论PPP项目融资的风险控制分析

李旭

[摘 要]PPP项目作为撬动社会资本参与投资，拉动经济的主要方式之一，越来越受到中央和当地政府的青睐。PPP融资模式可以有效地解决基础设施项目存在的资金短缺的问题，在多个发达国家的实践都取得了不错的成绩。值得注意的是，PPP项目存在诸多的融资风险，必须要基于我国的实际发展情况，对风险控制方面进行分析和研究。基于对相关的参考文献进行研究，有针对性地对PPP项目相关的融资风险问题进行研究和分析，对PPP项目的融资模式进行了论述，对PPP项目的融资风险进行研究和分析，探究融资风险存在的原因，有针对性地探究PPP项目融资风险的相关合理对策。

[关键词]PPP;融资模式;风险控制

1 概述

基于各个国家和地区对于PPP项目的理解，可以将PPP项目模式划分为两个层面。从狭义的角度看，私人化的有关部门可以和公共的部门建立一种合作关系，这种合作关系的主要目的是提供公共的服务，或者是相关的产品。但是从广义的层面上理解，可以将其称为一系列有關的项目模式的综合内容，该模式可以包括TOT、BOT等。在狭义的理解层面当中，更加注重的是两者在合作当中的分担风险的相关机制，秉持了项目衡量值这一原则。在广义的理解层面当中，可以直接将其理解为公私合伙的制度。

PPP项目的融资是PPP项目运行过程中的一部分工作，也是决定一个PPP项目成功进行下去的最关键的问题，本质上属于项目融资，具有融资金额大、合作时间长、回报率相对偏低的特点，从追索性质角度来看，具有有限追索或无追索的特点。

2 融资风险

2.1 风险控制分析

PPP项目融资的风险点主要包括：一是政府的相关政策变化;二是本项目前期的相关手续和文件;三是银行关注社会资本方的背景;四是当地政府的财政情况;五是本身项目的收益即使用者付费比例，同时这也是银行非常关心的问题。

风险控制主要是对项目存在的风险进行风险识别、风险的评估等，包括风险的应对一系列的过程，要致力于通过科学的管理方式和方法来最大限度地保证该项目的安全管理。如果从广义的角度上来理解的话，风险控制可以称为项目风险管理当中的一个重要环节。从狭义的角度来看，风险控制主要指的是相关的管理工作人员采取一系列合理的、科学的对策和方法，降低该项目可能发生的风险以及已发生的风险，尽可能地降低不必要的损失。在PPP项目的整个生命周期当中，风险控制贯穿了整个环节，对可能存在的风险进行预测，并积极地采取合理的对策和方法，推动该项目的总体目标的合理实现。

PPP项目融资风险控制可以在风险发生前，降低风险发生的概率，在风险发生时和发生后，将损失降到最低，进而达到降低预期损失的目的。因此，PPP项目融资风险控制对降低损失概率和减轻损失程度有重要作用。

在PPP项目融资风险控制管理工作当中，需要对可能存在的风险进行预测和分析，尽可能地避免风险的产生，一旦产生了相关的风险，要尽可能的采取手段降低损失。也就是说，PPP项目融资风险控制在降低不必要损失的方面产生了重要的正面影响。另外，通过融资风险控制，可以提高整个项目团队的凝聚力，在项目团队进行项目的融资风险分析的整个过程当中，项目团队的工作人员可以充分地了解项目存在的风险属性，对项目融资存在的困难有大致的掌握和了解，在整个分析过程当中，项目成员的参与程度非常高，对于项目可能存在的各类融资风险，都有了一个心理上的准备。而且一旦在未来发生项目风险的时候，项目团队能够相对从容地应对风险和困难，有利于团队提高信心和增强凝聚力。

2.2 融资风险原因

在前文，笔者已经对PPP项目的风险控制进行了探讨，可以看出，对于一个项目来说，融资存在风险是非常正常的。接下来笔者会对融资风险产生的原因进行探讨，望能为相关从业人员识别融资风险起到借鉴作用。

首先是外部环境因素。不管是进行企业的融资工作，还是进行项目的融资工作，不可避免地会深受外部环境因素的影响。而且对于外部环境而言，它是非常难以控制和进行改变的，且这些外部环境因素所涉及和覆盖的范围非常广，包括了自然环境和国家政策等方面的因素，这些因素的变化还是发展，都远远超出了人们可以预测的范围，而且这些相关的因素也会互相地起到影响和作用，无形之中加大了项目融资的风险。

