个省、自治区、直辖市进行人民监督员试点工作以后，根据宪法和人民检察院组织法制定的有关人民监督员制度的规定主要有：2010年10月最高人民检察院制定的《人民监督员规定》；2016年7月最高人民检察院、司法部联合制定《人民监督员选任管理办法》；2015年12月最高人民检察院制定《关于人民监督员监督工作的规定》(2019年8月27日废止)；2019年8月最高人民检察院制定《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》。这些规定都属于检察机关系统内部的制度规定，不具有法律的属性，对其他国家机关和有关人员没有法律约束力。2015年2月，中央全面深化改革委员会发布的《深化人民监督员制度改革方案》(下称深化改革方案》)，虽然对健全和完善人民监督员制度具有重要的指导作用，但也属于政策性的指导文件，也不具有法律效力。总之，目前关于人民监督员制度的具体规定都不具有法律约束力，没有相关的检察、刑事诉讼等法律规定作为依据,与人民监督员工作相关的有关机关(如公安机关) ，有可能以没有法律依据为由不执行或者怠于执行人民监督员制度。当前,人民监督员制度只能作为检察机关系统内部的工作制度,不属于具有普遍约束力的法律规范性制度。这种情况束缚了人民监督员制度的民主程度和监督效能的发挥，限制了人民监督员工作的开展。

(三)选任人民监督员的条件

《关于人民监督员规定》《改革方案》和《人民监督员选任管理办法》都规定了人民监督员的选任条件，在人民监督员的年龄、品行、政治素质和文化素质等方面做了相同的要求，但在人民监督员所从事的监督事务和专业性方面，没有作出具体要求。虽然在《试行规定》中，规定担任人民监督员要具备一定的法律知识，《试行规定》在《人民监督员规定》颁布实施后废止，具备一定法律知识不再是选任人民监督员的条件。目前，人民监督员的选任，主要是依据《改革方案》和《人民监督员选任管理办法》规定的选任条件，对人民监督员的法律素质没有作出要求。人民监督员进行的监督工作，属于法律事务的范畴，人民监督员需要具备涉及刑法、刑事诉讼法及其他相关法律的理论和实践知识，才能胜任监督职责，取得监督效果。目前，由于一些人民监督员在监督工作中，不能就监督事项发表专业性意见和建议，其监督工作得不到应有的重视。在具体监督工作中，人民监督员主要是在听取案件承办人员的案情介绍、拟处理决定和理由后，再由人民监督员进行审查、发表意见和作出表决。如果人民监督员不具备一定的法律知识，没有自己的独立见解，往往就被先入为主的案件承办人的观点和意见所左右，就会赞同案件承办人员的处理意见，成为案件承办人作出处理决定的后盾和支撑。这样，可能影响人民监督员制度的发展和完善，使这一制度流于形式，发挥不了真正的监督作用。目前，在人民监督员中，受过系统法律教育或者从事较长时间法律实务工作的人员较少，有时参加一起案件监督活动的三名以上人民监督员中，没有一个法律专业背景的人，发表监督意见多从非法律的角度出发，以合理或不合理为由进行分析。在法律上，只有听从案件承办人员的意见，不能起到实质性的监督作用。

(四) 人民监督员的监督范围

2015年2月，中央全面深化改革委员会《深化改革方案》发布之前，人民监督员的监督范围适《人民监督员规定》第13条规定。根据这一规定，在人民检察院查办职务犯罪案件中，有三件程序性事务，需要接受人民监督员监督：一是犯罪嫌疑人不服检察机关的逮捕决定的；二是公安机关拟撤销案件的；三是检察机关拟不起诉的。另外，人民监督员可以就下列事项提出检察建议：(1)对于人民检察院在查办职务犯罪案件中应当立案而不立案或者不应当立案而立案；(2)超期羁押；(3)违法搜查、扣押、冻结；(4)应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定；(5)检察人员徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪等情况的。在实践中，人民监督员参与前三项监督事务较多，对可以提出检察建议的5项事务，基本没有涉及。根据《深化改革方案》，人民监督员的监督范围包括以下11项具体事务：(1)应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；(2)超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；(3)违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；(4)拟撤销案件的；(5)拟不起诉的；(6)应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的;(7)检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的；(8)犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；(9)采取指定居所监视居住强制措施违法的；(10)阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的；(11)应当退还取保候审保证金而不退还的。《深化改革方案》拓宽了人民监督员的监督范围，监督事务除了包括《人民监督员规定》规定的三项监督事务和五项可以提出检察建议的事务外，还将阻碍律师或者其他诉讼参与人依法行使诉讼权利、应当退还保证金而不退还的问题也纳入了人民监督员监督的范围。根据近几年的实践，人民监督员监督的主要事务仍然在是否撤销案件、是否起诉、是否逮捕等三个方面，其他列入监督范围的事务很少涉及。究其原因，笔者认为：第一，检察机关在处理某件案件时出现与侦查部门及其他部门有不同意见或者对案件处理难以决断时，就要求召集人民监督员参与监督，发表监督意见，为自己作出最终处理决定寻求外部意见支撑。对涉及检察机关内部人员的徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证、违法扣押、冻结采取以及检察机关刑事赔偿等问题，认为不宜接受外部监督。第二，大部分人民监督员都有其职业，人民监督员工作属于兼职，当自己的职业事务与人民监督员事务发生冲突时，一般会选择处理自己职业事务。这样，导致人民监督员没有充裕的时间和精力去从事人民监督员的监督事务，这也是导致人民监督员的监督事务没有完全拓展开的原因之一。

