地方财政自给能力的重要性研究

杨晓旭

[摘 要] 中央与地方财权和事权的划分直接影响了地方政府的财政自给能力。分税制改革对中央与地方的财政收入产生了巨大的影响，中央政府彻底告别了“借钱过日子”的生活，地方政府的财政收入逐渐减少，却承担了越来越多的支出责任，这样一来地方政府很难自收自支，会影响财政自给能力。

[关键词] 财政自给能力；地方偏好；边际决策

中图分类号：D523 文献标识码：A

一、地方政府自给能力的重要性

根据“用脚投票”的机制，居民的消费偏好具有明显的地域性，当某辖区的地方政府提供公共物品不能满足当地人的偏好时，他们会选择从这个地方离开，选择一个更好的辖区去生活。通过“用脚投票”模型可知，地方政府具有地方信息优势，比中央政府更加适合提供辖区内的公共物品，而且层级越靠下的政府越了解辖区内的居民偏好。这种天然的信息优势，可以提高地方政府的财政支出效率[1]。

其实这个用脚投票的模型，只是强调了地方财政支出的重要性，那为什么地方财政自给能力也同样重要呢？主要有以下原因：

（一）地方偏好

地方政府实际上是最了解辖区内应该提供什么样子的公共服务的。每个层级的地方政府都会根据自己辖区内的实际情况来提供公共产品，居民根据自己的实际情况来选择更适宜居住的地区，居民可以通过地方政府的公共决策来确定公共产品与服务的变化。为了实现经济效益的最大化，地方政府会将公共服务的成本和收益划入到地方财产价值之中。居民通过选择居住地来选择自己最喜欢的公共服务，并且愿意为此缴纳更多的税收，但是会存在一部分居民并不愿意为公共服务提供足够的税收，他们可以选择另一个公共服务质量相对较差的辖区。如果地方政府的财政收入大部分来自于转移支付的话，并不能完全按照地方政府的意愿提供公共服务，需要提供良好公共服务的地区由于财力不足，不能提供满足居民需要的公共服务，而并不需要良好公共服务的区域，会造成大量资金的浪费[2]。

（二）地方政府的边际决策

政府的边际决策是指地方政府每增加一单位的财政收入所做出的决策变化。如果地方政府要做出合理的财政决策，那么地方政府就需要提供公共服务的成本与收益。如果地方政府通过上级拨款来提供公共服务，那么公共服务成本不再依赖于真实的成本，而是通过地方政府与上级政府讨价还价来决定。这样一来，地方决策通过拨款而受到外来干涉。如果提高地方财政自给能力，这样地方政府可以根据辖区内的实际情况来有效地制定财政决策。需要强调的是，自主权和有效决策并不要求所有的收入来源于地方税收。只要拨款数目不大，不扭曲边际决策，地方政府的一部分财政收入可以来自拨款[3]。

如果地方政府通过上级政府的转移支付来提供公共物品，那么地方政府的行为就会发生改变。从市场经济的角度看，公共服务的需求也会受到收入水平和价格的影响，这里的收入是指地方政府的财政收入，包括自身收入和上级的转移支付，而这里的价格实际上是指提供公共服务的成本。来自上级政府的转移支付会改变地方政府的财政收入或者改变公共服务的成本，这种改变比通过地方政府自己筹集收入对公共服务需求的影响大很多。

（三）转移支付

地方政府在增加本地税收（增加自身的财政自给能力）与获取来自上级更多的转移支付方面会进行权衡和比较，考虑到地方财政利益最大化，通常会选择成本更低的转移支付，这样一来增加本地税收和获取更多的转移支付存在替代关系。但是转移支付存在“粘蝇纸效应”，地方政府安排财政支出的时候，会把来自上级转移支付当作“别人家的钱”，不会像本地税收一样珍惜，这样就导致地方财政支出对转移支付的收入弹性比对本地财政收入的弹性要大很多。所以转移支付会降低地方财政的努力程度，存在负的激励效应。

