国家治理视域下公共服务供给改革的必要性分析

李云端

[摘 要] 国家治理体系和治理能力是一整套紧密相连、相互协调的有机整体治理架构，是基于党领导下有效运作完善的制度体系和有效实施的机制，涵盖了经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设、法律规定等要素，公共服务作为国家治理庞杂体系的重要内容和实现方式是实现国家治理现代化的重要抓手和动力机制。对接公共服务需求精准发力，准确界定政府、市场的公共供给边界和方式，重新定位公共服务有助于理顺中央和地方权责关系，明晰政府、市场、社会在公共服务供给与分配中的权责协调统一，与此同时，实现人的治理理念与行为与组织制度体系、法治、大数据的有效协同是提升有效供给、优化供给结构、实现改革联动和集成的重要方式。

[关键词] 国家治理；公共服务供给改革；协同性

中图分类号：D523 文献标识码：A

推进国家治理体系现代化离不开一个有机的制度系统，全面深化改革是一场革故鼎新的深刻实践，随着政府一元供给向“多中心”治理格局转变，公共服务供给主体的增加、供给方式的多样化、以及供给目标的扩展，使得公共服务供给碎片化越来越突出。党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并将完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系现代化作为全面深化改革的总目标，强调注重“系统性、整体性、协同性”。与公共服务体系中的多元供给体系应运而生的是协同机制建设的有效性，及公共服务供给改革的协同性探讨问题。

一、在国家治理视域下公共服务供给改革的协同性涵义

20世纪90年代以来受全球化浪潮推动下用市场力量“再造政府”呼声越来越强烈，新公共管理主张将公众视为顾客，将公共部门竞争引入市场机制，打破政府提供公共物品的垄断地位，使得公共部门和私人部门、公共部门机构之间在提供公共产品和公共服务上彼此竞争，通过引竞争机制入以此达到公共服务供给效率提升的目的；以“顾客满意”度作为测评政府绩效的标准。公共管理学术界对“新公共管理运动”进行了全面反思，“协作政府”（collabortive government）成为西方研究和实践的热点。中国政府改革提出了一种有别于西方“协作型政府”，将物理学家哈肯的协同概念引入，且符合当前中国政府改革现实和未来政府发展形态的协同型政府（Synergetic Government） 。

合作是纵向与水平方向双向高度整合，常基于科层制管理中不同组织间非正式的互动接触、自愿达成协议的互动过程；协作是一种简单集合、机械的配合；协同与协作相关，但是又不仅仅限于协调和合作的范畴。《辞源》中将协同解释为和合、一致，反映的是事物之间、系统或要素之间保持合作性、集体性的状态和趋势。哈肯认为，协同不仅强调各个部门之间互相协作而产生的整体效应，而且注重各个子系统间有序结构产生，不仅是各子系统的量的叠加更是各个环节系统彼此配合产生的质的飞跃。基于这样的定义，协同体系不仅包括协同治理体系中各参与主体间的横向协同与合作，也包括各主体的不同层级之间垂直的纵向跨部门互动合作关系，是一个立体、全方位、多角度的充分互动的纵横联动机制。由于受外界各种复杂因素和环境的影响，各个主体间深度互动、集体行动的效果达不到协同不但不会彼此促进、反而会彼此消耗，相互掣肘，产生1+1<2的效果。

动力齿轮效应指出每一个小齿轮廓曲线是彼此共轭的，相互影响，因此最关键的是做到和谐、协调、有效运转，各个公共服务治理主体齿轮彼此两两啮合才能实现最佳效果。因此协同强调在相关主体有意愿的情况下，彼此同心合力，以高度的融合度和复杂性，将各个协同主体作用效果发挥到最大。一是以资源协同、服务效能协同实现环境资源的最佳利用和公共利益的做大化。二是各个子系统错综复杂却井然有序、密切配合，达到相互啮合运动效果最佳状态。政府内部层级之间，部门企业总分公司之間、地方政府与上级行业协会、中介评估机构条块之间的权责清晰科学、政府与市场社会各个子系统之间是相互影响、利益兼容。

国家治理视域改革呈现出全面发力、多点突破、点面结合、纵深推进的新局面，公共服务作为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要指标和微观路径，须以公共服务供给作为重要指标、以公共服务供给改革为有效动力，充分挖掘和利用各种资源和各个子系统的关系，使国家治理体系中一系列制度安排、组织架构、运行机制等方面的系统工程集成有效、链合联动、达到总体效应、总体效果最大化。基于此，公共服务供给改革是一个“牵一发而动全身”的系统工程，要求在多元主体平等、分工合作的治理多元联动治理模式中，每个子系统要考虑自己和其他改革的关联性，达到系统集成、协同配合，形成合力。