二、人民监督员制度的完善

人民监督员制度，是为对检察机关查处职务犯罪案件的行为进行有效监督而设立的,在其逐步发展与完善过程中,一些研究和探讨人民监督员制度的人士，在人民监督员进行监督的法律依据、人民监督员的选任以及人民监督员监督效果等问题上产生了一些质疑，特别是国家监察机关设立和人民检察机关反腐职能转隶后，人民监督员制度的实施出现了一些新的情况，也遇到了一些新问题等等。这些需要我们正确面对，仔细考量，需要对人民监督员制度进行修改和完善，使人民监督员制度适应新形势新情况，与时俱进，发挥其应有作用。

(一)人民监督员制度的立法完善

在英美法系和大陆法系国家中，都有外部力量监督司法部门办理案件的制度，但这种制度一般都规定在法律甚至宪法中。如美国的大陪审团制度，由《美利坚合众国联邦宪法 》规定；日本的检察审查制度来源于《检察审查会法》。[1]我国的人民监督员制度,自2003年最高人民检察院颁布《人民监督员制度试行规定》并开展试点以来,就有立法呼声。十几年来，人民监督员制度推进的步子较为缓慢，与其缺乏强有力的法律依据有关。在全面依法治国的今天，各方面的事务都要依法进行，作为检察机关系统外部力量的人民监督员对检察机关侦办职务犯罪案件的行为进行监督，应该依据法律规定进行。因此，人民监督员制度的法律化进程显得尤为必要。只有将人民监督员制度法律化,才会产生具有普遍法律约束力的人民监督员制度,才能使人民监督员制度与检察院组织法、刑事诉讼法等相关法律相衔接。

人民监督员制度的法律化进程可分两步进行。第一，修改《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》。在《人民检察院组织法》中增加“人民检察院依法进行检察工作时，应当接受人民监督员监督”等内容规定；在《刑事诉讼法》中增加“犯罪嫌疑人对逮捕决定不服，或者人民检察院拟做出不起诉或者撤销案件的处理意见时，需接受人民监督员的监督”等内容规定。人民监督员制度具有这两部法律依据后，逐步实现人民监督员制度化、法律化和规范化进程，进一步拓展人民监督员的监督工作范围。 第二，在人民监督员制度的实施取得实效经验和成就的基础上,制定《人民监督员法》,从法律上全面、系统地规定人民监督员制度的法律地位、人民监督员权利和人民监督员产生的条件、任期以及法律保障、经费补助、培训、责任追究等相关事项。这样，人民监督员制度从以检察系统内部规定为依据，上升到以专门法律为依据，并具有法律约束力，使人民监督员工作与人大、政协等部门的监督工作一样，成为人们熟知的常规性监督工作。

(二)人民监督员队伍建设

实施人民监督员制度，使人民监督员的监督工作取得实效，首先要加强人民监督员队伍建设。目前，人民监督员队伍建设还存在一些问题，在一定程度上影响了监督效果，不利于发挥人民监督员的监督作用。加强人民监督员队伍建设，打造一支适应新形势下人民监督员队伍，是推进人民监督员制度的一项重要任务。

