疫情防控下，乡村治理的短板在哪里？

新冠肺炎疫情发生在春节期间，跨区域的人口大规模流动造成疫情扩散快，防控难度高。而在五百多万从武汉流出的人口中，相当一部分来源于湖北省内以及周边几个重点省份的农民工群体，农村防疫问题不容忽视。

在2月12日召开的中央政治局常委会会议上，习近平总书记强调，随着疫情形势发展变化，中小城市和农村的疫情防控任务不容忽视。相较于大城市，中小城市和农村医疗资源相对短缺。做好疫情防控工作，就需要更好统筹城乡，在资源分配、人力配置、联动机制等方面更好兼顾大城市与中小城市、农村地区，既要集中力量控制住大城市尤其是武汉的疫情，也要做好疫情防控向中小城市、农村地区下沉的各项工作。

中西部地区与东部地区已走向分化

日前，国务院办公厅印发《关于做好公路交通保通保畅工作 确保人员车辆正常通行的通知》，《通知》提出“五个严禁”：严禁擅自封闭高速公路出入口;严禁阻断国省干线公路;严禁硬隔离或挖断农村公路;严禁阻碍应急运输车辆通行;严禁擅自在高速公路服务区和收费站、省界和国省干线公路设置疫情防控检疫点或检测站。《通知》还强调，对擅自阻断公路交通基础设施、干扰公路运输正常秩序的，要严肃追究有关部门和单位的责任。

《通知》印发的背后，是一些地方不讲科学、非理性的“硬核”防控做法，这在农村地区表现得尤为明显。从起初对来自湖北的人员进行登记，到阻止返乡人员回家，再到以公告形式宣布对来自湖北、浙江、广东、河南、湖南、安徽、江西等疫情重点地区务工人员一律劝返，甚至对村民限制出入或规定时间出入、外人（车）一律不得进入村庄等。

在中国人民大学法学院教授杨建顺看来，之所以出现这么多看似无理的防控手段，其实是人们在努力试图防控新冠肺炎疫情扩散。疫情具有不可预测性，加之人们对疫情扩散及其防控缺乏科学认识，而各相关方面又没有及时跟进指导，导致各地各领域各自为政，采取了五花八门的措施，呈现出无序、混乱的局面。

对于农村疫情防控来说，采用封路、封村甚至封门这种“硬”做法，固然是十分有效的，然而，封路、封村等做法，也暴露了乡村治理方面的“短板”。

将中西部与东部地区相比，问题则更加明显。

就拿河南与浙江对比来说，截至2月18日，河南省累计报告确诊1257例，浙江省累计报告1172例，两省疫情严重程度基本相当，但浙江并没有采取封路、禁行等“一刀切”的措施，显得更有信心、有能力应对疫情。

武汉大学中国乡村治理研究中心教授桂华认为，在乡村治理方面，东部地区与中西部地区已经走向了分化。东部沿海由于地方财力雄厚，很多地区对乡村基层组织进行改造。譬如，在乡村建设网格体系，用网格员替代村民小组长，用网格治理替代基层群众自治，将城市的治理方式推到乡村。在这次疫情防控中，类似浙江这样的东部地区，由于已经建立比较健全的“横到边、纵到底”网格体系，因此，可以不靠封路、封村等方式来防止疫情传播。这种“横到边、纵到底”网格体系，最早是用于城市流动人口管理的。近14天内从武汉流入人员，远远少于平时的流动人口，庞大的网格体系应对起来毫不费力。

反观中西部地区，自税费改革以来，中西部一些地区除了落实精准扶贫工作之外，过去十多年几乎没有面临过重大的基层治理挑战。一些地区长期以来基层组织不被激活，疫情突发之后，近乎本能反应地采用了封路、封村、禁行这种简单、原始甚至有点“粗暴”的手段，一夜回到农耕时代。

乡村防疫的难点

中国传媒大学文化产业管理学院法律系主任郑宁认为，那些不合理的防控手段，反映出地方政府在来势汹汹的疫情之下，缺乏“全国一盘棋”的整体格局，一味追求防疫政绩或者不被问责，简单粗暴一刀切式地强推防疫措施，没有尊重和保障基本人权，违反了现行法律法规规定，手段和目的之间不成比例，容易带来更多的消极影响。

而对于基层医疗卫生机构医疗服务能力相对薄弱的农村地区来说，封路、封村是不是防控疫情的唯一选项？

2月11日，国务院联防联控机制召开新闻发布会，介绍加强农村疫情防控有关情况。会上，国家卫健委基层卫生健康司司长聂春雷表示，目前全国有144万乡村医生，在广大农村地区，乡村医生就是农民健康的“守门人”。

根据中国人民共和国民政部统计，截至2017年12月31日，全国范围行政村总数约为69万个。

也就是说，绝大多数农村拥有的乡村医生屈指可数。

从另一个方面来说，乡村医生在疫情防控方面的能力也相对不足。聂春雷介绍，目前国家卫健委重点开展了几项工作：一是展开培训，截至2月10日，有56万乡村医生在中国继续医学教育网上在线学习了新冠肺炎的疫情防控课程。二是加强对村医的指导，在已建立“医联体”“医共体”的地方，由上级医院派人来指导，没有建立“医联体”“医共体”的地方，由乡镇卫生院的医生进行“包村”服务。三是利用信息化手段，比如家庭医生App、微信、电话等，加强村医和居家隔离者的沟通，提高效率，为防控工作打好基础。

与此同时，聂春雷在发布会上表示，乡村防护物资特别是医用口罩的短缺比较普遍。“我们一直会同相关部门努力解决，特别是要求各地在物资调配时一定要考虑基层医疗机构医务人员防护用品的供应问题，要确保基层的医务人员不要由于没有防护用品而感染。”聂春雷说。

“市长治村”能否替代乡村基层治理体系？

桂华在社会调查中发现，全国许多地区正在建设“民有所呼，我有所应”平台，将群众的多种投诉渠道整合到“市长热线（12345）”平台，建立责任清单，将所有可能出现的诉求归口到具体单位和部门，同时加强责任考核。

“我们总结说，这叫‘市长治村，市长通过12345平台直接指挥村长。”桂华表示，在他看来，在农村建立网格体系和“市长热线”，用这套体系来替代乡村基层治理体系，当然可以让群众很好地反馈诉求。问题在于，“市長热线”没有办法识别出哪些是合理诉求，哪些是不合理诉求。治理资源是有限的，不存在全能的政府和基层干部。“市长热线”本质是技术治理，是将政府治理能力技术化，这在提升治理能力的同时，也会带来新的问题。譬如，责任清单中没有规定的事情就没办法解决。

“循章办事是技术官僚的特性。这次武汉疫情应对上所存在的种种问题，正好反映了技术官僚体系的笨拙、守成和惰性一面。社会治理尤其是像突发疫情这种重大事件，技术治理体系是无法应对的。”桂华表示。