二、国家治理视域下公共服务供给改革的协同性的必要性分析

世界正处于百年一遇的大变革之中。经济全球化、互联网的破壁效应打破了传统空间治理疆界、使全球面临全新的政治生态，在政府向开放、包容、有限的渐进化文明转型中，新旧动能转化未完成、市场化水平不高、社会发育不成熟以及固有的落后体制机制沉珂给公共服务供给改革提出新的挑战，避免碎片化、增强整体性显得尤为紧迫。

（一）经济全球化和互联网破壁效应带来经济社会深刻变革增加了行政生态的复杂性和不确定性，是协同治理发展的客观背景

俞可平教授曾指出：“导致人类政治生活从统治走向治理的因素无疑是多种多样的，经济全球化是其中最重要的因素之一”。全球化使得原本属于单一国家的问题延展到世界各国面临的共同问题，环境、粮食、人口等问题成为全球各国共同面临的问题。经济联系的密切性增强，使得各国之间既有合作又有矛盾，既有竞争又充满冲突，传统的空间治理疆界被打破，使得资源要素流动性增强，各国合作更加紧密彼此依存度增高，形成“你中有我、我中有你”的利益交融局面。正如，吉登斯指出：全球化不是一个单一的过程，而且是各种过程的复合。这些过程经常相互矛盾，产生了冲突、不和谐以及新的分层形式。在这种背景下，为适应内外部环境的变化，公共服务发生深刻变革，尤其是互联网的破壁效应使信息层级流动为网状结构，将管理层层节制模式变为参与协作模式，颠覆既有的政策和管制壁垒，开拓性开创了新的治理时代的新篇章：政府从过去无处不在、无所不能的全能性管制型、管理型政府，走向开放包容的有限型、治理型政府。

（二）公共服务供给碎片化现实困境与国家治理体系和治理能力现代化目标的差距是协同治理的现实需要

党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理现代化的目标对改革提出了更高目标和要求。然而正如亨廷顿所说，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。作为全面深化改革的总目标，国家治理体系和治理能力现代化这一目标在建构的过程中，政府、市场、社会经历深刻的调整和重构，需要化解失衡、整合条块、克服阻力、提高动力、增强活力并参与全球治理一系列“牵一发而动全身”改革来推动和实现，需要一系列治理理念、法规体系、政策制度、技术方法、外部环境的共契、协调、配合。然而在利益格局调整、权力重新配置、资源重新划分的多中心治理过程中公共服务供给碎片化使公共供给显得孱弱无力、带来成本的巨大浪费甚至是改革的溃败。在我国破旧立新的过程中长期以来以政府为主导的供给模式的官僚化困境旧体制尚未完全打破，新体制没有完全建立起来，旧体制于新体制共存加剧了行政组织间的关系矛盾。在这种双重体制的交互作下，公共服务供给在中央和地方间相互博弈，地方政府间争夺资源、权责不清、各自为政等问题，导致着彼此间不协调、互相掣肘的矛盾和问题；政治执行不注重基层的创新性、灵活性与顶层设计有效衔接，导致政策被曲解、政策截流、机械执行等乱象，影响供给侧结构性改革和高质量发展目标的实现；部门法规和地方政府流程再造的政策相互打架、彼此矛盾。

（三）治理時代多中心参与的公共行动机制是协同合作的基础

管制时代下政府统揽经济社会各种职能于一身成为唯一的公共服务主体，“千手观音”式过度控制性行政干预引发各个部门间互相争夺资源和汲取利益造成高昂的行政成本，并且使权力寻租和腐败成为可能，治理时代下政府从高高在上的神坛上走下来，与各个治理主体平等对话、共同参与公共服务供给的提供，此时公共服务的主体不再是政府唯一的主体而是由多个主体共同治理格局，政府、市场、社会各就其位、各司其职、相得益彰，共同适应和满足。有别于臣民意识为主的管制时代，治理时代多中心参与给予公民更多利益诉求表达机制、监督政府机制和参与政府绩效评估的途径，这些公共行动机制是公民有序政治参与政府治理，形成共建共治共享治理格局的基础，在新时代治理理念和治理格局下传统单一管制、管理模式向合作和集体行动机制转换，协同型政府应运而生。