1.科学选任人民监督员

根据《人民监督员选任管理办法》第8条规定，具有高中以上文化学历，拥护中华人民共和国宪法、品行良好、公道正派、身体健康的年满23周岁的中国公民，可以担任人民监督员。笔者认为，这一选任人民监督员的资格条件，不能适应今后监督检察机关侦办职务犯罪案件工作的需要。应在这一选任条件的基础上进一步强调人民监督员的知识化、专业化条件，合理配备人民监督员名额，科学选任人民监督员。第一，政治素质和身体素质要求。选任的人民监督员，必须是拥护中华人民共和国宪法、品行良好、公道正派、身体健康的年满23周岁的中国公民。第二，知识文化素质要求。选任的人民监督员需要具有高中以上文化学历，这是对人民监督员的知识文化要求，这一选任条件需要加以完善。人民监督员的最低学历要求可以要求具有高中以上学历，在确定选任人民监督员的具体人数时，应该注意不同学历搭配，即高中学历、大专学历、大学学历的人员的合理分配，不能简单地选任同一种学历的人员。另外，也要重视研究生以上学历人员的选任，以完善人民监督员的整体知识文化素质。第三，法律业务素质要求。拟选任的人民监督员中，要提出与人民监督员的实际监督工作密切相关的专业素质要求。也就是说，人民监督员队伍中，要有一定数量的法律专业和法律实务工作背景的人员。如何配备法律专业或者法律实务工作背景的人员，以三人为一小组参加案件监督工作为例，三名人民监督员中，至少要有一名是具有法律专业或者法律实务工作背景的人民监督员。这样，有通晓法律业务的人员参与某件职务犯罪案件查办的监督工作，既可以让其他人民监督员受到他的法律专业意见的启发，从法律的角度发表监督意见，也可让案件承办人员得到法律专业方面的意见和建议，有利于取得案件监督效果。

2.强化人民监督员的培训工作

人民监督员的监督，从某种意义上讲,既是一种制约制衡机制,也是一种纠错机制。人民监督员要监督检察机关在查办职务犯罪案件过程中行为是否合法，自己必须具有一定的相关法律知识，这样才能履行依法监督和有效监督的职责。因此，对人民监督员进行法律业务培训，是提高人民监督员法律业务素质的一个重要方法。新选任的人民监督员，必须经过相关法律业务培训后才能上岗参与案件监督工作。要建立常规的定期法律业务培训制度，一年二至三次，每次一至两天。可以采取专家授课、座谈讨论、经验交流等方式培训。

(三)拓展人民监督员的监督范围

1.根据《人民监督员规定》和《深化改革方案》规定，人民监督员对检察机关办理直接受理立案侦查案件的行为进行监督。检察机关直接受理立案侦查案件，主要是指国家工作人员职务犯罪案件。2018年3月，国家监察法已公布施行。原来由检察机关立案受理的大部分国家工作人员职务犯罪案件，转由监察机关调查处理。如果人民监督员的监督范围仍然是检察机关办理直接受理立案侦查案件的行为，监督范围将比《监察法》颁布实施前的监督范围大大缩小，这与《改革方案》的精神不相符。对检察工作进行有效监督，是设立人民监督员制度的宗旨，也是《改革方案》明确的一项重要任务。人民监督员监督的检察工作，主要是检察机关查办国家工作人员职务犯罪的工作。目前，检察机关直接立案侦查的家工作人员职务犯罪案件，大部分转由监察机关调查。为此人民监督员的监督范围也应拓展到监察机关立案调查国家工作人员职务犯罪的行为。这既与设立人民监督员制度的宗旨保持一致性，也是全面贯彻落实《改革方案》的必然要求。

2.人民监督员制度，是一种对检察权进行监督的外部制约机制，是司法民主化的要求，也是人民群众参与司法活动的一种基本制度形式[2]。据此，人民监督员的监督范围，不能仅限于检察机关自侦案件的行为，应当覆盖检察机关办理各类案件的行为，即覆盖检察机关的各项诉讼职权行为。

三、结语

推进人民监督员制度，并在实践中不断完善人民监督员制度，使人民监督制度发挥出有效作用，在于人民监督员制度的法律后盾和配套保障机制的完善，在于人民监督员和检察人员的理性认可和切实执行。在当前监察体制建立的背景下，需要进一步深化人民监督员制度改革，完善人民监督员制度。要在人民监督员选任、拓展监督范围、规范监督程序和完善人民监督员配套保障措施等方面，改革创新，与时俱进，以使人民监督员制度适应新时代中国特色社会主义法治建设的要求。