国有博物馆利用关系的法律性质探析

崔桂锋 郑磊

【摘 要】 国有博物馆是公物，国有博物馆利用关系亦应定位为公物利用法律关系。由于我国公物法理论体系的不健全，法院在“倪洪涛案”中以传统民事合同关系否定了起诉人的原告资格。从有效控制行政權力，保护行政相对人的角度看，应将公物利用法律关系纳入行政法的调整范围，严格在公法的框架下进行设计。此外通过明确国有博物馆利用权的公权利性质，完善国有博物馆利用争议的法律救济机制，实为保护国有博物馆利用人合法权益的一种有效途径。

【关键词】 公物;国有博物馆;公物利用法律关系;公权利;法律救济

博物馆作为收藏、保护并向公众展示人类活动和自然环境的见证物，对提高公民文化素养、满足精神文化需求，具有重要的作用，也是落实《宪法》规定的“公民基本文化权利”的重要载体。“倪洪涛案”的出现为我国国有博物馆的法律属性、国有博物馆利用关系法律性质的研究提供了一例鲜活的样本。

故本文选取此案为分析对象，试图结合相关行政法理分析我国国有博物馆的“公物”属性、国有博物馆利用关系的法律性质以及相关救济问题，以期为我国国有博物馆的公物利用理论建构奠定基础。

一、基本案情与问题整理

（一）基本案情

2012年6月8日，原湖南省物价局对湖南大学作出湘价函[2012]77号《复函》，主要内容为：岳麓书院和中国书院博物馆实行统一售票，且门票价格为每人次50元……有效期到2015年年底。2015年12月1日，湖南大学申请继续执行湘价函[2012]77号文件有关门票价格及讲解服务费的收费标准，12月28日，湖南省发改委作出了《关于岳麓书院和中国书院博物馆门票价格的批复》（以下简称《批复》），规定门票价格依然为每人次50元，且从2016年1月1日起执行该《批复》，有效期为三年。之后，湖南大学岳麓书院在该景区售票处张贴门票价目公示栏，对门票价格及上述批复予以公示。2018年12月，倪洪涛花费50元购买门票参观岳麓书院。后以该《批复》未经公示和听证，且将收费许可交由他人实施，侵害了包括其在内的公众的利益为由提起行政诉讼。

（二）裁判理由

一审法院认为：倪洪涛不具备本案诉讼主体资格。倪洪涛作为旅游者，通过自主购买门票与景区经营者达成了合意，形成了民事合同法律关系，购买门票的行为属于民事法律行为。因此，认定原告与涉案《批复》无法律上的利害关系，并未直接损害原告的合法权益，故裁定驳回起诉。

二审法院同样认为上诉人倪洪涛不具有原告资格，但回避了民事法律关系还是行政法律关系之争，直接以涉案《批复》是对湖南大学岳麓书院作出的，并不直接影响上诉人的权利义务，故裁定驳回上诉。

（三）问题整理

1.“岳麓书院”与“中国书院博物馆”的关系以及两者的法律性质是什么？

2.按民事合同关系否认当事人倪洪涛提起行政诉讼的原告资格是否妥当？若不妥当，那倪洪涛与岳麓书院之间的法律关系应如何定性？

3.国有博物馆利用纠纷的救济路径如何展开？

二、国有博物馆利用关系的理论展开

（一）国有博物馆的法律定位

1.公物概念及其判定标准的厘定

“公物”概念被认为是一个典型的大陆法系概念，存在以下共通之处：公物以直接公用为目的;公物应由行政主体提供或管理。该两点是判定“公物”最基本、最确定性的要素。除此之外，公物作为由“行政主体提供或管理”的物，必然受公法的支配，受公法规则的约束，且只有通过国家公权力的介入才能最大限度地发挥公物的公用价值。

综上所述，本文认为公物的判定须符合以下三点要素：公物以直接公用为目的;公物应由行政主体提供或管理;受公法支配。

2.岳麓书院、中国书院博物馆的“公物”属性

现行尚未有实定法对国有博物馆的“公物”性质予以确定。本文认为，我国国有博物馆完全符合以上公物的要件：第一，从国有博物馆的设立目的来看，是国家为了满足公民的公共文化需求而设立的。这一点可以从《博物馆条例》第2条第1款的规定中得到验证。第二，从设立国有博物馆财产来源看，是行政主体利用或主要利用国有资产设立的，即由行政主体提供或管理。第三，就受公法支配方面，我国国有博物馆从设立到退出均须根据公法规范予以登记和确认，整个过程都有国家公权力的介入。而且自国有博物馆成立后，博物馆便拥有了法定文物征集权，这种权力明显带有公权力的色彩。岳麓书院与中国书院博物馆是不可分割的整体，中国书院博物馆是以岳麓书院原状陈列为依托建立的专题博物馆，两者相互支撑，相互配合，共同属于我国国有博物馆体系中的一员。因此，基于两者之间的密切联系，岳麓书院与中国书院博物馆应共同被定位为“公物”。