其次是融资决策问题。融资决策会对项目的整个资本结构产生重要的影响，一旦产生了决策上的失误，就会大大地加剧融资过程当中的风险。比如说，融资规模问题。对于项目而言，融资的规模一定要将项目的资本规模和未来的项目收益作为重要的参考条件，一定要选择合理范围内的融资数额，不合理的融资数额会不利于项目对资金进行合理的使用和支配，有可能会产生资金的闲置和资金不足等问题，会对整个项目的原定收益产生负面影响，造成不必要的风险和损失。融资决策也会影响到项目在资金结构上的问题，如果融资决策存在不合理因素，就会导致项目资金的来源和结构存在问题，会逐渐地加大财务上的融资风险问题，进而影响经营过程当中的预期收益和还款问题。

最后是资金的流动性问题。这也是资产变现能力的重要体现，一是在资产不损失的重要前提条件之下迅速变现的能力，二是企业可以在低成本的前提条件之下随时的获得项目所需要的资金的重要能力。如果一个项目不能够以低于收益率的成本，来取得项目经营过程当中所需要的资金，那么该项目在经营过程当中就很有可能会产生不必要的资金流动上的风险问题。

2.3 盈利能力匮乏

如果从发展的层面看，对于一个项目而言，它能否提高融资风险中的抵抗能力，最关键最根本的还是要看该项目的盈利能力，也就是说，该项目是否可以取得比该项目的融资成本还要高的收益。在PPP项目融资过程当中，存在着两种经营项目：一种是准经营性质的项目，另一种是非经营性质的项目。对于后者的非经营性质的项目来说，主要是为了给社会的大众提供相关的服务和便捷，并不是为了盈利而进行经营活动，对于前者的准经营性质的项目来说，项目的收益，既包括项目在经营过程当中本身的收益，同时也包括政府为项目支付的一部分资金，在此时就可以利用整体项目的收益来对该项目的盈利能力进行判断。但是对于大部分的PPP项目来说，项目的盈利能力处于相对匮乏的状态，只有能够进行盈利的项目，才能够对后期的还本付息工作提供保证，一旦产生盈利能力上的问题，又会影响到后期的资金，甚至有可能会产生资金断裂以及破产上的风险。

2.4 社会资本的利和弊

社会资本参与到PPP项目的投资和运营中，有着优势和弊端。从优势的角度看，第一，有利于对资源进行利用;第二，在操作流程上具有相对灵活性。首先，PPP项目所涉及的类型非常复杂多样，包括水利、教育、环保等诸多方面，所以说在进行PPP项目的规划工作的过程当中，当地政府的很多部门都会涉及和参与，对于社会资本方，也就是民营企业来说，非常有利于在这个时候和当地的政府有关部门搞好关系，有利于民营企业在进行规划的过程当中，充分地调动当地的人力物力，发挥出民营企业的专业性，有利于民营企业在和政府有关部门进行谈判合作的过程当中掌握主动性。另外，对于社会资本来说，相比于国有资本的复杂管理体系和审批手续，社会资本操作的流程和审批过程相对简化，在面对突发性的矛盾和问题时，社会资本在处理上能够更加及时有效，有利于问题的快速解决。

从弊端的角度看，第一，社会资本的资金量相对较少，而且社会资本在融资过程当中的成本也相对较高。第二，对于诸多的金融机构，他们对于民营企业的态度相对存疑，这是因为一些民营企业在金融机构并没有太多的资产可以进行抵押，而且社会资本进行信用融资非常困难。对于一些民营企业来说，他们的社会资本在进行融资的时候，成本相对较高，但是PPP项目的投资收益普遍情况下都是相对较低的，那个时候社会资本参与到PPP项目的积极性就受到了负面影响。

3 策略

3.1 完善法规与制度

对于PPP项目的整个融资过程来说，参与融资的不仅包括私人的部门，还包括了金融机构，而且在整个过程当中也需要政府有关部门的积极参与。对于我国的具体经济环境来说，这三者所涉及的权利和职能等方面都存在着差异性，对于私人部门而言，明显存在着弱势。三者在项目当中的对等地位，与整个项目的最终运营的成果息息相关。通常情况下，三者之间的关系维持非常依赖制度和环境以及整个的法律框架，需要制度完善、法律框架相对成熟的环境，这一观点已经在其他国家的实践当中得到了验证。比如说英国、美国等，发达国家都已经逐渐开始针对PPP项目的融资实践工作，设立了一个适合国内经济形势的法律体系。我国在推动相关法律法规建设的过程当中，可以适当地借鉴发达国家的实践经验，与此同时，还可以充分地利用自由式协议与示范文本相结合的方式，逐渐地对立法工作进行完善，进行统一立法和单项立法相结合，尽可能地为PPP融资模式提供一个有力的制度作为保障。在对单项立法进行调整与完善的时候，有利于实现我国的统一立法的完善，另外，相关部门在对统一立法进行调整时，还可以对特定的项目进行适当的完善与调整，让相关的法律法规能够与当地的实际发展情况相适应。当地的有关部门和政府在完善相关规章制度的过程当中，还需要对潜在的法律风险进行充分的考量，尽最大可能从源头上解决项目存在的风险。