如果中央财政收入吃紧，对地方政府的激励不够，而地方政府又缺乏自给能力，就会导致地方公共产品供给不足。而且转移支付过多，会使地方政府花钱的数额与本地区经济发展的关联度大大降低，地方政府发展经济、努力提供优质公共品的激励自然不足。转移支付过多使地方政府面临着预算软约束，地方政府知道支出不足时上级政府会给予较多的转移支付，因此节约支出、提高支出效率的激励自然不足，进而提供优质公共品、发展经济的激励也会不足。

二、地方财政自给能力现状分析

（一）地方财政自给能力与中央财政自给能力比较

为了适应社会主义经济体制的发展，我国的财政体制也在不断地发生变化，中央与地方的事权与财权的波动也比较大。从改革开放到分税制改革前，我国主要采取的是“分级包干”的财政体制，地方财政收支相抵之后，多余的部分按照比例上缴、不足的地方由中央补足。1978年地方财政自给系数达到了1.62，1980年我国开始实行分级的财政包干制度，重新划分了中央与地方的财权和事权，事权逐步下放。在经历了1983年和1984年两次“利改税”之后，地方财政自给系数更是逐年下降，从1980年的1.56下降到1987年的1.03。之后一直到1994年分税制改革前基本上保持在1.00上下。分税制改革之后，地方财权被大大削弱，从基本上能完成自收自支到如今40%以上都要依靠中央政府的转移支付，中央与地方的格局发生的彻底性的转变。

反观中央财政，经过了经济体制改革之后，财政能力自给系数逐年上升，中央与地方之间的差距逐年减小。尤其是在1983年和1984年“利改税”之后，中央财政自给能力大幅度提升，之后保持在1.00左右。这种状况一直保持到1994年分税制改革前，分税制改革结束之后，地方财政自给能力和中央财政自给能力发生了翻天覆地的变化，地方财政自给能力逐年下降，从1993年的1.02一直下降到2018年的0.52。中央财政自给能力逐年上升，从1993年的0.73一直上升到2011年的3.11，虽然从2011年到现在开始有所回落，但是仍然在2.5以上。

（二）各地区间财政自给能力比较

我国幅员辽阔，各地区的财政收入和支出能力不尽相同。在分税制改革前，东部地区平均财政自给能力系数是1.17。除了海南省与福建省，其他省份基本可以实现自给自足，并且还有结余；中部地区平均财政自给能力系数是0.87，财政收入稍显不足，不足以满足财政支出的需要；西部地区平均財政自给能力系数是0.55，大部分地区不能满足自身财政支出的需求，尤其是西藏，基本上全部财政收入都来自于中央政府的转移支付。分税制改革后，东部地区平均财政自给能力系数为0.72，财政自给能力下降，财政收入相对于财政支出来说稍显不足；中部地区财政自给能力系数为0.47，财政自给能力严重下降，超过一半的财政支出都要依靠中央的转移支付来负担；西部地区财政自给能力系数0.35，财政自给能力系数也在一定程度上下降，将近70%的财政支出都要依靠转移支付来承担。

三、地方财政自给能力不强的后果

目前，我国县级政府过低的财政自给能力意味着可支配收入的严重不足，造成了很多的严重后果。因为地方如果缺乏财政自给能力，地方政府可能会选择削减开支，或者为了维持现有的支出水平，依靠来自上级的转移支付。更糟糕的是，基层政府财政自给能力过低，就会寻求预算外的资金来弥补支出缺口，也会扭曲政府的财政决策。缺乏财政自给能力的地方政府大量寻求制度外的财政来源，导致政府机构和企业职责不分，企业和地方政府都对经济活动进行管理，各级政府包揽了很多应由企业自己完成的事政。政府通过发债来获取更多的财政收入，并且“以债偿债”进行恶行循环。还包括向农民转嫁负担、预算外和制度外资金膨胀、地方政府间恶性竞争、县级政府“疯狂圈地”，这些非合理规范财政行为盛行。

参考文献：

[1]吴旭东，王秀文.地方政府财政自给能力的实证分析[J].财经问题研究，2013（12）：69-74.

[2]王雍君.地方政府财政自给能力的比较分析[J].中央财经大学学报，2000（05）：21-25.

[3]刘勇政，贾俊雪，丁思莹.地方财政治理：授人以鱼还是授人以渔——基于省直管县财政体制改革的研究[J].中国社会科学，2019（07）：43-63，205.