（二）国有博物馆利用关系的法律性质

1.“民事合同关系说”之批判。一审法院将倪洪涛与岳麓书院之间看作是简单的“景区旅游民事合同”的双方主体，进而以民事合同关系否认倪洪涛的原告资格，其认定存在一定的逻辑错误。在大陆法系国家，大致将公权力行政与私经济行政作为国家行政职权行为的两大类，并具体将公权力行政划分为基于统治关系的行政和基于管理关系的行政。前者主要是指国家或政府通过命令及强制的手段对人民自由和权利进行干预的行政，目的是实现国家统治，维护国家正常社会秩序;而后者则恰好相反，实现国家行政管理目的不须采取强制或命令手段，而是以较为温和的手段增进公共及社会成员的利益。例如提供公共设施保障公众最基本的生活需求。与此类似，我国政府也拥有维护公共秩序和提供公共服务两大职能。很明显，设立博物馆属于基于管理关系的行政，是政府在提供公共文化服务。博物馆是政府提供的公共公有设施，人民在利用博物馆时，便与政府建立了行政法律关系，产生的纠纷理应归行政法领域调整。因此，在本案中，倪洪涛通过购买门票的方式对岳麓书院进行利用，实际上响应了国家对岳麓书院进行行政管理的行为，与政府建立了行政法律关系。与此类似的是，在“南京机场高速公路案”中，一、二审法院均将高速公物管理处与副业公司之间因收支费用的问题形成的关系，定位为有偿使用高速公路的民事合同关系，也有部分民法学者与法院秉持同样的态度，并将“不认同这种关系是合同关系”斥之为“缺乏基本的民法常识，不值得加以探讨”。

2.“公物利用法律关系说”之证成。法律关系是权利义务关系，只有法律关系双方存在着一定的权利义务才能形成相应的法律关系。公民在公物上的权利，即公物利用权。目前学界关于公物利用权的性质主要存在三种学说：反射利益说、权利说（包括公权利说）、复合说。本文认为将公物利用权视为“公权利”更具合理性，所谓公权利，是指由公法所赋予的，个人为实现其权益而要求国家为或不为特定行为的权能。原因如下：首先，这是由公物利用背后的利益属性所决定的。在公物利用法律关系的背后，实际上是公共利益与个人利益之间的交叉与融合。公共利益来源于个人利益之集合，公共利益实现于个人利益之反哺。公物的设立目的是满足公众的公共利益，而公物设立的资金又来源于个人利益的集合，故将公物利用权视为“公权利”无可厚非。其次，这也是福利国家、服务行政的必然要求。给付行政作为政府行政的一项重要手段，其通过设立、提供公物以满足社会公众的公共利益需求。国家服务行政理念的提出，促使公物观也随之发生变化，公物已不再被视为是国家对社会公众的恩赐，人民实际上已经成为公物的主人，拥有利用公物的权利。最后，“公权利说”可以打破以“反射利益”为性质定位带来的司法救济的藩篱，是保障人权的重要体现。在行政法上，传统观点认为“反射利益”不可诉，若将此类公物利用权视为国家行政管理下产生的“反射利益”，可能导致部分公众无法寻求正当救济，对公民合法权益的保护实为不利。因此，从多方面看，将公物利用权视为公民的一项公法上的权利，采取“公权利说”对保护公民的合法权益更为有利。

综上所述，政府有提供博物馆等公共公有设施的义务，而人民也拥有公法上的权利，两者之间建立了一种直接的权利义务关系。回到本案，岳麓书院作为湖南省政府利用国家财政资金设立的公共公有设施，是履行公共服务的体现，而倪洪涛作为公物利用人，购买门票实际上使其享有岳麓书院这一“公物利用权”，与湖南省政府建立了直接的行政法律关系。因此，本文认为利用人倪洪涛与岳麓书院之间形成的是公物利用法律关系，而非民事合同法律关系。

（三）国有博物馆利用纠纷的法律救济途径

在未来，因公物利用而产生的侵权纠纷究竟是应该选择民事救济还是公法救济是一个值得探讨的问题，本文认为选择公法救济解决公物利用糾纷更为合理。如果采用民事救济途径的话，首先产生的问题就是：在民事诉讼中，提起侵权之诉必须要具备侵权事实行为，还要具备明确的侵权主体，以确定适格被告。而在公物利用所产生的纠纷中，侵权行为究竟是归于提供公物的国家和政府，还是负责管理公物的实际管理者，亦或是具有民事主体资格的其他主体，责任主体事实上难以确定。除此之外，民事法律中也没有设立专门的规定处理诸如国有博物馆等此类公共公有设施致害赔偿问题，国家赔偿法也没有涉及公共公有设施致害赔偿，因此，通常情况下，受害人只能依照民法有关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿，该求偿权仅是一项普通的民事权利，无论是从民事诉讼赔偿的金额、诉讼的成本、费用等方面来说，对公物利用人的救济都较为不利。

在我国公物法制度发展尚不健全的背景下，司法实践中还未以公物利用法律关系来认定诸如岳麓书院这种国有博物馆利用关系。与此不同的是，在德国、法国以及我国台湾地区，由于秉持大陆法系关于公私法划分的一贯做法，公物利用法律关系被认为可以纳入公法范畴，并受公法规则调整，这已经成为一种通说。同理，在我国，国有博物馆明显具有“公物”属性，国有博物馆利用关系亦应被定性为公物利用法律关系;同时，在公物利用法律关系中，公物的提供者或管理者是行政机关或受行政机关委托者，他们可以行使一定范围内的行政强制权力，若不依法对此权力进行规制，可能会对公民的合法权益造成一定侵害后果。故应在公法框架下，对公物利用法律关系进行严格设计，从而更有效地控制行政权力，保护公民的公物利用权。

三、结束语

理论来源于实践，以“倪洪涛案”为案例以点带面，为我国国有博物馆的公物利用研究提供了一个很好的视角，同时其中所涉及的公物法律关系的认定，也必将对我国行政法治的发展产生一定的助推作用。故本文选择从行政法理论的角度对该案进行一定的阐述，试图为我国国有博物馆公物制度的建构以及行政法治的进步产生一点点推动作用。

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