3.2 汇率担保政策

对于经济环境来说，经济环境的不稳定因素很容易会导致金融风险的产生。任何国家的利率和汇率以及当地的通货膨胀率都很容易受到国际经济形势的影响，根据国际经济形势的发展情况而产生上下的波动作用。所以说，为了更好地避免利率和汇率的上下波动作用而导致金融风险的产生，国家有必要建立起相关的金融保障体系，来联合抵御金融风险，进一步降低PPP项目的风险。其中，国家有关部门逐渐推动汇率担保政策的推行和落实是非常重要的金融担保体系之一。

PPP项目在融资的过程当中很容易受到汇率波动产生不必要的风险，如果政府有关部门可以出台相关的汇率担保的一系列政策，那么，一旦汇率上下波动，将会尽可能地转移项目的风险问题，民营合作双方，都可以合理的规避汇率的风险。政府对汇率进行担保，可以对个人和民营企业的资本利益进行保障，可以吸引到更多的民营企业参与到项目的融资当中来，除此之外，对于提高个人和民营企业的管理能力也有着促进作用。

3.3 全流程优化

为了合理的降低PPP项目融资的风险，可以充分地利用风险分担的方式来进行全流程优化，尽可能地提高风险管理的水平，最大限度地发挥资金的使用价值。首先，要针对所有的项目风险进行识别工作，確定该项目的核心是当地的政府，对项目各个环节所涉及的风险因素都进行考察，合理的规避不适合私营企业的管理风险。还可以调整融资模式当中的合同构造，合理的安排风险分担方。一般情况下，政府会承担法律等方面的风险，在对PPP项目进行推行的过程当中，一定要明确政府的回收风险内容，避免在风险产生时，当地政府有关部门和私营企业不能针对风险回收和分担达成共同意见。其次，还可以充分的利用分析机构，逐步建立起合理的风险分担机制，推动PPP项目风险分担方式朝着合理化方向发展。再次，每个地方不同的银行总行对省、市分行的授信额度都不同的。因此在做融资方案的时候，如果选择银行，要充分考虑单个银行审批的方式或者组银团的方式。值得注意的是，现在一般没有使用者付费的项目是入不了库的，使用者付费比例不能小于10%。最后，我国的PPP项目建设领域需要逐渐地建立起一个相对独立的技术咨询组织，如果该组织对相关的PPP项目进行风险上的分析和研究，做好风险的识别评价等一系列风险分析。通过该组织对风险的分析和研究，有项目的参与方对不同风险进行明确的分担工作，比如，由私营企业来承担项目经营过程当中的风险，而大部分的政治风险由当地的有关部门承担。

3.4 审计和监管

要更好地降低PPP融资模式当中涉及的风险问题，应该采取各种措施完善政府的审计监督路径。首先，可以逐渐地对过去的政府审计方式进行创新，对过去的调研计划和审计程序进行改革与完善，尽可能保证审计工作人员对审计业务流程的规范化操作，采用科学的反腐败手段，利用信息化操作来进行资产的排查和管理工作。同时，还需要合理的引导审计工作人员对审计监督技能进行提高和摸索，对工作人员进行培训工作，让工作人员能够学习到最先进的审计监督方式和方法。其次，要针对我国的审计制度体系进行完善，我国的人大和常委，要对我国的国情进行充分的了解，结合我国的实际发展情况来制定相关的审计制度和法律，让审计环节能够在法律的保障下进行。在进行考核工作的时候，也要尽可能地听取来自各方的意见和建议，对调查方案进行合理的调整，始终秉持公平公正的原则，在问责实施的过程当中，对相关的工作人员进行严格的考察和筛选。

4 结论

综上所述，对于我国的PPP融资模式来说，经过长期的发展和变化，已经逐渐地获得了政府和社会的普遍认可，大大地丰富了过去传统的融资模式，与此同时，也逐渐地提高了社会资本的使用效率，是未来我国基础设施建设非常重要的融资模式之一。但如果在融资过程当中不注意规避风险，那么就会影响到发展目标的实现。目前我国的PPP融资模式还存在诸多的问题，不利于合理的规避、减少风险。基于此，笔者提出了以下四点融资风险的策略：一是完善法规与制度，二是逐渐建立起汇率担保政策，三是进行全流程优化来合理地分担风险，四是逐渐地完善审计和监管工作。作为融资的主体，相关的项目公司一定要尽可能地发挥好自身的价值。PPP项目的各方都应该顺应时代的发展浪潮，不断地探究完善融资机制的道路与方法。

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